郭　斌　薛　冰

摘要：指標(biāo)體系設(shè)計是政府公共服務(wù)評價的前提和基礎(chǔ)。西方公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的演進表明。指標(biāo)設(shè)計的首要問題是理解政府服務(wù)績效的內(nèi)涵，明確政府職能的合理定位。國內(nèi)的指標(biāo)體系研究應(yīng)從指標(biāo)體系設(shè)計方法論、公共行政價值和政府職能定位、評價維度及工具選擇、指標(biāo)遴選及權(quán)重確定等領(lǐng)域，拓展公共服務(wù)評價指標(biāo)的研究思路，從而使中國公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的設(shè)計更臻合理完善。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)評價；指標(biāo)體系；反思

中圖分類號：

文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0053-03

隨著“服務(wù)型政府”建設(shè)的深入，強化政府績效評估，提高政府公共服務(wù)能力已成為中國各級政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。評價指標(biāo)體系作為政府公共服務(wù)評價的前提和基礎(chǔ)，也成為學(xué)界研究的熱點問題。本文在對國外代表性研究成果梳理的基礎(chǔ)上，對中國有代表性的公共服務(wù)評價指標(biāo)體系加以簡要評析，以期推動該領(lǐng)域研究在中國的發(fā)展。

一、西方公共服務(wù)評價指標(biāo)體系研究回顧

績效評估作為監(jiān)控政府行為，提升政府管理績效的有效工具。在公共管理研究中占有重要地位。19世紀末20世紀初以效率為宗旨的傳統(tǒng)公共行政模式首先將企業(yè)中的績效評估方法引入政府管理中，績效評估成為了衡量政府效率的基本方法。然而，績效評估作為一個新的研究領(lǐng)域并在實踐中大規(guī)模運用得益于70年代末興起的公共管理運動。為矯正政府失靈帶來的種種弊端，增強政府對社會的回應(yīng)性，提升公共服務(wù)品質(zhì)，績效評估成為評價和改進政府公共服務(wù)的重要治理工具。與之相應(yīng)，公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建也成為公共管理研究中的熱點和難點問題。

政府績效評價指標(biāo)設(shè)計作為政府績效管理的衍生物，伴隨著公共行政的轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了設(shè)計重心的不斷調(diào)整。20世紀初期，為了應(yīng)對官僚政府運行的高成本、低產(chǎn)出，當(dāng)時公共行政的主要目標(biāo)在于“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。”為此，效率成為了“這一時期政府績效評估的核心價值取向”。在“效率至上”的時代，政府績效評價的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也不斷調(diào)整與演進，從“成本約束”即如何以較低成本來執(zhí)行政府既定職能，到“產(chǎn)出約束”即關(guān)注職能擴張的背景下政府活動和項目的產(chǎn)出，再到“效益約束”即“使用現(xiàn)有資源所實際取得的結(jié)果與應(yīng)取得的最大結(jié)果之間的比率”?？傮w上，20世紀60年前西方政府公共服務(wù)評價仍強調(diào)為“大政府”消腫，“效率”導(dǎo)向成為績效評價指標(biāo)體系的首要標(biāo)準和原則。

60年代后期，以效率為導(dǎo)向的公共服務(wù)評價，由于忽視公共行政所應(yīng)擔(dān)負的廣泛的社會責(zé)任，引發(fā)了一系列的社會危機，客觀上要求反思政府的工具理性，實現(xiàn)公共行政“價值返魅”。因此，政府績效評價開始由“效率至上”偏向于“公平至上”，強調(diào)公共行政評價的公眾導(dǎo)向，“將社會公眾的需求作為政府存在、發(fā)展的前提和目標(biāo)?！薄肮残姓钦乃囆g(shù)與科學(xué)管理藝術(shù)的聯(lián)姻。效率和經(jīng)濟主要屬于管理理論的范疇，而社會公平屬于政府理論的范疇?！纱说贸龅挠^點是政府能夠而且必須既講效率又追求公平?！?0年代以來，政府基本運行方式、政府與社會公眾之間的關(guān)系又產(chǎn)生了新的深刻變化?！百|(zhì)量優(yōu)位”、“公民導(dǎo)向”進一步顯現(xiàn)。1991年，英國首相梅杰發(fā)起了“公民憲章運動”，提出以顧客滿意為導(dǎo)向，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，滿足公民對公共服務(wù)的合法需求。同時，政府績效評價指標(biāo)體系的研究進一步深入。具體表現(xiàn)在：指標(biāo)內(nèi)容多元化，即經(jīng)濟、效率、效益、公平(“4E”)成為政府績效評價的主要內(nèi)容，同時服務(wù)、民主、正義、責(zé)任等理念也納入其中；指標(biāo)設(shè)計方法多樣化，即由單純定性研究轉(zhuǎn)向定性與定量方法相結(jié)合，諸多企業(yè)管理工具開始引入其中；指標(biāo)研究成果豐富化，其中有代表性的如英國地方自治績效委員會根據(jù)公民憲章的精神，構(gòu)建了包括居民應(yīng)對、住宅供給、垃圾處理、地方環(huán)境、教育服務(wù)等17個領(lǐng)域280多個指標(biāo)的地方自治績效評價指標(biāo)體系。美國俄勒岡州政府運用標(biāo)桿管理法，通過廣泛征詢地方政府、立法機關(guān)、普通市民、商業(yè)團體、慈善機構(gòu)和專家學(xué)者的意見，建立了包括經(jīng)濟、教育、環(huán)境、市民參與、社會支持、公共安全、社區(qū)發(fā)展等7個領(lǐng)域共158個具體指標(biāo)的政府績效評價指標(biāo)體系。美國全國績效評估委員會也提出了一套涉及投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益、生產(chǎn)力等6個方面的政府績效評價指標(biāo)體系，該體系在實際操作過程中又細分為150到1500種不等的評估指標(biāo)。日本于2002年4月施行了《政府政策評估法》，東京市政策報道室在全面深入調(diào)查基礎(chǔ)上，篩選出包含99個具體指標(biāo)的東京都政策評價指標(biāo)體系，以指導(dǎo)政府公共服務(wù)實踐。不僅如此，世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署在2001年也分別提出了與政府公共產(chǎn)品供給相關(guān)的指標(biāo)體系。

回顧西方公共服務(wù)評價及其指標(biāo)體系研究的演進，可以得到以下啟示：首先，政府公共服務(wù)評價指標(biāo)的內(nèi)容與政府績效認知的發(fā)展密切相關(guān)。指標(biāo)設(shè)計的首要問題是理解政府服務(wù)績效的內(nèi)涵。從歷史演進的視野看，西方政府績效內(nèi)涵的研究經(jīng)歷了從“成本”，到“效率”、“效益”，再到“公平”和“質(zhì)量”過程。當(dāng)代政府績效評價“4E”原則的提出，既是對政府績效認識深化的結(jié)果，同時為績效指標(biāo)選擇奠定了一個基本框架，成為政府績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的基本價值取向和指導(dǎo)原則。其次，明確政府職能的合理定位是公共服務(wù)指標(biāo)體系設(shè)計的出發(fā)點。政府績效是政府履行職能時行為結(jié)果的體現(xiàn)。當(dāng)代西方諸多政府評價指標(biāo)體系均以政府職能合理定位為前提。指標(biāo)體系設(shè)計不僅僅是一個追求“技術(shù)理性”的過程?！凹夹g(shù)理性”的實現(xiàn)必須以公共行政價值與政府行政職能的合理定位為前提，因此，價值目標(biāo)和職能定位成為實現(xiàn)指標(biāo)體系理性設(shè)計的基礎(chǔ)。再次。定量與定性相結(jié)合是指標(biāo)體系的基本特征。公共服務(wù)的復(fù)雜性和不可量化性，需要某些定性指標(biāo)作為支撐，但是指標(biāo)設(shè)計中若沒有量的規(guī)定，將制約指標(biāo)評價的客觀性，因此西方政府績效評價指標(biāo)十分強調(diào)指標(biāo)的可量化性，例如美國的俄勒岡州政府就明確提出，到2010年，90％的俄勒岡人將定期進行有氧鍛煉，70％的兒童將免于齲齒，半數(shù)成年人將接待過一名外國游客；明尼蘇達州明確提出用25年時間把嬰兒死亡率下降到一定水平。以此作為量化政府公共服務(wù)產(chǎn)出，評估政府公共服務(wù)績效的客觀依據(jù)。最后，指標(biāo)設(shè)計方法不斷更新。在績效評估的初期，由于對政府績效認知的局限性，“投入一產(chǎn)出”成為指標(biāo)體系設(shè)計的基本框架和思路，然而隨著企業(yè)管理理論地發(fā)展，標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理和平衡計分卡等管理工具不斷引入政府評價中，拓展了指標(biāo)設(shè)計路徑，豐富了該領(lǐng)域的相關(guān)研究。

二、國內(nèi)代表性研究成果簡析

20世紀90年代以來，隨著西方績效管理理念的引入和政府績效管理意識的增強，國內(nèi)公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的研究逐步興起，以下筆者將對一些有代表性研究成果進行簡要分析。

北京師范大學(xué)唐任伍教授等提出了一套中國省級地方

政府效率測度指標(biāo)，該指標(biāo)體系包括政府公共服務(wù)、政府公共物品、政府規(guī)模及居民經(jīng)濟福利等4個方面共47項指標(biāo)。該指標(biāo)體系以“綜合指標(biāo)—分類指標(biāo)—單項指標(biāo)”為基本框架，圍繞我國省級政府主要職能，構(gòu)建了測度我國省級地方政府效率的較為完整指標(biāo)體系，對省級地方政府公共服務(wù)評價進行了有益的探索。該指標(biāo)體系均采用“硬指標(biāo)”，對客觀測度政府效率提供了強有力的支持，但良好的指標(biāo)體系應(yīng)具備定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的特征，若能適當(dāng)增加部分“軟指標(biāo)”將會使該指標(biāo)體系更加趨于合理。另外，從公共行政角度看，政府效率不是“標(biāo)量”而應(yīng)是“矢量”，即政府效率應(yīng)具有方向性。因此，政府公共服務(wù)效率的測度首先應(yīng)明確公共行政的價值向度。政府服務(wù)效率的高低并不單純依賴于投入—產(chǎn)出的比值，更取決于公共行政的核心價值，最終體現(xiàn)為公眾滿意。如果價值向度發(fā)生偏離，即使以越小的投入換得更大的產(chǎn)出，這也并不意味政府公共服務(wù)的高效率，反而相反。因此，深化指標(biāo)體系價值向度的研究應(yīng)成為指標(biāo)體系研究的重要內(nèi)容。

中國政府績效評估研究課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，提出了一套適用于中國地方政府的績效評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個一級指標(biāo)，11個二級指標(biāo)以及33個三級指標(biāo)構(gòu)成。該指標(biāo)體系對全面系統(tǒng)地評估中國地方各級政府，特別是市縣級政府的績效和業(yè)績狀況提供了有益參考。該指標(biāo)體系的特點是以政府職能合理定位為前提，注意到了政府績效評價的“顧客導(dǎo)向”，比如在職能指標(biāo)中的公共服務(wù)指標(biāo)引入了公民的滿意度，市場監(jiān)管中引入企業(yè)滿意度以及潛力指標(biāo)中的廉潔狀況規(guī)定了公民評議狀況，這對于強化“公眾導(dǎo)向”，進而從根本上實現(xiàn)執(zhí)政為民理念的價值回歸具有重要意義。然而，完整的績效評價指標(biāo)體系離不開指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定，由于缺乏對指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計，一定程度上弱化了績效評價中的公眾的影響力，使得指標(biāo)評價體系的完整性、科學(xué)性受到質(zhì)疑。另外，對于部分指標(biāo)選擇尚需斟酌。比如人均GDP指標(biāo)，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯差異，若單純考慮人均GDP的絕對值，將難以客觀反映落后地區(qū)政府公共服務(wù)績效。

湘潭大學(xué)彭國甫教授在借鑒平衡記分卡思想基礎(chǔ)上，提出了衡量地方政府公共事業(yè)管理績效的業(yè)績指標(biāo)、成本指標(biāo)、內(nèi)部管理指標(biāo)等3方面共33項指標(biāo)，并采用層次分析法確定了地方政府公共事業(yè)管理績效評估指標(biāo)的權(quán)重。該指標(biāo)體系以“成本—過程—產(chǎn)出”為基本框架，通過對指標(biāo)的篩選及效度與信度檢驗，保證了指標(biāo)體系的完備性和科學(xué)性。該指標(biāo)體系著眼于整個“地方政府”層次，但考慮到我國的地方政府的多層次性，不同層級政府績效管理的目標(biāo)和職能重點很可是不同的，因此，能否有統(tǒng)一可比的“地方政府”績效評價指標(biāo)體系是需要研討的問題之一。另外，對部分指標(biāo)的選擇如“專利申請量(件)”，前已述及，是否合適尚需斟酌。能否考慮用相對量指標(biāo)做一替代，以減少如環(huán)境、歷史因素等相關(guān)控制變量對其客觀性的影響，以更好反映地方政府公共服務(wù)水平。

浙江大學(xué)范柏乃教授通過隸屬度分析、相關(guān)分析和鑒別力分析等方法，依據(jù)地方政府績效顯現(xiàn)的6大領(lǐng)域。實證篩選出具有代表性的37項地方政府績效評價指標(biāo)?？傮w而言，該指標(biāo)體系運用管理學(xué)、數(shù)學(xué)等多學(xué)科知識，通過對指標(biāo)的逐次篩選，確保了指標(biāo)體系的科學(xué)性。該指標(biāo)體系中涉及內(nèi)部評估的指標(biāo)較多，考慮到政府運行的“暗箱操作”和指標(biāo)獲得的困難等因素，很可能對績效評價的可操作性產(chǎn)生一定影響。同時，該指標(biāo)體系以地方政府職能定位為基本依據(jù)，鑒于我國正處于經(jīng)濟、社會與政府三大領(lǐng)域同時轉(zhuǎn)型的特殊階段以及不同層級地方政府職能定位的局部差異性。再次證明，明確各級政府績效評價目標(biāo)，深化政府職能研究將是今后指標(biāo)評價體系研究中不可忽視的研究領(lǐng)域之一。

除此，蘭州大學(xué)中國地方政府績效評估研究中心(2005)、廈門大學(xué)卓越(2006)、國家行政學(xué)院李軍鵬(2003)等，選取不同績效緯度對政府公共服務(wù)評價指標(biāo)體系也進行了相應(yīng)的研討，上述研究有力地推進了該領(lǐng)域研究的深入。

三、對國內(nèi)指標(biāo)體系研究進展的反思

正如上文所示，90年代以來我國績效評價指標(biāo)體系的研究不斷深化，形成了許多有代表性的研究成果。特別是在政府評價指標(biāo)原則設(shè)定、評估指標(biāo)設(shè)計方法改進和指標(biāo)遴選科學(xué)性方面都有重要進展。然而總體講，國內(nèi)關(guān)于政府公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的研究仍十分薄弱，尚未形成完整的公共服務(wù)評價指標(biāo)研究體系，目前很多研究領(lǐng)域尚需開發(fā)。具體如下：

1、指標(biāo)體系研究的首要內(nèi)容：方法論研究。方法論是指處理問題的一般途徑和路線，是人們用什么樣的方式、方法來觀察事物和處理問題。在社會科學(xué)研究中，任何理論研究都離不開方法論的指導(dǎo)。缺少方法論指導(dǎo)的研究是沒有生命力的研究。國內(nèi)對于績效管理及指標(biāo)體系的研究，盡管研究成果大量涌現(xiàn)，但真正有代表性的系統(tǒng)的研究成果并不多見，其關(guān)鍵在于缺乏一套系統(tǒng)的科學(xué)的方法論指導(dǎo)公共服務(wù)評價指標(biāo)體系的設(shè)計，也沒有一套公認的理論研究體系和框架。筆者認為，公共服務(wù)指標(biāo)研究體系至少包括三個層面的內(nèi)容：一是方法論的研究，這是指標(biāo)體系研究的基礎(chǔ)，它主要關(guān)注用怎樣的科學(xué)的方法指導(dǎo)理論研究，如何建構(gòu)科學(xué)的指標(biāo)框架和體系問題；二是規(guī)范和價值研究，它主要關(guān)注于政府績效的價值導(dǎo)向和政府職能的定位問題，公共服務(wù)績效評價的目標(biāo)是什么?其價值取向是什么?政府的價值目標(biāo)如何在政府中顯現(xiàn)等問題；三是實證與方法的研究。它關(guān)注于運用數(shù)學(xué)的、統(tǒng)計學(xué)的還是管理學(xué)工具選擇恰當(dāng)指標(biāo)的問題。當(dāng)前，在指標(biāo)研究中存在一種嚴重的“認知誤區(qū)”，即很多學(xué)者將指標(biāo)研究“狹隘化”，把它更多理解為“具體方法”的探討與篩選，而忽視了第一層次和第二層次的研討。這樣的研究思路若不能及時調(diào)整，將使政府指標(biāo)設(shè)計引入研究誤區(qū)，從而制約了該領(lǐng)域研究的深入。因此，從指標(biāo)體系方法論研究人手，深化前兩個層次的研究，從而形成一套科學(xué)合理的指標(biāo)研究體系和框架對于推動中國公共服務(wù)評價指標(biāo)體系研究的深入具有重要意義。

2、指標(biāo)體系研究的切入點：公共行政價值和政府職能定位研究。公共行政價值取向和政府職能合理定位是政府公共服務(wù)評價指標(biāo)設(shè)計的重要內(nèi)容。公共行政的價值導(dǎo)向經(jīng)歷了由效率到效益再到公平、質(zhì)量的轉(zhuǎn)型。當(dāng)代中國正在經(jīng)歷前所未有的社會轉(zhuǎn)型。公共行政的價值是什么?績效評價的目標(biāo)導(dǎo)向如何定位將直接決定政府的職能范圍和行為方式，也成為政府指標(biāo)體系設(shè)計的依據(jù)。因此，深入探討公共行政價值與指標(biāo)設(shè)計目標(biāo)導(dǎo)向的關(guān)系，對于深化和規(guī)范指標(biāo)體系研究十分必要。另外，公共行政的價值導(dǎo)向最終體現(xiàn)在政府職能的范圍和方式上，中國政府行政體制雖具有“職責(zé)同構(gòu)”的基本特征，然而，現(xiàn)實中不同層級的各級政府在公共服務(wù)的導(dǎo)向、層次、范圍、內(nèi)容、方式等方面卻存在明顯差異，不同地區(qū)如發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)政府公共服務(wù)狀況也差別較大，從而產(chǎn)生了一系列值得思考的問題：能否有統(tǒng)一通用的指標(biāo)體系?如果有，那么怎樣在指標(biāo)的通用性中充分考慮差異性，從而保證指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性?如果沒有，那么績效評價的評價導(dǎo)向功能該如何實現(xiàn)呢?上述問題值得學(xué)者們深入思考。

3、指標(biāo)體系研究的突破口：評價維度及工具選擇研究。在具體政府指標(biāo)體系設(shè)計中，公共服務(wù)績效評價緯度選擇是確定具體指標(biāo)體系篩選的基礎(chǔ)。當(dāng)前，除部分學(xué)者以政府職能領(lǐng)域作為績效維度切入點外，更多學(xué)者開始運用西方新興的管理工具如平衡計分卡、ISO9001：2000作為績效維度設(shè)計的切入點，如彭國甫(2004)、吳建南(2005)、李綏州(2008)等。企業(yè)管理工具的引入對于拓展評價指標(biāo)為的研究思路具有重要意義，然而，政府組織與企業(yè)組織畢竟是兩種不同的組織類型，它們在不重要的方面是相似的，而在重要的方面則是完全不同的。因此，公共管理語境下企業(yè)管理工具引入的條件及適用性問題也是指標(biāo)體系研究不可回避的重要問題。另外。從現(xiàn)有研究看，借鑒西方管理工具的較多，自我創(chuàng)新與發(fā)展的較少。如何能將現(xiàn)代管理工具與中國實際相結(jié)合，發(fā)展一套適用于中國的評價維度及其研究工具應(yīng)成為我國公共服務(wù)指標(biāo)體系設(shè)計的重點。

4、指標(biāo)體系研究的關(guān)鍵：指標(biāo)遴選及權(quán)重研究。具體指標(biāo)選擇的科學(xué)性和合理性決定著指標(biāo)體系的適用性，它涉及到所選指標(biāo)的覆蓋面有多大、覆蓋程度有多強，可操作和可衡量性等。因此，評價指標(biāo)的遴選應(yīng)是指標(biāo)體系設(shè)計中非常關(guān)鍵的內(nèi)容。一般而言，指標(biāo)遴選是一個復(fù)雜的篩選過程，其往往要經(jīng)過初篩、復(fù)篩等多道程序。從現(xiàn)有指標(biāo)體系設(shè)計看，很多指標(biāo)體系指標(biāo)選擇隨意性較大，缺乏對指標(biāo)的科學(xué)檢驗。因此，從科學(xué)角度，運用數(shù)學(xué)工具，加強對指標(biāo)效度、信度、隸屬度、相關(guān)度以及辨別度的考察，應(yīng)成為構(gòu)建合理公共服務(wù)評價指標(biāo)體系中不可缺少的組成部分。另外，一個完整的指標(biāo)體系不僅包括指標(biāo)遴選，而且涉及指標(biāo)權(quán)重的科學(xué)確定。指標(biāo)權(quán)重對指標(biāo)評估結(jié)果具有重要影響。從現(xiàn)有指標(biāo)體系研究看，注重指標(biāo)選擇研究的較多，而對指標(biāo)權(quán)重進行專門研究的較少，需要在今后公共服務(wù)評價指標(biāo)體系研究中加以重視。

責(zé)任編輯：孫巍