關(guān)成華

【摘 要】政府信息公開并不是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代才出現(xiàn)的對政府的新要求，但以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)無疑為推動政府信息公開提供了新的機(jī)遇和便利。在電子政務(wù)快速發(fā)展的背景下，政府信息公開也具有與以往不同的新特征和新問題。本文特別關(guān)注以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)對政府信息公開立法與實(shí)踐的影響，通過梳理我國近年來信息公開立法的發(fā)展情況，分析我國信息公開立法的推動因素及實(shí)踐中遭遇的瓶頸，并對電子政務(wù)時(shí)代政府信息公開的若干問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù)；政府信息公開；立法

【中圖分類號】D035【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）05—0096—07

在過去的30余年里，世界各國紛紛加強(qiáng)關(guān)于公民知情權(quán)的理論研究和立法探索，以立法保障公民的知情權(quán)、促進(jìn)政府信息公開成為一種不可阻擋的世界潮流。截至2015年，已有105個(gè)國家制定信息公開法或相應(yīng)行政法規(guī)。①中國政府信息公開領(lǐng)域的立法也已取得很大進(jìn)展。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，電子政務(wù)的發(fā)展對政府信息公開提供了新的機(jī)遇，同時(shí)，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)也無疑使政府信息公開面臨著新的挑戰(zhàn)。本文特別關(guān)注以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)對政府信息公開立法與實(shí)踐的影響，通過梳理我國近年來信息公開立法的發(fā)展情況，分析我國信息公開立法的推動因素及實(shí)踐中遭遇的瓶頸，并對電子政務(wù)時(shí)代政府信息公開的若干問題進(jìn)行探討。②

一、中國的政府信息公開立法及其發(fā)展

信息資源是信息社會的命脈。在我國，政府機(jī)關(guān)擁有著全社會80%的信息資源。由于特殊的時(shí)代背景和文化傳統(tǒng)，過去我國信息立法的邏輯一直是保密立法在先、公開立法在后。近年來，下列因素在推動我國信息公開立法方面起到了重要作用。

第一，政府推動的政務(wù)公開改革。1984年9月，鄧小平提出“開發(fā)信息資源，服務(wù)四化建設(shè)”的口號。1987年10月，黨的十三大報(bào)告提出要建立社會協(xié)商對話制度，這是改革開放后在黨的文件中首次闡述政務(wù)公開的理念。1988年9月5日，七屆全國人大常委會第三次會議通過了《保密法》，該法于1989年5月1日起施行。在實(shí)踐中，整個(gè)80年代最顯著的發(fā)展當(dāng)屬基層的村務(wù)公開，成為日后政府信息公開的起點(diǎn)。1992年，黨的十四大之后，推行政務(wù)公開提上議事日程。1996年，中央紀(jì)委明確提出，要實(shí)行政務(wù)公開制度。1997年中央紀(jì)委再次提出要繼續(xù)推行政務(wù)公開制度。此后，政務(wù)公開逐步進(jìn)入推廣階段。這一階段政務(wù)公開的主要目的在于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，擴(kuò)大基層民主，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督。公開的主要內(nèi)容限于行政管理與經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)，與村務(wù)公開相應(yīng)的事項(xiàng)，以及政府的法定職責(zé)權(quán)限等。政務(wù)公開的推廣也多限于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層級、或警務(wù)公開等特定領(lǐng)域。③

第二，推進(jìn)政府信息公開、提高政府透明度是我國發(fā)展對外貿(mào)易、融入世界經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求，也是履行我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）所作出的承諾。我國于2001年12月加入WTO，為遵循WTO的透明度規(guī)則④，中國政府在《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》中對政府透明度問題作出一系列承諾，包括：“中國承諾只有那些公開發(fā)布的并且為世貿(mào)組織其他成員、個(gè)人、企業(yè)等能夠方便了解到的……的法律、法規(guī)及其他措施才會得以執(zhí)行……中國應(yīng)創(chuàng)辦或指定一家官方刊物專以公布各項(xiàng)……法律、法規(guī)及其他措施……中國應(yīng)建立或指定一家咨詢機(jī)構(gòu)，使任何個(gè)人、企業(yè)或世貿(mào)組織成員能夠索取到前述的法律、法規(guī)等有關(guān)資料。在一般情況下，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該在收到索取資料的要求后30天內(nèi)予以答復(fù)?！焙喍灾?，加入WTO對推進(jìn)我國政府信息的公開具有直接影響。

第三，公共事件引發(fā)的政府信任危機(jī)加速推動政府信息公開。2003年春天，我國部分地區(qū)爆發(fā)嚴(yán)重的非典疫情，中國政府在疫情初期對疫情情況的隱瞞加劇了其蔓延速度，瞞報(bào)疫情還導(dǎo)致一時(shí)間社會上有關(guān)非典疫情的謠言四起，人心惶惶。在日益嚴(yán)重的疫情和輿論壓力下，時(shí)任衛(wèi)生部長和北京市市長被撤職，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶嚴(yán)厲警告地方官員不得隱瞞疫情。又如2008年三聚氰胺毒奶粉事件，政府隱瞞信息導(dǎo)致了更多的幼兒因食用有毒奶粉而受到傷害，民眾對國產(chǎn)奶粉的信心喪失。再如，近年來環(huán)境污染事件層出不窮，公眾對政府公開環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境污染評估報(bào)告等環(huán)保相關(guān)的信息呼聲日益高漲。上述一系列公共事件引發(fā)了政府信任危機(jī)，也提升了公眾對政府透明度的要求。顯然，推進(jìn)政府信息公開是解決和避免政府信任危機(jī)的有效途徑。

第四，信息技術(shù)發(fā)展的推動作用。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)尤其是web2.0（即強(qiáng)調(diào)用戶生成內(nèi)容、互動性的網(wǎng)絡(luò)平臺）如博客、微博的廣泛應(yīng)用導(dǎo)致政府與以往相比更難以壟斷信息。Web2.0的廣泛應(yīng)用一方面降低了信息傳播的成本，很多消息往往從微博或網(wǎng)絡(luò)論壇等平臺出現(xiàn)并廣泛傳播，這客觀上降低了政府壟斷信息的意義；另一方面，謠言和不實(shí)的消息也可能隨著這些媒介的發(fā)展而更易得到傳播，因而更需要政府及時(shí)、準(zhǔn)確的公開信息以及時(shí)辟謠，使公眾了解到真實(shí)的情況。

在全面的政府信息公開立法之前，我國已有多部法律為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了主動公布、發(fā)布特定信息的義務(wù)。典型的立法包括1997年的《價(jià)格法》，該法第二十四條規(guī)定：“政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)制定后，由制定價(jià)格的部門向消費(fèi)者、經(jīng)營者公布。”2000年的《立法法》第三十五條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)?！?003年《行政許可法》第五條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開?！背醒肓⒎ò谀承┨囟ㄕ畔⒐_的規(guī)定之外，許多地方制定了地方政府信息公開法律。2002年11月，廣州市政府制定的《廣州市政府信息公開規(guī)定》，是我國第一部全面規(guī)范政府信息公開行為的政府規(guī)章，為其他地方和全國的信息公開立法作出了表率，積累了經(jīng)驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《中華人民共和國政府信息公開條例》出臺前，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都建立了不同形式的政務(wù)公開制度，為保障個(gè)人和組織的知情權(quán)、增強(qiáng)行政透明度、監(jiān)督政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政提供了法律依據(jù)。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的施行標(biāo)志著我國的政府信息公開進(jìn)入一個(gè)嶄新階段?！稐l例》共分為五章三十八條，主要圍繞政府信息公開的主體和范圍、政府信息公開的程序和方式、政府信息公開的監(jiān)督和保障而制定。《條例》規(guī)定政府信息公開主體主要是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，這兩類主體既是政府信息的擁有者，也是政府信息公開義務(wù)的承擔(dān)者?！稐l例》從三個(gè)方面對政府信息公開的范圍作了規(guī)定。一是明確了行政機(jī)關(guān)主動公開政府信息的范圍，二是確立了依申請公開政府信息的制度，三是明確了不予公開的政府信息范圍。政府保障公民、法人或者其他社會組織及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取政府信息方面，《條例》在設(shè)定具體制度時(shí)，充分考慮不同社會群體平等獲取政府信息的需求，在對全國政府信息公開工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范、嚴(yán)格約束的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧各地方、各部門政府信息公開工作的實(shí)際情況，要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際，采用多種方式公開政府信息。

《條例》的頒布在我國建設(shè)透明政府的歷程中具有里程碑式的意義。首先，《條例》以國務(wù)院行政法規(guī)的形式確立了政府承擔(dān)的廣泛的信息公開義務(wù)，為政府信息公開提供了位階較高的法律基礎(chǔ)。其次，《條例》改變了公眾在政府信息公開領(lǐng)域完全被動的地位，《條例》規(guī)定公眾可以向政府提出信息公開申請。再者，《條例》要求建立政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，并要求各級行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息公開年報(bào)以供公眾監(jiān)督。更重要的是《條例》為政府信息公開提供了明確的行政和司法救濟(jì)，并明確了政府信息公開過程中違法行為的法律責(zé)任。《條例》的出臺雖然標(biāo)志著我國政府信息公開的法制化取得了一定進(jìn)展，然而在實(shí)踐中，政府主動公開的信息內(nèi)容有限而粗略，政府對許多信息公開申請推諉、拖延、搪塞乃至置之不理，許多政府網(wǎng)站的信息公開專欄流于形式，法院常常拒絕審查許多拒絕公開的行政決定，我國政府信息公開實(shí)踐中仍存在諸多不足，建設(shè)透明政府需要對此有充分認(rèn)識。

二、我國政府信息公開實(shí)踐中存在的主要問題

《條例》的出臺雖然有助于提升我國行政透明度，推動陽光政府、行政透明觀念的傳播，然而近年來的實(shí)踐也暴露了政府信息公開工作的諸多不足。

1. 國家秘密的具體范圍規(guī)定過于寬泛

由于信息公開和保密其實(shí)是兩套平行的法律制度，《條例》本身并未規(guī)定國家秘密的定義和范圍，且我國《保密法》對秘密的界定和關(guān)于秘密范圍的規(guī)定都非常寬泛，在實(shí)踐中極大地限制了《條例》的實(shí)效。在實(shí)踐中，國家秘密泛濫，政府機(jī)關(guān)經(jīng)常以國家秘密為由推脫信息公開責(zé)任、搪塞申請人。

由于《保密法》只是規(guī)定了定密的基本范圍，它授權(quán)國家保密局會同中央和國家機(jī)關(guān)分別制定各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的“國家秘密及其密級的具體范圍”作為各級機(jī)關(guān)定密工作的直接依據(jù)。而這些具體的保密規(guī)定往往極為粗疏寬泛，這一方面會使官員違法的信息仍可能掩蓋在國家秘密內(nèi)。比如，根據(jù)國家保密局和審計(jì)署制定的《審計(jì)工作國家秘密范圍的規(guī)定》（2012），“涉及省部級和地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)問題的審計(jì)或者審計(jì)調(diào)查情況及資料”都屬于秘密級國家秘密。又如《國有資產(chǎn)管理工作中國家秘密及其秘密具體范圍的規(guī)定》，“重大國有資產(chǎn)流失案件的查處材料”屬于機(jī)密級事項(xiàng)。值得注意的是，上述信息所涉及的都是已結(jié)束調(diào)查程序、作出決定或結(jié)論的違紀(jì)違法案件，如果公開并不會妨礙調(diào)查的公正進(jìn)行，但卻被視為“涉及國家安全與利益”而列為保密事項(xiàng)，這無疑在客觀上起到了掩蓋官員過失的效果。另一方面，許多涉及公眾切身重大權(quán)益的事項(xiàng)仍可能保密。如在環(huán)境污染方面，根據(jù)在2008年與《政府信息公開條例》同時(shí)實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（簡稱《辦法》），環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動向社會公布“主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實(shí)情況，排污許可證發(fā)放情況，城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果?！钡?dāng)有公民向環(huán)保部提出政府信息公開申請，請求公開全國土壤污染狀況調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息時(shí)，環(huán)保部卻依據(jù)《環(huán)境保護(hù)工作國家秘密范圍的規(guī)定》（2004）（簡稱《環(huán)境秘密規(guī)定》）以國家秘密為由拒絕公開信息?！稐l例》和《辦法》也無法改變該《環(huán)境秘密規(guī)定》的不合理做法。

實(shí)際上，許多國家的保密立法都明確規(guī)定政府或官員的違法或錯(cuò)誤，以及環(huán)境、生態(tài)、防疫等信息明確排除出保密范圍。比如美國的《國家安全信息保密》行政命令有專門條款規(guī)定：“在任何情況下都禁止為了如下目的而將信息劃為秘密，或繼續(xù)對之保密，或不予解密：（1）隱瞞違法行為、低效率或者行政管理中的錯(cuò)誤；（2）防止個(gè)人、組織或者機(jī)關(guān)陷入尷尬處境；（3）限制競爭；（4）阻止或者拖延公開那些無需為了國家安全利益而加以保護(hù)的信息”。此外，在美國，司法機(jī)關(guān)可以通過“沃恩索引”“秘密審查”等制度對某項(xiàng)信息是否屬于可不予公開的國家秘密進(jìn)行審查。雖然在實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)也會在一定程度上傾向于行政機(jī)關(guān)對秘密的認(rèn)定，但司法審查無疑對行政機(jī)關(guān)肆意擴(kuò)大秘密的范圍起到了制約作用。在我國，無論是對定密決定，還是對信息公開申請階段的保密審查決定，申請人都難以通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑而獲得救濟(jì)。

2. 申請政府信息公開存在資格條件限制

《政府信息公開條例》的另一個(gè)缺陷是《條例》本身并未直接提及公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！稐l例》第一條表明條例的立法目的在于“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用”。這一條似乎是在強(qiáng)調(diào)政府信息公開對監(jiān)督政府，提高行政透明度的重要意義，與知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)之意相合。⑤然而，《條例》第十三條“特殊需要”的規(guī)定，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》第十四條對特殊需要的解釋以及最高法院的司法解釋⑥都將“特殊需要”認(rèn)定為申請信息公開的申請資格的限制條件。換言之，在依申請公開中，申請人所申請的即使不屬于國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等法定的不予公開的信息，申請人還需要證明自己存在生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)和法院都傾向于狹義地解釋“特殊需要”，而行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)都不被認(rèn)可為“特殊需要”。比如，浙江省高級人民法院的副院長就曾直接宣稱目前司法審查的力度不宜過大，主張“原告起訴信息公開的權(quán)利基礎(chǔ)還是因其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等受損事由，一般意義上的民主監(jiān)督不應(yīng)納入，即法院應(yīng)當(dāng)按照以前的履行法定職責(zé)類案件的受案范圍標(biāo)準(zhǔn)把握”。上海市高級人民法院的副院長也認(rèn)為，《條例》沒有明確使用知情權(quán)的法律概念，而是使用保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息的表述，“表明了立法部門對此概念的主觀態(tài)度”，那就是“這種受保護(hù)的知情權(quán)不應(yīng)是空泛的概念，而應(yīng)該是與申請人具體的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利相直接關(guān)聯(lián)的知情權(quán)”⑦。這樣的立場導(dǎo)致申請政府信息公開的權(quán)利完全依附于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)利，拒絕承認(rèn)獨(dú)立存在的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

除國家秘密、“特殊需要”對政府信息公開的限制外，政府信息公開在實(shí)踐中還存在諸多不足。為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代電子政務(wù)的發(fā)展需要，各級政府及政府部門大多設(shè)立了政府網(wǎng)站，但是許多網(wǎng)站無法打開或官方網(wǎng)站上找不到政府信息公開指南⑧。同時(shí)，從省往下，透明度表現(xiàn)隨行政級別遞減。電子政務(wù)下的政府信息公開顯示出一系列新特征和新問題，需要進(jìn)行深入探討。

三、電子政務(wù)下政府信息公開有關(guān)問題的討論

政府信息公開并不是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代才出現(xiàn)的新要求，但以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)無疑為推動政府信息公開提供了新的機(jī)遇和便利。電子治理的目的在于通過廣泛地采用以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息通信技術(shù)，高效率、低成本地向社會提供政府信息和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。而在電子政務(wù)快速發(fā)展的背景下，政府信息公開也具有與以往不同的新特征和新問題。

（一）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息公開法基本原則的新內(nèi)涵

在電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，電子政務(wù)環(huán)境下的信息公開，不僅要滿足傳統(tǒng)的信息公開立法的要求，而且還必須滿足網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下對政府信息公開的一些新要求。比如，平等獲取原則要求政府保證每一個(gè)公民（許多國家的信息公開權(quán)利人還包括外國人、無國籍人）具有平等的獲取政府信息的權(quán)利，不得隨意設(shè)置不合理的限制。但在電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，不同種族、性別、地域、收入階層、年齡的人群接入互聯(lián)網(wǎng)、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的能力都有差異。政府信息公開不僅應(yīng)該做到消極的不歧視，而且政府還應(yīng)致力于公共信息平臺建設(shè)，致力于消除數(shù)字鴻溝，盡可能地保證每一個(gè)人特別是生活困難以及身體殘疾的人能夠享受到政府提供的網(wǎng)上信息服務(wù)。

對于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息公開的方式，筆者以為應(yīng)注意以下兩個(gè)問題：第一，通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息，是政府的法定義務(wù)嗎？第二，政府選擇了通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息，是否還必須按照傳統(tǒng)的方式公開政府信息？對于第一個(gè)問題，筆者以為發(fā)展電子政務(wù)就是要通過采用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，高效率地為社會提供更多政府信息和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，而且通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息，具有低成本、高效率、即時(shí)方便等特點(diǎn)，通過網(wǎng)絡(luò)來公開政府信息，對于政府和民眾都有益處，倘若條件成熟，沒有不把它作為法定義務(wù)的道理。假如第一個(gè)問題的回答是肯定的話，我們就必須直面第二個(gè)問題，即政府在選擇了通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政府信息的同時(shí)，是否還必須同時(shí)履行傳統(tǒng)的信息公開義務(wù)？在世界范圍內(nèi)，低收入階層、少數(shù)族裔、鄉(xiāng)村居民、老年人和殘疾人通常較少使用、不使用、甚至無法上網(wǎng)。雖然消除數(shù)字鴻溝是發(fā)展電子政務(wù)的核心要求之一，但在數(shù)字鴻溝廣泛存在的前提下，如果政府只選擇通過互聯(lián)網(wǎng)向民眾提供信息服務(wù)，無異于剝奪了相當(dāng)一部分人獲得政府信息的權(quán)利。因此，對于政府信息公開方式的選擇，應(yīng)以盡量做到既能最大限度地公開政府信息而不過多地增加政府信息公開的成本，同時(shí)又能夠保障各方面人群平等獲取政府信息的權(quán)利。鑒于此，筆者認(rèn)為，第一，不宜在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中強(qiáng)制性地規(guī)定通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息是各級政府的法定義務(wù)，省級以下各級人大和各級政府應(yīng)根據(jù)本轄區(qū)的情況作出是否將通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息作為政府法定義務(wù)的規(guī)定。按照目前我國信息化的發(fā)展水平，要求地方各級政府均建立網(wǎng)站、通過網(wǎng)絡(luò)向民眾提供信息和服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。而發(fā)達(dá)地區(qū)則可根據(jù)本轄區(qū)的條件將通過網(wǎng)絡(luò)公開信息設(shè)定為法定義務(wù)。第二，即使將通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息設(shè)定為法定義務(wù)，也不宜將網(wǎng)絡(luò)公開作為政府信息公開的唯一方式，否則將可能侵犯公民平等獲取政府信息的權(quán)利。第三，在繼續(xù)推進(jìn)以傳統(tǒng)方式公開政府信息的同時(shí)，把消除數(shù)字鴻溝、加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為國家信息化建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來抓，使更多的地區(qū)、更多的人有機(jī)會和條件享用政府通過網(wǎng)絡(luò)提供的信息和服務(wù)。

簡言之，研究電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府信息公開，不能簡單地照抄照搬傳統(tǒng)立法所確認(rèn)的一些基本原則，而應(yīng)該結(jié)合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、政府信息的載體、接近電子信息的方式等，對政府信息公開的原則等問題進(jìn)行更加深入的研究，只有這樣，才能真正把握住網(wǎng)絡(luò)條件下政府信息公開的要義。

（二）信息超載與政府公開信息的質(zhì)量

當(dāng)今社會是一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，而每一個(gè)人在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)際能夠承載的信息量有限，海量的信息時(shí)常讓人感到無所適從?，F(xiàn)實(shí)生活中可能會出現(xiàn)如下情形：當(dāng)社會發(fā)生一些敏感事件特別是對政府不利的事件的時(shí)候，政府出于法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定可能也會發(fā)布這方面的信息，但一些政府在對事件輕描淡寫的同時(shí)還會在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布大量與之無關(guān)的其他信息。這些無關(guān)信息的發(fā)布一方面使得人們尋找那些有用信息的時(shí)間大為延長。更為嚴(yán)重的是，由于人們把大量時(shí)間和精力耗費(fèi)在那些無關(guān)緊要甚至是根本無用的信息之上，使得公眾注意力轉(zhuǎn)移。世界各國制定政府信息公開法的主要目的是要求政府最大限度地公開政府信息，確保公民的知情權(quán)益。但在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下還必須明確規(guī)定政府不能無限制地在網(wǎng)上公開和擴(kuò)散那些無用信息，以防止一些別有用心的政府部門或工作人員利用此種手段轉(zhuǎn)移人們對于某些敏感信息的關(guān)注，從而規(guī)避政府信息公開的責(zé)任。

除公開信息的相關(guān)性以外，政府公開信息的準(zhǔn)確性與及時(shí)性對電子政務(wù)的發(fā)展同樣至關(guān)重要。當(dāng)前政府通過網(wǎng)絡(luò)公開信息主要存在以下幾方面的問題：首先，網(wǎng)站建設(shè)和運(yùn)行水平影響信息公開效果。有些網(wǎng)站運(yùn)行狀況較不穩(wěn)定，有些網(wǎng)站提供的信息鏈接無效，部分網(wǎng)站不提供檢索功能或搜索功能無效。其次，政府網(wǎng)站信息資源更新不及時(shí)，新舊信息有時(shí)難以做到協(xié)同公開。由于政府信息公開未做到常規(guī)化運(yùn)行，許多信息缺乏時(shí)效性，不少部門的規(guī)范性文件的效力問題也難以從公開的信息中獲知。再者，政府網(wǎng)站信息資源實(shí)用性不強(qiáng)，各行政機(jī)關(guān)每年公開大量的信息但公開質(zhì)量仍不高。許多政府機(jī)關(guān)目前仍把信息公開重點(diǎn)放在新聞?lì)愋畔⒂绕涫穷I(lǐng)導(dǎo)行蹤信息，但公眾辦事所需信息卻往往不公開、公開不及時(shí)或者雖然公開但難以獲取。⑨

（三）不同版本信息的法律效力

鑒于網(wǎng)絡(luò)傳播的快速性和低成本，很多機(jī)構(gòu)的重要信息在其傳統(tǒng)的正式文本面世之前，其內(nèi)容早已經(jīng)傳到網(wǎng)上。由于工作人員的疏忽，或者出于技術(shù)方面的原因，傳到網(wǎng)上的內(nèi)容與正式文本可能會出現(xiàn)差別，有時(shí)甚至還是非常重要的差別。這種情況下，網(wǎng)上信息的權(quán)威性如何，或者說我們該以何版本作為具有法律效力的文本就成為一個(gè)十分重要的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)對此進(jìn)行區(qū)別處理。第一，如果法律明確規(guī)定網(wǎng)上政府信息公開不是法定的政府信息公開形式，那么，在一般情況下應(yīng)以法律規(guī)定的官方文本作為有效力的文本，網(wǎng)上的信息無論正確或錯(cuò)誤都只能作為一種參考。第二，即使法律規(guī)定網(wǎng)上政府信息公開不是法定的政府信息公開方式，或政府網(wǎng)站已明示網(wǎng)上文本不具有法律效力，但倘若當(dāng)事人非因故意而相信了網(wǎng)上內(nèi)容的真實(shí)性和法律效力，并據(jù)此產(chǎn)生了重大的信賴?yán)妗Ｕ诖饲闆r下也應(yīng)本著公平負(fù)擔(dān)的原則，對于信賴人因此而產(chǎn)生的重大利益損失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以分擔(dān)當(dāng)事人受到的損失。第三，假如法律規(guī)定網(wǎng)上政府信息公開和其他傳統(tǒng)形式的政府信息公開都是具有法律效力的信息公開方式，而網(wǎng)上公開與以傳統(tǒng)方式公開的信息有出入，在此種情況下，應(yīng)該本著有利于當(dāng)事人而不是政府的原則來對不同方式公布的信息內(nèi)容進(jìn)行解釋，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的利益。

當(dāng)今世界一些國家在通過網(wǎng)絡(luò)公開政府信息時(shí)，通常都會在網(wǎng)絡(luò)上明示網(wǎng)絡(luò)版本的法律效力。比如，在“民主和技術(shù)中心”（Center for Democracy and Technology）的網(wǎng)站上載有歐盟《關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的處理和自由流動的保護(hù)指令》文本。在該網(wǎng)頁的最上方，網(wǎng)站以顯著的位置明示：“這是一個(gè)非官方文本”，并指示該官方文本的索取途徑。有的在網(wǎng)站上注明該版本為“非官方譯本，不具有法律上拘束力”。 ⑩倘若政府網(wǎng)站上沒有相關(guān)的提示，無論是因?yàn)楹畏N原因，政府應(yīng)對其網(wǎng)站提供的信息內(nèi)容負(fù)責(zé)。否則，公民的信賴?yán)娴貌坏奖Ｗo(hù)。但即使網(wǎng)站上已明示網(wǎng)上文本為不具有法律效力的文本，而當(dāng)事人非因故意而相信了網(wǎng)上內(nèi)容的真實(shí)性和效力并據(jù)此產(chǎn)生了重大的信賴?yán)?，也?yīng)適用于前述第二種情形，如果當(dāng)事人的損失全部由自己來負(fù)擔(dān)，則不符合行政法的基本原則和精神。

（四）完善政府信息公開中的信息檢索和保存機(jī)制

政府主動公開的信息常常是分門別類出版或編纂，一般比較容易查找。對于依請求而公開的信息，各政府部門也有一個(gè)較為正式的管理和維護(hù)系統(tǒng)。而各國的政府信息公開立法一般都認(rèn)可政府機(jī)關(guān)向政府信息公開申請人收取檢索信息的費(fèi)用。但在電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)條件下，政府生產(chǎn)和傳播信息的速度比以前大大提高，一方面，政府已經(jīng)按照有關(guān)法律的要求把信息放置到網(wǎng)上；另一方面，政府提供的信息不可能永遠(yuǎn)放置在主頁面上，需要進(jìn)入數(shù)據(jù)庫中查找、瀏覽和下載。由于數(shù)據(jù)庫過于龐大或是建設(shè)過于混亂，人們可能難以在短時(shí)間內(nèi)尋找到或無法找到所需信息。那么，誰該為信息請求權(quán)人尋找這條信息的花費(fèi)埋單？如果當(dāng)事人無法找到已放置于數(shù)據(jù)庫中的信息，這是否意味著政府已經(jīng)拒絕了當(dāng)事人的信息公開請求？為降低搜索政府信息的成本，在電子政務(wù)中使用功能強(qiáng)大的搜索引擎變得至關(guān)重要。政府網(wǎng)上公開信息的檢索機(jī)制亟需完善，以提高政府的辦事效率和服務(wù)水平，凸顯電子政務(wù)價(jià)值。

與信息檢索緊密聯(lián)系的是電子信息的安全保存問題。一方面，與紙質(zhì)檔案載體相比，電子文件載體材料的壽命要短得多；另一方面，能讀取介質(zhì)上信息的設(shè)備已被淘汰或者信息加密后關(guān)鍵碼丟失也可能使得信息形同滅失。此時(shí)我們不禁要問：政府保有的電子信息數(shù)據(jù)如果滅失，我們該追究政府的責(zé)任，還是該責(zé)怪政府采用的信息和通信技術(shù)？當(dāng)然，同時(shí)保存磁性介質(zhì)和紙質(zhì)介質(zhì)可以增強(qiáng)信息的安全性，而在電子信息保存上進(jìn)行大量投入又似乎違背發(fā)展電子政務(wù)的初衷。但無論如何，政府信息公開的保存和檢索機(jī)制必須盡快加以完善，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，既要妥善保存政府信息，又要更加快捷地為民眾提供信息服務(wù)，成為電子政務(wù)時(shí)代各國信息公開法律不得不面對的一個(gè)重大課題。

注釋：

① 參見105 FOI Regimes， FreedomInfo.org Count Shows. http：//www.freedominfo.org/105-international-foi-regimes-freedominfo-org-count-show/

② 廣義的政府信息包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國家機(jī)關(guān)的信息，而狹義的政府信息僅指行政信息，本文采取對政府信息的狹義理解。

③參見《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開的通知》（中辦發(fā)（2000）25號）。

④《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第十條是WTO透明度原則的代表性規(guī)定，其他很多WTO協(xié)議也都包含了透明度原則，如《世界貿(mào)易組織技術(shù)壁壘協(xié)議》（TBT）article 2.9-2.12， article 10；《進(jìn)口許可證程序協(xié)議》article 1.4， article 3.3；《反傾銷協(xié)議》article 12等。

⑤ 見透明度觀察博客，《與監(jiān)督權(quán)無關(guān)的知情權(quán)？——論我國法院對〈政府信息公開條例〉的限縮性解釋》，http：//chinesefoi.org/wordpress/？p=858#_ftn6_6358。

⑥ 《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》也認(rèn)為“被告以政府信息與申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”。

⑦ 見張海棠（上海市高院副院長），《政府信息公開行政訴訟熱點(diǎn)問題研究》，《中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2009年年會論文集》第538頁，2009。高杰（浙江省高院副院長），《當(dāng)前政府信息公開行政訴訟案件疑難問題研究》，《中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2009年年會論文集》第551頁，2009。

⑧ 參見《中國行政透明度觀察報(bào)告（2014-2015）》，http：//www.cppss.org/news_body.asp？id=1491。

⑨ 參見《中國政府透明度指數(shù)報(bào)告（2014）》。

⑩ Center for Democracy and Technology， Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data. http：//www.cdt.org/privacy/eudirective/EU_Directive_.html#HD_NM_51

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[2]北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心. 中國行政透明度觀察報(bào)告（2014-2015）[EB/OL].http：//www.cppss.org/news_body.asp？id=1491.2016-04-02.

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