[摘 要]村級(jí)民主政治發(fā)展是我國(guó)政治發(fā)展的重要內(nèi)容,是改革開放是政治成果,又是推動(dòng)改革開放的政治動(dòng)力。我國(guó)的村級(jí)民主政治發(fā)展具有政治發(fā)展的普遍特征和其自身的特殊性。從村級(jí)公共權(quán)力視角出發(fā),村級(jí)民主政治發(fā)展要在穩(wěn)定和效率的原則下發(fā)展民主,村級(jí)公共權(quán)力在運(yùn)行過程中諸多問題的解決之道也能夠成為推進(jìn)村級(jí)民主政治發(fā)展的實(shí)現(xiàn)途徑。

[關(guān)鍵詞]村級(jí)公共權(quán)力 村級(jí)民主 政治發(fā)展

作者簡(jiǎn)介:郝煒(1982-),山西五臺(tái)人,碩士,山西農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師,研究方向?yàn)槊裰髡卫碚摗?/p>

政治學(xué)意義上的政治發(fā)展是指“現(xiàn)代化過程中的政治變遷”[5]291,是任何國(guó)家在任何歷史時(shí)期所不能回避的政治任務(wù)。我國(guó)當(dāng)代的政治發(fā)展是立足我國(guó)國(guó)情通過政治體制改革推動(dòng)的,鄧小平在1986年提出了政治體制改革的三大目標(biāo),包括始終保持黨和國(guó)家的活力;克服官僚主義,提高工作效率和調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。[2]179-180在改革開放過程中,基層政治發(fā)展一直是整個(gè)國(guó)家政治發(fā)展不可分割的重要組成部分,城鄉(xiāng)基層民主政治建設(shè)都取得了重大進(jìn)展,成為社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。正是在這個(gè)意義上,村級(jí)民主政治發(fā)展被賦予了更加重要的時(shí)代價(jià)值和使命。因此,本文將從村級(jí)公共權(quán)力的視角出發(fā),結(jié)合我國(guó)村級(jí)民主政治建設(shè)實(shí)踐,嘗試性地提出我國(guó)村級(jí)民主政治發(fā)展的原則和途徑。

一、發(fā)展的原則

第一,正確處理民主與穩(wěn)定的關(guān)系。

亨廷頓認(rèn)為:“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性,而現(xiàn)代化產(chǎn)生不穩(wěn)定性?！盵3]45民主化是現(xiàn)代化的一個(gè)重要內(nèi)容,意味著民主化的過程中也會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定的狀態(tài)。而穩(wěn)定是一切社會(huì)發(fā)展的前提和保障,也是所有政治發(fā)展的重要原則。在中國(guó),包括村級(jí)民主在內(nèi)的社會(huì)主義民主政治不可能犧牲穩(wěn)定而取得進(jìn)展,反而民主政治要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展締造安定的發(fā)展環(huán)境。所以,穩(wěn)定對(duì)于未來村級(jí)民主的發(fā)展是首要的原則,而建國(guó)以來的政治發(fā)展事實(shí)表明,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是保持穩(wěn)定的關(guān)鍵。正如亨廷頓所言:“進(jìn)行現(xiàn)代化的政治體系的穩(wěn)定程度,決定于其政黨的力量強(qiáng)弱。一個(gè)政黨的力量則視其所組織的群眾支持大小而定?！盵3]440一個(gè)強(qiáng)有力的政黨可以在政治現(xiàn)代化進(jìn)程中有效地避免動(dòng)蕩狀態(tài)的出現(xiàn)。在我國(guó),黨的政治權(quán)威和執(zhí)政能力決定了在村級(jí)民主政治生活中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,這一領(lǐng)導(dǎo)核心地位必須長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷強(qiáng)化。而且黨內(nèi)民主的價(jià)值取向和組織方式可以輻射和促進(jìn)村級(jí)民主的發(fā)展。村級(jí)公共權(quán)力的民主性需要高度穩(wěn)定的村級(jí)治理環(huán)境,而以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力為核心的村級(jí)公共權(quán)力也必然能夠創(chuàng)造高度穩(wěn)定的村級(jí)治理環(huán)境。

第二,正確處理民主與效率的關(guān)系。

民主和效率的關(guān)系一直是村級(jí)公共權(quán)力運(yùn)行所面臨的重大問題,如何處理二者的關(guān)系也引導(dǎo)著村級(jí)公共權(quán)力主體的價(jià)值取向。

首先,村級(jí)公共權(quán)力的有效性與其合法性直接相關(guān)。村民自治在權(quán)力領(lǐng)域不僅僅意味著村級(jí)公共權(quán)力運(yùn)行的民主程序和民主保障,更重要的是通過民主機(jī)制實(shí)現(xiàn)村級(jí)的公共利益,這是村級(jí)民主政治的服務(wù)對(duì)象和最終價(jià)值。事實(shí)上,村級(jí)民主正是農(nóng)民利益表達(dá)、利益整合和利益實(shí)現(xiàn)的一種制度安排。通過二十年的實(shí)踐積累,村級(jí)民主盡管在諸多環(huán)節(jié)上仍存在問題,然而制度和機(jī)制的民主性質(zhì)已是不爭(zhēng)的事實(shí),在繼續(xù)完善的同時(shí),需要更加注意的是如何將民主轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的利益。二十年的實(shí)踐也說明了村級(jí)民主發(fā)展的邏輯,即村級(jí)民主發(fā)端于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革,甚或可以說正是農(nóng)民的求富期望,而如果農(nóng)民的民主權(quán)利只停留在政治領(lǐng)域,無法在最初的期望那里實(shí)現(xiàn)回歸,那么農(nóng)民可以毫不猶豫地將這種形式化的民主拋棄。

其次,村級(jí)公共權(quán)力的民主化是村級(jí)治理的手段。正如科恩所言:“民主已成為整個(gè)世界上關(guān)等重要的政治目標(biāo)。它受到各方面的頌揚(yáng)。那些在其他哲學(xué)觀點(diǎn)上存在根本分歧的人都同樣頌揚(yáng)它。有些并不理解和需要它的人也自稱信奉它?！盵4]1但民主作為政治上層建筑可以成為重要的政治目標(biāo),但民主本身卻是實(shí)現(xiàn)另外一些價(jià)值的手段。列寧指出:“任何民主,和一般的任何政治上層建筑一樣(這種上層建筑在階級(jí)消滅之前,在無階級(jí)的社會(huì)建立之前,是必然存在的),歸根到底是為生產(chǎn)服務(wù)的?！盵1]439因此,民主的終極目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。在這個(gè)意義上,村級(jí)民主本身不是目的,而是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),達(dá)到農(nóng)村善治的手段。那么作為實(shí)現(xiàn)目的的手段,其效率至關(guān)重要。在未來的發(fā)展方向上,村級(jí)公共權(quán)力更要服務(wù)于村級(jí)民主的這種工具價(jià)值,在實(shí)現(xiàn)和鞏固公平的基礎(chǔ)上提高運(yùn)行的有效性。

二、發(fā)展的途徑

第一,鄉(xiāng)村政治關(guān)系的和諧。

村級(jí)公共權(quán)力的優(yōu)化首先取決于其合法性程度的提高,而前提則是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村政治關(guān)系的和諧?！班l(xiāng)村政治關(guān)系,說到底是鄉(xiāng)村中代表國(guó)家利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員與體現(xiàn)社會(huì)利益的廣大居民(主要是農(nóng)民)之間的利益關(guān)系?！倍l(xiāng)村政治關(guān)系的和諧包含三個(gè)方面:“利益關(guān)系的均衡”、“權(quán)力關(guān)系的合理”和“權(quán)利關(guān)系的公正”[8]鄉(xiāng)村利益關(guān)系是鄉(xiāng)村政治關(guān)系不和諧的根本原因所在,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體其自主性業(yè)已表現(xiàn)在政治領(lǐng)域,農(nóng)民的個(gè)人利益取向決定其在村級(jí)治理過程中的行為;此外鄉(xiāng)政村治的定位使得村級(jí)治理發(fā)展為村民的自我治理,而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和行政管理,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不能一如既往地以集體主義的名義無視村集體的利益,而必須在二者之間尋求均衡點(diǎn),達(dá)到雙贏的結(jié)果。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村莊治權(quán)的分化使得之前的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橹笇?dǎo)關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政命令式的動(dòng)員模式已經(jīng)不適合變化了的權(quán)力關(guān)系,通過提高其執(zhí)政能力表現(xiàn)出突出的示范效應(yīng),從而獲得和鞏固其指導(dǎo)權(quán)的合法性,最終達(dá)到二者權(quán)力關(guān)系的合理化。最后,鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的原因還在于二者權(quán)利關(guān)系的不對(duì)等,村集體作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政客體,需要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家政權(quán)所強(qiáng)加的義務(wù),卻難以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里獲得平等參與利益分配的權(quán)利。因而,打破傳統(tǒng)的權(quán)利義務(wù)格局,廢除政策中有關(guān)農(nóng)村歧視的部分,使農(nóng)民能夠平等地進(jìn)行社會(huì)交往,以平等的社會(huì)角色參與競(jìng)爭(zhēng)才是鄉(xiāng)村政治關(guān)系和諧的關(guān)鍵。

唯獨(dú)具備上述這些條件,村級(jí)公共權(quán)力才有可能在和諧穩(wěn)定的外部環(huán)境有序地運(yùn)行,也只有這樣,村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)同和信任才會(huì)演化為對(duì)指導(dǎo)權(quán)的正確預(yù)期,村級(jí)公共權(quán)力的合法性自然會(huì)得到增強(qiáng)。

第二,兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)。

村級(jí)公共權(quán)力的合法性還取決于村黨支部與村委會(huì)之間所謂兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)程度。二者的相關(guān)性的邏輯在于,兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)體現(xiàn)著村級(jí)公共權(quán)力的統(tǒng)一。通常來講,村黨支部和村民委員會(huì)在村莊治理中的角色同等重要,兩者的組成人員都被村民習(xí)慣性地稱作“村干部”,在村莊治理中兩者的職能都代表著村級(jí)公共權(quán)力,如果兩者關(guān)系不協(xié)調(diào),互相之間存在對(duì)抗,那么就意味著村級(jí)公共權(quán)力出現(xiàn)兩極對(duì)立,從而使得村級(jí)公共權(quán)力出現(xiàn)了分化,無論是制度規(guī)定的模糊還是實(shí)際操作的尷尬,兩委權(quán)力的分化會(huì)造成村民的無所適從,進(jìn)而兩委村級(jí)治理中互相扯皮和彼此拆臺(tái),從而導(dǎo)致村民自治的無序,最終削弱其合法性。所以,兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)意義重大。

那么如何實(shí)現(xiàn)兩委關(guān)系的協(xié)調(diào),或者說如何消解兩委矛盾?大致有這樣幾種途徑:“兩票制”、“一肩挑”和“一制三化”。[6]81-175所謂“兩票制”指村黨支部組成人員的產(chǎn)生借鑒村民委員會(huì)選舉的方式,通過由村民黨員和村民代表共同推薦候選人,是為第一票;然后再由所有選民直接投票選舉產(chǎn)生當(dāng)選者,是為第二票。這種途徑旨在通過加強(qiáng)村黨支部的權(quán)威來消解兩委矛盾,問題是這種模式一來不改變既有的兩委功能結(jié)構(gòu),二來事實(shí)上并沒有消除產(chǎn)生兩委矛盾的根源。所謂“一肩挑”是指村支書和村主任由一人兼任,以權(quán)力行使者的統(tǒng)一消除兩委權(quán)力的分化和對(duì)抗。這種方式的傳統(tǒng)性、簡(jiǎn)潔性和可操作性獲得許多學(xué)者的支持,并為許多地方所推崇。問題是這種方式在消除權(quán)力分化的同時(shí)也模糊了權(quán)力的分界,在監(jiān)督機(jī)制不成熟的條件下可能更容易導(dǎo)致專權(quán)。而且,“一肩挑”在實(shí)踐中也存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)。概而言之,“一制三化”中的“一制”是指“農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制”,“三化”分別是指“支部工作規(guī)范化、村民自治法制化和民主監(jiān)督程序化”,在實(shí)踐中又表現(xiàn)出地區(qū)差異。與“兩票制”和“一肩挑”不同的是,“一制三化”相對(duì)復(fù)雜得多,實(shí)踐中以確定黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心為前提,將兩委的聯(lián)席會(huì)議作為決策機(jī)構(gòu),以財(cái)務(wù)的三審制度和公章的多方管理為保障,并將這些環(huán)節(jié)制度化,使村級(jí)公共權(quán)力的運(yùn)行有章可循,從而以剛性的制度嚴(yán)格界定兩委的權(quán)力關(guān)系,從而消除兩委矛盾。相比較而言,“一制三化”更能在既有的制度框架內(nèi)提供合理的解決途徑,但又在事實(shí)上相對(duì)減弱了村委會(huì)的權(quán)威,從而使得村民的民主權(quán)利相對(duì)縮水。而且兩委聯(lián)席會(huì)議取代村民會(huì)議的法定地位也有違村民自治的基本精神。所以“村黨支部不能用‘領(lǐng)導(dǎo)核心作用來代替村委會(huì)的‘管理中心作用,不能用兩委會(huì)議來代替村民大會(huì);不應(yīng)該以領(lǐng)導(dǎo)核心的名義對(duì)農(nóng)村的‘劃槳職權(quán)事必躬親,把持村中大小事務(wù)的決策權(quán)。村委會(huì)也不應(yīng)該以自治核心的名義對(duì)農(nóng)村的‘掌舵職權(quán)取而代之”。[9]同時(shí)“兩委”更不能取代村民會(huì)議作為最高決策機(jī)構(gòu)。

第三,村民個(gè)體的型塑。

村級(jí)公共權(quán)力的行使最終是由村民來完成,而村民個(gè)體與村級(jí)公共權(quán)力的關(guān)系,以及村民個(gè)體的認(rèn)識(shí)和能力直接影響著村級(jí)公共權(quán)力的效率和效果,況且村級(jí)公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)直接來自村民的認(rèn)同程度,因而民主原則對(duì)村民個(gè)體的型塑非常重要?；诖迕竦姆只纬傻木⒑推胀ù迕竦牟煌攸c(diǎn),其型塑的思路也不盡相同。

精英的型塑應(yīng)區(qū)別對(duì)待體制內(nèi)精英和體制外精英,作為掌握村級(jí)正式權(quán)力的村干部,其工作能力和價(jià)值取向?qū)Υ寮?jí)公共權(quán)力的合法性影響巨大,如果村干部將個(gè)人利益作為行使權(quán)力的唯一目的,那么村民的不信任就會(huì)成為最大的合法性危機(jī)。所以,如何更新村干部的傳統(tǒng)思想觀念和轉(zhuǎn)變其過時(shí)工作方式是其未來型塑的基本取向。

體制外精英內(nèi)涵豐富,包括宗族精英、宗教精英、宗派精英和經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)紳。相對(duì)于前三者的非常規(guī)性,經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)紳在當(dāng)前的村民自治中發(fā)揮著越來越重要的作用。所謂經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)紳是指那些在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中率先致富的“能人”和帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕的“賢人”,他們基于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的示范效應(yīng)獲得參與村級(jí)公共權(quán)力的優(yōu)勢(shì),通過“入黨”、“為官”和在村級(jí)公共生活中“施加影響力”,直接或間接地參與村級(jí)公共權(quán)力。[10]他們參與村級(jí)公共權(quán)力的動(dòng)機(jī)不排除理想主義的價(jià)值取向,但“謀取‘雙贏是其中大部分人的主要?jiǎng)訖C(jī)”[11],而個(gè)人利益和集體利益恰恰在這種博弈中達(dá)到均衡,所以,黨和政府應(yīng)首先承認(rèn)其經(jīng)濟(jì)利益的合理性,并在其獲利方式的正當(dāng)性前提下有計(jì)劃地形成一套較有彈性的社會(huì)吸納機(jī)制,采取多種措施,積極地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)精英進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力領(lǐng)域,從而實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共權(quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定性。

村民個(gè)體除村莊精英而外,更多的還是普通村民,一個(gè)占村民個(gè)體總量大多數(shù)的部分,其與村級(jí)公共權(quán)力的關(guān)系決定著村級(jí)公共權(quán)力的民主程度,如果大多數(shù)村民與村級(jí)公共權(quán)力保持一定的距離,那么村級(jí)公共權(quán)力的行使就會(huì)成為少數(shù)人的專利,村民自治也是一紙空文。雖然我們無法表明到底村民個(gè)體的素質(zhì)高到什么程度才能滿足民主的要求,但不可否認(rèn)的是,優(yōu)秀的村民個(gè)體是村級(jí)民主的群眾基礎(chǔ)。對(duì)普通村民的型塑在于增強(qiáng)其提高其“政治認(rèn)知能力”、“政治參與能力”以及“政治效能感”,[7]218-224當(dāng)普通村民能夠?qū)Υ寮?jí)民主政治生活提出正確的看法和評(píng)價(jià),當(dāng)普通村民能夠自由地以多種方式進(jìn)行村級(jí)民主政治實(shí)踐,當(dāng)普通村民能夠在村民自治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值并保持積極性,傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民就轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代民主政治的公民。按照公民身份理論的要求,權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、平等意識(shí)和法治意識(shí)是現(xiàn)代公民應(yīng)具備的主體意識(shí),也是現(xiàn)代民主政治所必需的條件之一[12],當(dāng)然這也是村級(jí)民主所必需的公民條件。而“一切社會(huì)變革都是始于思想之革命,而終于制度的變革,今日在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行的從身份到契約的運(yùn)動(dòng)亦不例外。”[13]因此樹立農(nóng)民的公民意識(shí),促進(jìn)從農(nóng)民到公民的轉(zhuǎn)變,需要遵循從思想引導(dǎo)到制度規(guī)定的行為邏輯。

第四,大學(xué)生村官的選派。

從啟動(dòng)于20世紀(jì)90年代的大學(xué)生村官選派機(jī)制,到十七屆三中全會(huì)《決定》中“一村一名大學(xué)生”計(jì)劃的制定,其最直接的政策目的在于通過大批具有專業(yè)知識(shí)和先進(jìn)理念的大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)村,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展模式,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)村治理理念和提高村級(jí)治理水平。事實(shí)上,這些措施的政策效果已經(jīng)得到初步的顯現(xiàn),大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)村正改變著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式,“一是傳播了新知識(shí),帶來了新思想”,“二是推廣了新技術(shù),帶來了新方法”,“三是改進(jìn)了工作方式,提高了工作效率”[14]這些結(jié)果表明,大學(xué)生村官的選派對(duì)村級(jí)民主政治的發(fā)展能夠發(fā)揮積極的推動(dòng)作用,一方面能夠打破農(nóng)村由于生產(chǎn)方式和地域限制而導(dǎo)致的封閉狀態(tài),改變思想觀念滯后于村級(jí)民主政治發(fā)展的局面。另一方面能夠彌補(bǔ)城市化過程中通過經(jīng)濟(jì)交往和農(nóng)民流動(dòng)來帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的被動(dòng)模式,將先進(jìn)的技術(shù)方法和管理方式直接帶進(jìn)農(nóng)村,推進(jìn)農(nóng)村各方面工作的現(xiàn)代化。在實(shí)踐中,這些政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還必須依賴政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的制度化。

首先,確立正確的導(dǎo)向,引導(dǎo)大學(xué)村官在實(shí)踐中發(fā)揮更大的作用。在大學(xué)生村官選聘環(huán)節(jié)適當(dāng)向涉農(nóng)專業(yè)和與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共事務(wù)管理有關(guān)的專業(yè)傾斜,組織人事部門分配時(shí)確保專業(yè)對(duì)口,才盡其用。其次,加強(qiáng)管理服務(wù)的力度,加快大學(xué)生村官的成長(zhǎng)。最后,探索有效的激勵(lì)機(jī)制,通過考錄、轉(zhuǎn)任等多種途徑把部分優(yōu)秀的大學(xué)生村官選拔到更能發(fā)揮其作用的工作崗位上來,并建立大學(xué)生“村官”養(yǎng)老保險(xiǎn)、意外保險(xiǎn)等制度,解決他們的后顧之憂。

總之,大學(xué)生村官的選派是黨和國(guó)家在新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)下的重要戰(zhàn)略舉措,對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)能夠發(fā)揮重要的積極作用,如何更好地探索和完善其有效的實(shí)踐模式是未來的發(fā)展趨勢(shì)。

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[13]江國(guó)華,從農(nóng)民到公民憲法與新農(nóng)村建設(shè)的主體性視角[J],法學(xué)論壇,2007(3)

[14]中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國(guó)村社發(fā)展促進(jìn)會(huì)大學(xué)生村官課題組,新農(nóng)村建設(shè)的生力軍大學(xué)生村官發(fā)展研究報(bào)告[J],農(nóng)村工作通訊,2008(10)