任 潔 靳瀟慧

摘要:透明政府是包涵透明行政理念,透明化制度和操作方法的內(nèi)涵豐富的統(tǒng)一體,并不簡單地等同于政府信息公開。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,環(huán)境問題成為威脅我國發(fā)展和安全的重大問題,環(huán)境問題的特殊性和環(huán)境信息的普惠性要求我們有必要站在透明政府建設(shè)高度來看,為了使政府環(huán)境信息公開成制度性、實質(zhì)性的公開,我們應(yīng)該從觀念、制度、方法技術(shù)上提升我們對于把政府環(huán)境信息公開的認識。

關(guān)鍵詞:透明政府;政府信息公開;政府環(huán)境信息公開

中圖分類號:D60

文獻標識碼:A

文章編號:16723198(2009)20006202お

1透明政府的提出及其內(nèi)涵

1.1透明政府提出的歷史背景

2003年3月19日,在國務(wù)院第一次常務(wù)會議上,溫家寶總理提出,要建立一個“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府。十六屆三中全會也強調(diào)要增強政府工作的透明度。透明政府的提出和建設(shè)是多種原因共同作用的結(jié)果:(1)民主化要求。透明政府是近代民主政治的產(chǎn)物,是工業(yè)社會基于人民主權(quán)與社會契約理論為基礎(chǔ)的民主理念而提出的,從國家和公權(quán)力的起源上說,透明政府的提出是為了實現(xiàn)公民委托人對政府這個代理人的監(jiān)督,防止公權(quán)濫用和政府官員的腐敗,維護社會公平正義。(2)全球化的要求。中國入世后,必須嚴格履行世貿(mào)組織的關(guān)于透明度的基本原則。根據(jù)這一原則,成員國必須公布并以統(tǒng)一、公正和合理的方式實施其有關(guān)外貿(mào)的法律、行政法規(guī)和政策措施。這就要求各成員國政府應(yīng)當信息公開而且更加透明化,不論政府行為的正確與否。政府透明已經(jīng)成為世界潮流,國外許多國家美國、法國、韓國、日本和一些北歐國家等都紛紛建立透明的政府,形成了相對完備合理的透明制度。(3)市場化要求。市場經(jīng)濟要求有發(fā)達的信息平臺,市場主體依靠信息導(dǎo)向,來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資方向,控制生產(chǎn)規(guī)模,制定銷售計劃等,政府處于社會的樞紐位置,搜集和控制了各種經(jīng)濟信息,成為巨大的信息中心。

1.2透明政府內(nèi)涵詮釋

結(jié)合國內(nèi)學(xué)者對透明政府的界定,筆者認為透明政府至少有三層涵義,從操作層面上來說透明政府的核心是政府信息公開,公共管理活動涉及非常廣泛,政府應(yīng)該公開的信息也非常廣泛:諸如政府體系,公共管理中所涉及的組織、機構(gòu)、職責(zé)、規(guī)章制度、辦事程序等制度性的內(nèi)容;行政動態(tài)過程,包括公共問題出現(xiàn)、討論、議程設(shè)立、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價與反饋等環(huán)節(jié);政策是指公共部門履行職責(zé)的結(jié)果或產(chǎn)品,如法規(guī)、決議、決定、文件、命令等廣義的政策。從制度上,說透明政府是一系列透明化制度有機組合的政府范式,有序的公民參與機制,透明政府的法律體系,電子信息技術(shù)和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的配套等;從文化上看,透明政府是一種透明文化,根據(jù)比較文化學(xué)的觀點,社會事物可分為器物層次、制度層次和文化層次,并認為社會變遷的真正體現(xiàn)應(yīng)是文化層次,但該層次的演進卻是最慢的。透明政府背后反映的是政府執(zhí)政理念的變革,服務(wù)行政行政倫理觀的形成,這也是透明政府建設(shè)的最高層次,政府自覺公開透明并且內(nèi)化為精神。

2政府環(huán)境信息公開的內(nèi)涵解讀

2.1政府環(huán)境信息公開的概念詮釋

對于政府環(huán)境信息公開國內(nèi)外學(xué)者的看法不盡相同,至今也沒有一個嚴格的定義,筆者在此引用官方對政府環(huán)境信息公開的界定:是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責(zé)中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。這里的環(huán)境信息應(yīng)該包括國內(nèi)外環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境資源信息、環(huán)境污染破壞信息和政府環(huán)境管理活動、政策法律法規(guī)等等。

2.2政府環(huán)境信息公開現(xiàn)實意義

(1)有利于社會環(huán)?；顒拥倪M行。環(huán)境問題相比其他涉及到個人群體和區(qū)域利益的公共問題具有全球性和高度依存性,可以說現(xiàn)在人類所面臨的最大的挑戰(zhàn)就是環(huán)境生態(tài)問題。從國內(nèi)看,廣大的公民是環(huán)境保護的新生和重要的力量,政府把環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境資源狀況,重污染企業(yè)的排污情況等告知公眾,有利于公眾特別是本國環(huán)保團體參與環(huán)境保護有助于監(jiān)督政府的行政行為和企業(yè)的環(huán)境污染行為,促進政府及時準確公布環(huán)境信息包括環(huán)境資源信息,公布環(huán)境危機信息等對于解決和建立環(huán)境危害應(yīng)急預(yù)警機制,應(yīng)對突發(fā)環(huán)境災(zāi)害減少由此帶來的損失,挽救人民生命財產(chǎn)安全有著重要的作用。放眼全球,隨著全球化的進程,世界越來越處在密不可分的聯(lián)系之中,環(huán)境問題錯綜復(fù)雜不能單純靠某國就能解決,從全球治理概念來看,全球治理所強調(diào)的是多元主體共同參與、協(xié)商,形成有序、自治的、非正式制度化的管理機制,由過去的政府自上而下的單線管理發(fā)展到多中心治理,這個提前就是要實現(xiàn)信息的充分公開和交換。

(2)有利于政府更好的履行環(huán)保義務(wù)和職責(zé)。在環(huán)境決策方面,通過環(huán)境信息公開,政府可以從公眾組織那得到足夠的環(huán)境信息,為科學(xué)民主地制定環(huán)境政策奠定基礎(chǔ),而且可以知曉公眾社會對哪些環(huán)境問題比較關(guān)注,切實去解決這些環(huán)境問題,協(xié)調(diào)各個利益主體之間的關(guān)系。在環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理方面,政府公布監(jiān)測數(shù)據(jù),如對監(jiān)測數(shù)據(jù)有異議的企業(yè)和個人可以通過一定的途徑要求政府重新測定污染數(shù)據(jù),減少環(huán)境信息公開工作有關(guān)數(shù)據(jù)準確性的爭議,使得環(huán)境監(jiān)測工作得到改善;通過信息公開可使環(huán)境監(jiān)理工作由被動轉(zhuǎn)向主動,環(huán)境信息公開工作及其強大的媒體宣傳,迫使企業(yè)對其環(huán)境形象給予高度的重視。企業(yè)為了贏得企業(yè)形象這個無形資產(chǎn),會主動接受政府的監(jiān)管,主動解決自己企業(yè)的環(huán)境污染問題,而不是像過去躲躲閃閃,給政府部門監(jiān)管工作帶來極大的不便。從某種意義上說,環(huán)境信息公開本身也就是一種環(huán)境宣傳教育,信息公開就是要將信息傳達給公眾,以前公眾對環(huán)境資源信息、環(huán)境狀況、環(huán)境污染情況和治理情況沒有足夠的了解,現(xiàn)在環(huán)境信息公開釋放了諸多信息,公眾可以促進環(huán)境信訪、環(huán)境上訪,這也為環(huán)境教育提供充分的材料,這些都有助于環(huán)境管理工作的開展。

3從透明政府看政府環(huán)境信息公開

3.1透明政府與政府環(huán)境信息公開之間的關(guān)系

T.S庫恩指出范式的默會性,明確區(qū)別了規(guī)則和范式,并且十分強調(diào)范式對于規(guī)則的優(yōu)先性。范式存在于示范性的題解之中,往往很難話約為完全清晰的知識。規(guī)則來自于范式但無法窮盡范式。透明政府是一種政府范式,政府環(huán)境信息公開則是具體的操作路徑。如上所述透明政府包括理念、制度、方法技術(shù)三種層面的內(nèi)涵豐富的統(tǒng)一體,而環(huán)境信息公開更加側(cè)重的是一種層面上的方法和渠道。透明政府的提出不僅為環(huán)境信息公開提供了一個大的環(huán)境背景,而且能夠矯正我們對環(huán)境信息公開的錯誤認識,為其更好的施行指明了正確的方向。

3.2透明政府的實施為政府環(huán)境信息公開提供了建設(shè)思路

(1)打造環(huán)境信息公開的透明行政文化。一是對政府官員做透明行政的道德教育,道德教育作為內(nèi)生力量有自己獨特的優(yōu)勢,能夠深入到人的內(nèi)心,觸及到法律制度等剛性約束無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域。有些官員存在著忽視公眾參與的重要性的錯誤思想,沒有認識到公眾參與對防止腐敗權(quán)力濫用,防止決策出現(xiàn)重大失誤的作用,所以要加強對官員行政倫理學(xué)知識的教育,道德倫理教育,培養(yǎng)他們的行政責(zé)任意識,形成公開透明的行政精神。二是要培養(yǎng)公眾參與意識與環(huán)境保護責(zé)任意識。解決生態(tài)環(huán)境問題的根本途徑是發(fā)動廣大人民群眾的力量,生態(tài)問題的本質(zhì)屬性——社會性要求公眾具有環(huán)境保護的意識,具有科學(xué)生態(tài)的生活消費方式,知道節(jié)省能源資源,這也是解決生態(tài)問題的源頭所在,政府環(huán)境信息公開無疑對培養(yǎng)公民環(huán)境保護意識,參與環(huán)境保護有著重要的意義,發(fā)揮社會輿論、媒體的宣傳教育作用,培養(yǎng)其生態(tài)責(zé)任意識和社會責(zé)任,成為社會公眾的瞭望哨。

(2)完善相關(guān)制度保障。第一,應(yīng)該盡快在在憲法、基本法和單行環(huán)境資源法律中明確公民的環(huán)境權(quán),政府的環(huán)境義務(wù)。第二,制定專門的《環(huán)境信息公開法》,對環(huán)境信息披露內(nèi)容、公開方式程序和補償救濟等進行明確的規(guī)定。第三,修改《保密法》,政府環(huán)境信息公開應(yīng)該是以“公開為原則,不公開為例外”而我國《保密法》在保密信息的定義和范圍上有些模糊和籠統(tǒng),凡是不愿公開的都可以冠之以保密信息的帽子,修改《保密法》呼吁聲已經(jīng)很高,明確公開范圍、保密范圍。第四,建設(shè)成熟的公民參與機制,明確公民獲得信息公開的方式(主動獲得和依申請獲得)和具體的程序方法和制度保障,完善公民聽證制度和環(huán)境評議制度。第五,完善社會監(jiān)督機制,充分發(fā)揮社會輿論媒體在新聞報道和監(jiān)督政府行為方面的優(yōu)勢,重視非政府組織特別是環(huán)保NGO在監(jiān)督政府環(huán)保行為和為制定環(huán)境政策提供可行的建議等方面的重要作用,還應(yīng)擴寬渠道讓廣大公民通過民主的方式監(jiān)督政府行為。

(3)建設(shè)好電子政府,擴寬政府環(huán)境信息公開的途徑。電子政府將傳統(tǒng)政府集權(quán)式管理體系過渡到開放交互式、網(wǎng)絡(luò)式的扁平管理體系,改變過去單一的信息渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑的跨越時空的傳輸途徑,在這種交互式、開放式、網(wǎng)絡(luò)式的管理體系里,政府和公眾都能夠盡可能獲取信息、他們之間的交流大大加強了,節(jié)省了彼此的時間提高了效率,環(huán)境信息變化性強、涉及范圍廣,電子政府適應(yīng)了政府環(huán)境信息公開的發(fā)展要求,降低了政府運行成本,提高了信息公開的效率。結(jié)合我們實際情況,筆者認為我國電子政務(wù)應(yīng)該建立以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)模式,提高政府環(huán)境信息服務(wù)能力,構(gòu)建一站式服務(wù)框架,將現(xiàn)有的各級各部門(不僅僅是環(huán)保部門)掌握的環(huán)境信息系統(tǒng)聯(lián)系起來,充分實現(xiàn)政務(wù)處理資源與數(shù)據(jù)資源的全面共享和整合,在方法上政府環(huán)境信息公開的主要是通過政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會以及報刊、書籍、廣播、電視等,應(yīng)該注意的是信息要及時更替和公開,由于環(huán)境信息內(nèi)容的廣泛性,還可以采取多種多樣方式,如聽證會、展覽會、公益廣告、環(huán)保傳單等。