羅科

以壯大縣城經(jīng)濟(jì)為主旨的“省管縣”改革，自然會(huì)使縣（縣級(jí)市）與地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限平等化，而縣級(jí)擴(kuò)權(quán)更將不可避免地觸及省級(jí)乃至中央部委機(jī)構(gòu)職能調(diào)整的“天花板”。中國(guó)注定將踉蹌走上一條中央與地方、地方與地方權(quán)力重勦分配之路。

根據(jù)中央部署，地方省市行政機(jī)構(gòu)改革將于2009年上半年大面積展開。2008年9月國(guó)務(wù)院在出臺(tái)指導(dǎo)地方改革的配套文件中明確強(qiáng)調(diào)，地方要利用這次機(jī)構(gòu)改革，更大地探索大部制，更大地探索省直管縣。

為了給予地方探索省直管縣和大部制的空間，《鳳凰周刊》了解到，中央對(duì)2009年推行的地方機(jī)構(gòu)改革只實(shí)行行政機(jī)構(gòu)總量控制：四大直轄市機(jī)構(gòu)數(shù)控制在45個(gè)，大省控制在40個(gè)，小省控制在30個(gè)，縣級(jí)市或縣分為4類，機(jī)構(gòu)數(shù)控制在14～22個(gè)范圍內(nèi)。

目前，全國(guó)2000多個(gè)縣中，有24個(gè)省的818個(gè)縣已動(dòng)及“市管縣”這個(gè)既有體制。雖然中編辦綜合司司長(zhǎng)李章澤對(duì)《鳳凰周刊》表示省管縣“現(xiàn)在難有統(tǒng)一的時(shí)間表”，但記者另外獲悉，中編辦希望“十二五”初期拿出一套相對(duì)完整的定機(jī)構(gòu)、定編、定人的方案來(lái)，以實(shí)現(xiàn)地方省、市、縣三級(jí)事權(quán)和財(cái)權(quán)合理分配。

省直管縣，這個(gè)縱向行政層級(jí)體制的改革，注定比同級(jí)政府層面的部門拆并更為艱難。

圖：幾乎是一夜之間擴(kuò)權(quán)縣在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上和自己的上級(jí)——省轄市平起平坐。

滕州個(gè)案

山東省滕州市退休老干部越恒先仍在“戰(zhàn)斗”著。為了能讓滕州市（縣級(jí)）從棗莊市獨(dú)立出來(lái)，成為山東省直轄市，他已經(jīng)耗了20年。

趙恒先堅(jiān)持的信念緣于1988年。當(dāng)年3月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)布“國(guó)函[1988]43號(hào)”《國(guó)務(wù)院關(guān)于山東省撤銷滕縣設(shè)立滕州市的批復(fù)》決定：“同意撤銷滕縣，設(shè)立滕州市（縣級(jí)），由省直轄，以原滕縣的行政區(qū)域?yàn)殡菔械男姓龋瑴p輕工作壓力?！?/p>

但中國(guó)地級(jí)市大多數(shù)起點(diǎn)較低，城市基礎(chǔ)較弱，相當(dāng)一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的經(jīng)濟(jì)中心，而是被推上了中心城市的位置，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所管轄的縣的差別不大，甚至還比不上所轄縣。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利稱，由于市縣都是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，一旦牽涉到利益關(guān)系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。

“直管”高潮

大陸省直管縣高潮出現(xiàn)在2004年前后。

浙江?。ㄘ?cái)權(quán)）直管縣和海南省（行政）直管縣兩種模式于上世紀(jì)90年代起開花結(jié)果后，沿海大省山東，廣東等于2003年開始跟進(jìn)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。

到2004年，中部地區(qū)大規(guī)模啟動(dòng)省直管縣財(cái)政體制模式。2004年，河南省分兩個(gè)層次擴(kuò)權(quán)。同年，湖北省參照浙江經(jīng)驗(yàn)，確定了首批20個(gè)縣（市）實(shí)行“擴(kuò)權(quán)”，并在全省52個(gè)縣市推行省管縣（市）財(cái)政管理體制。中共江蘇省委宣傳部副部長(zhǎng)孫學(xué)玉稱，湖北摸索出經(jīng)濟(jì)性分權(quán)與行政性分權(quán)必須匹配的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

安徽省于2004年對(duì)擴(kuò)大12個(gè)試點(diǎn)縣管理權(quán)限提出了“能放就放”的原則，并要求到201。年，試點(diǎn)縣規(guī)模以上工業(yè)增加值、財(cái)政總收入要比2005年翻一番以上。

2005年，河北、江西、湖南等中部、東北區(qū)域。“但隨后，山東省人民政府發(fā)布”（88）魯政函24號(hào)”《關(guān)于撤銷滕縣設(shè)立滕州市的通知》，“滕州市由棗莊市代管。從1989年起計(jì)劃單列，但計(jì)劃?rùn)?quán)限不變?！?/p>

北京市首信律師事務(wù)所律師楊學(xué)林對(duì)《鳳凰周刊》表示，中央的批復(fù)是“省直轄”，省里的通知是“棗莊市代管”，這使得滕州市和棗莊市的關(guān)系變得微妙了。楊學(xué)林2006年受滕州市部分公民的委托提起行政訴訟，請(qǐng)求判令山東省人民政府嚴(yán)格、全面地貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院相關(guān)的批復(fù)。

滕州鬧“獨(dú)立”的主要緣由是財(cái)政爭(zhēng)端。趙恒先認(rèn)為，棗莊市先后將滕州的魯南化肥廠（集團(tuán)）、魯南水泥廠（集團(tuán)）、魯南機(jī)床廠（集團(tuán)）、滕州監(jiān)獄企業(yè)、五座國(guó)家統(tǒng)配煤礦和通信、郵政、電業(yè)、石化、金融等企業(yè)稅上劃棗莊收繳，最近四五年平均每年滕州被拿走收入20個(gè)億左右。

楊學(xué)林說(shuō)，與其他省份不同，由于滕州的“省直轄運(yùn)動(dòng)”是由民間自下而上發(fā)起的，目前濟(jì)南中院感到難以立案，而省高院也不予裁定，這個(gè)訴訟案到現(xiàn)在還處在立案的交涉過(guò)程中。

圖：有些地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所轄縣相若甚或不如，自然會(huì)使“市轄縣”模式生隙。圖為山東滕州街景。

在國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱看來(lái)，滕州案是中國(guó)1982年推行市管縣體制弊端的一個(gè)特殊案例。

上世紀(jì)80年代初，各級(jí)政府不僅要擬定并下達(dá)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)計(jì)劃指標(biāo)，還要盡可能合理地分配各種生產(chǎn)資料和生活資料，承擔(dān)社會(huì)生活的繁重事務(wù)。在運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷強(qiáng)度大情勢(shì)下，政府不得不增加行政層次，以求減少管理省份加入擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣行列。其中江西省對(duì)全省21個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣市推行“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn)，并配套實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣代管”等有關(guān)措施。

幾乎是一夜之間，擴(kuò)權(quán)縣在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上和自己的上級(jí)——省轄市平起平坐，并肩出席省政府或省直有關(guān)部門召開的各種會(huì)議，了解政策信息變得更加及時(shí)，與省直機(jī)關(guān)的直接打交道也使得擴(kuò)權(quán)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的報(bào)批更加便捷。

更讓擴(kuò)權(quán)縣欣喜的是，包括稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目資金及體制上解的核減為省財(cái)政相關(guān)補(bǔ)助加大。

省直管縣，也使得省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定的預(yù)算收支科目，明確各縣的收入入庫(kù)口徑，全省一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以真實(shí)反映各地可比的收入水平，并可充分發(fā)揮省級(jí)政府的協(xié)調(diào)能力，有利于實(shí)現(xiàn)各縣之間財(cái)政服務(wù)的均等化?！靶姓彪y題。

青海、甘肅、廣西和四川等西部省區(qū)均是于2007年開始啟動(dòng)改革試點(diǎn)。2007年7月，四川省在全省選擇了27個(gè)試點(diǎn)縣（市），賦予其計(jì)劃直接上報(bào)、項(xiàng)目直接申報(bào)、用地直接報(bào)批、資質(zhì)直接認(rèn)證、部分價(jià)格管理權(quán)限下放等8個(gè)管理權(quán)限。

四川省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授師麗在調(diào)研擴(kuò)權(quán)縣試點(diǎn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，各試點(diǎn)縣的工作經(jīng)費(fèi)和運(yùn)行成本普遍增加。擴(kuò)權(quán)后跑省請(qǐng)示匯報(bào)、開會(huì)學(xué)習(xí)的次數(shù)增多，加之省上一些業(yè)務(wù)部門的相關(guān)處室也經(jīng)常召開會(huì)議，交通差旅等費(fèi)用大大增加。

此外，有地方官員向師麗抱怨，擴(kuò)權(quán)前是“一個(gè)婆家”，擴(kuò)權(quán)后變成“兩個(gè)婆家”，工作程序重疊，協(xié)調(diào)工作量加大。盡管每次都與市里的人員一起參加省里的會(huì)議和學(xué)習(xí)，但回來(lái)后市里通知開會(huì)或培訓(xùn)仍然要參加，經(jīng)常開雙重會(huì)議，過(guò)去只給市上報(bào)材料，現(xiàn)在省市兩級(jí)都要報(bào)，出現(xiàn)大量重復(fù)報(bào)批。

據(jù)了解，為了方便與省級(jí)部門的聯(lián)系與溝通，四川省不少縣專門在成都設(shè)聯(lián)絡(luò)站或辦事機(jī)構(gòu)，還有一些試點(diǎn)縣主動(dòng)派干部到省對(duì)口部門“上掛”鍛煉。

目前我國(guó)的絕大部分省級(jí)行政區(qū)管轄范圍均比較大，一旦全面推行省直管縣體制，不少省級(jí)政府就不得不直接面對(duì)100個(gè)以上的縣（含縣級(jí)市，不含市轄區(qū)），大者如四川省有138個(gè)，河北省有136個(gè)。

于是，為配合省直管縣，有學(xué)者提出增設(shè)省級(jí)行政區(qū)，縮小省級(jí)范圍。一種建議是中國(guó)劃分為50個(gè)省級(jí)行政區(qū)，比目前增加16個(gè)。目前，一個(gè)省級(jí)行政區(qū)的直屬黨政機(jī)關(guān)在40～60個(gè)左右，折中按5。個(gè)計(jì)算，增加16個(gè)省級(jí)行政區(qū)，總數(shù)就是800個(gè)左右。

改革市管縣體制，并不是要撤銷地級(jí)市。民政部區(qū)劃地名司司長(zhǎng)戴均良曾表示，省管縣的體制是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，市縣脫鉤歸省直管并非要撤掉地級(jí)市。

薄貴利稱，要實(shí)行市縣分治，恢復(fù)市（地）、縣的本來(lái)屬性，它們之間不再具有行政隸屬關(guān)系，而各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)。

目前全國(guó)共有283個(gè)地級(jí)市，若市縣分治，這些地級(jí)市的黨政機(jī)關(guān)人員至少還要保留一半左右，相當(dāng)于撤銷了140個(gè)左右的地級(jí)市。

這種“增設(shè)省級(jí)行政區(qū)，縮小省級(jí)范圍”的模式最終反映在財(cái)政供養(yǎng)人員上，只能是有增無(wú)減。

一般認(rèn)為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個(gè)左右為宜；目前有25個(gè)省區(qū)超過(guò)這一控制幅度。

目前，一些專家提出了另一種方案，即在不改變現(xiàn)有省級(jí)行政版圖下，進(jìn)行縣并縣和擴(kuò)大地級(jí)市轄區(qū)。

實(shí)行省直管縣體制后，如果維持原有地級(jí)市的行政級(jí)別，某些城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力與之相仿的縣級(jí)市并不一定會(huì)認(rèn)同。薄貴利建議修改設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，重新確定一些市的行政級(jí)別，實(shí)現(xiàn)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的公平與公正。

地級(jí)市“自衛(wèi)”

現(xiàn)在地級(jí)管理層級(jí)行政成本過(guò)大全國(guó)政協(xié)委員趙秀云在2008年全國(guó)“兩會(huì)”上提供的數(shù)據(jù)是：一個(gè)中等地級(jí)市，一般地廳級(jí)干部20人，縣處級(jí)干部200人，科級(jí)干部1000人，財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬(wàn)人以上，每年光工資就要財(cái)政支出2億元左右，再加上后勤，辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5億元左右全國(guó)匡算下來(lái)，每年全國(guó)單地級(jí)市本級(jí)財(cái)政支出就要在、300億元以上。

省在取消市級(jí)財(cái)政體制的同時(shí)，相應(yīng)取消了市級(jí)體制集中財(cái)力，但由于行政管理體制沒有同步改革，除財(cái)政部門外各市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及部門單位仍在履行全市性事權(quán)，市對(duì)縣承擔(dān)的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少，仍被省政府要求保證在教育投入、危房改造、醫(yī)療改革新農(nóng)村建設(shè)等方面市對(duì)縣的配套資金這一切使得市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題突出。

這累及了市轄區(qū)。湖北財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校高級(jí)會(huì)計(jì)師鄒惠艷研究浙江、安徽、湖北三省直管縣財(cái)政體制發(fā)現(xiàn)，以前市轄區(qū)和縣的地位、待遇基本一致，現(xiàn)在縣由省管，財(cái)力較以前有保障，而區(qū)財(cái)市管，市對(duì)區(qū)的財(cái)政支持力度明顯不如省對(duì)縣的支持力度，一些市轄區(qū)要求享受與縣同等待遇。

改革的系列不配套，促使地級(jí)市捍衛(wèi)自身的利益。市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政變成平等關(guān)系后，開始出現(xiàn)有利益的事項(xiàng)相互爭(zhēng)奪，要承擔(dān)責(zé)任的互相推諉。

安徽一些地級(jí)市為了保留部門利益，不愿放棄權(quán)力，在養(yǎng)路費(fèi)、車輛附加費(fèi)、交通規(guī)費(fèi)等的征收中，一些地方出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭(zhēng)收的現(xiàn)象。

湖北省財(cái)政廳一位官員向本刊透露，湖北省2004年在財(cái)政上直管縣后，地級(jí)市與試點(diǎn)縣在長(zhǎng)江干堤的維護(hù)、按行政區(qū)域配套計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、血防經(jīng)費(fèi)的配套等上面不斷出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)。

師麗調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些市在放權(quán)過(guò)程中，將應(yīng)盡的權(quán)利和義務(wù)也一并放棄。如自貢市富順縣反映，由于歷史上老工業(yè)企業(yè)較多，縣級(jí)的再就業(yè)資金、失業(yè)求助金原由市統(tǒng)籌，每年要支出300多萬(wàn)元，擴(kuò)權(quán)后這一塊下放到縣，縣上每年的社會(huì)保障收入只有80～90萬(wàn)元的，目前出現(xiàn)200多萬(wàn)元的收支缺口。

一些有權(quán)管轄縣的較大市，在得不到“市管市”的憲法保護(hù)的新形勢(shì)下，正在努力“撤縣改區(qū)”、“撤市設(shè)區(qū)”，將自己的行政管理向著符合憲法的方向進(jìn)行規(guī)范。

“擴(kuò)權(quán)”天花板

目前，大陸已有22個(gè)省區(qū)參與了省直管縣改革。這些改革基本沒有脫離浙江經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在?cái)政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)上進(jìn)行省直管，不涉及組織人事，組織人事還是市任命，報(bào)省備案。

然而，由于一些社會(huì)管理權(quán)和審批權(quán)限的下放，涉及省級(jí)部門和中央部委的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，在現(xiàn)行體制沒有變化的情況下，若繼續(xù)擴(kuò)權(quán)，就不可避免撞上“天花板”。

華僑大學(xué)人文與公共管理學(xué)院教授段廣舉在海南調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，?？?、三亞這兩個(gè)地級(jí)市，分別設(shè)有中級(jí)人民法院和相對(duì)應(yīng)的人民檢察院，由于市不管縣，這兩個(gè)市的中級(jí)法院和中級(jí)檢察院也就不能管轄其他縣的司法問(wèn)題。于是，海南省只好在高級(jí)人民法院之外另設(shè)海南省中級(jí)人民法院，在海南省人民檢察院之外設(shè)立海南省人民檢察院分院（中級(jí)），以管轄縣以及縣里出現(xiàn)的需要上級(jí)管轄的有關(guān)司法問(wèn)題。這就造成了增加至少兩個(gè)機(jī)構(gòu)——海南省中級(jí)人民法院和海南省人民檢察院分院。

由于在司法制度上大陸沒有嚴(yán)格的省直管縣的憲法資源，現(xiàn)階段實(shí)行的是省、市，縣三級(jí)法院制度，如果市、縣平起平坐之后，勢(shì)必面臨公、檢、法管理體制的調(diào)整壓力。

河北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)齊守印也直言，目前我國(guó)公共事務(wù)責(zé)權(quán)的配置改革明顯滯后，公共財(cái)政體制改革孤軍深入已經(jīng)困難重重。其中一個(gè)難題是政治管轄錯(cuò)位：由各縣區(qū)選派代表組成的設(shè)區(qū)市人代會(huì)只審批、監(jiān)督市轄區(qū)財(cái)政預(yù)算和決算。

目前，中央、地方財(cái)權(quán)事權(quán)的改革已經(jīng)從過(guò)去學(xué)術(shù)領(lǐng)域的討論上升到國(guó)家部委關(guān)鍵部門的政策研究階段。

國(guó)家民政部，中編辦、全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等部委2007年起進(jìn)行了數(shù)次相關(guān)座談，國(guó)務(wù)院參事室設(shè)立了“省直管縣”課題。浙江省專門配合向國(guó)務(wù)院參事室上報(bào)了關(guān)于《省直管縣行政管理體制改革的意見和建議》的討論稿。

但目前，中央并沒有明確具體由哪個(gè)部門來(lái)專門負(fù)責(zé)推進(jìn)省直管縣改革。長(zhǎng)期來(lái)地方行政區(qū)劃的有關(guān)職能掛在民政部區(qū)劃地名司。不過(guò)，今年中央又在中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下面增設(shè)行政管理體制改革司，其中一項(xiàng)領(lǐng)銜的任務(wù)是依法探索省直管縣改車試點(diǎn)。

中編辦一位官員接受采訪時(shí)也坦言：“在行政層級(jí)調(diào)整方面，中編辦和民政部如何形成合力，并沒有機(jī)制性的保障?！?/p>

或許正是缺乏強(qiáng)有力的對(duì)口的改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)，李章澤對(duì)《鳳凰周刊》表示，省直管縣進(jìn)程，現(xiàn)在不可能有統(tǒng)一的時(shí)間表。

為實(shí)現(xiàn)地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)合理調(diào)整，中編辦曾組織會(huì)議了解其他部委的意見、建議和進(jìn)展情況。據(jù)參加相關(guān)會(huì)議的人士透露，“十二五”初期，中編辦希望拿出一套相對(duì)完整的定崗、定人、定機(jī)構(gòu)的方案來(lái)。

實(shí)行省直管縣體制，薄貴利還建議全國(guó)人大完善地方政府組織法，必須依法明確劃分省、市（地），縣的職責(zé)權(quán)限。目前，地方政府管理“上下一般粗”?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府職權(quán)不清，必然導(dǎo)致爭(zhēng)權(quán)奪利和推諉扯皮兩種現(xiàn)象同時(shí)并存，帶來(lái)管理的混亂和低效率。

編輯 王何畏 美編 虎妹