馬志敏

摘要:財(cái)政支出績效評價(jià)是財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容,對于提高財(cái)政支出效益有著積極的作用?，F(xiàn)階段我國財(cái)政收支規(guī)模一直呈快速增長的趨勢,與此同時(shí)財(cái)政支出績效管理中存在的問題也日益突出,如何提高有限的財(cái)政資金的使用效益成了加強(qiáng)財(cái)政支出管理、改善財(cái)政支出現(xiàn)狀的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:財(cái)政支出;績效考評;財(cái)政支出績效評價(jià)

中圖分類號:F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0110-02

一、財(cái)政支出績效評價(jià)的原則和重要性

1.財(cái)政支出績效評價(jià)的定義和目的

財(cái)政支出績效評價(jià),是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)方法,依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率和效果的原則(3E原則),對照統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對財(cái)政支出的過程和結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判,并通過評價(jià)找出決策和執(zhí)行中的問題以及改進(jìn)的方向。它是隨著公共支出管理理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生,并伴隨著公共支出管理實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。從廣義上講,績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱,不僅包含外部效果,也包含內(nèi)在的努力程度,可以通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來描述。

建立有效的財(cái)政支出績效評價(jià)體系具有非常重要的意義。首先有利于提高財(cái)政資金效益。對財(cái)政支出的績效進(jìn)行精準(zhǔn)的評價(jià),可以有效地克服以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下注重財(cái)政資金分配過程、忽視財(cái)政資金使用效益的問題,避免支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模的不合理性,使有限的財(cái)力切實(shí)發(fā)揮最大的作用。其次,有利于加強(qiáng)對財(cái)政部門權(quán)力的約束,強(qiáng)化財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督。績效評價(jià)能夠從制度上形成一種激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)各部門相關(guān)人員的積極性,促使財(cái)政管理方式的創(chuàng)新與變革,明確各自的職責(zé),加強(qiáng)對財(cái)政的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)“取之于民,用之于民”。再次,還有利于科學(xué)安排財(cái)政制度。財(cái)政支出績效評價(jià)是保證財(cái)政制度安排科學(xué)性和可行性的重要前提條件,在具體的評價(jià)過程中,可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政制度在科學(xué)性、合理性方面存在的問題,為財(cái)政制度的完善不斷提供準(zhǔn)確信息,保證財(cái)政制度的科學(xué)性和可行性。

2.財(cái)政支出績效評價(jià)的原則

在構(gòu)建財(cái)政支出績效評價(jià)體系時(shí),可以堅(jiān)持以下原則:定量分析與定性分析相結(jié)合。支出結(jié)果復(fù)雜繁瑣,單純使用定量或定性的方法,極可能影響評價(jià)結(jié)果的客觀、公正。全面性與特殊性相結(jié)合。財(cái)政支出涉及面廣、差異性大,績效表現(xiàn)也具有多樣性,在評價(jià)時(shí)既要從整個(gè)財(cái)政支出體系出發(fā),考慮各種效益的全面性;也要具體問題具體分析,考慮不同類別支出產(chǎn)生的效益的特殊性?？茖W(xué)性與可操作性相結(jié)合。財(cái)政支出評價(jià)體系需要根據(jù)現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢來制定和不斷調(diào)整,研究設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)目己梭w系,保證可操作性、提高科學(xué)性。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分類管理相結(jié)合。財(cái)政支出績效評價(jià)工作應(yīng)由財(cái)政部與各級財(cái)政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)根據(jù)考評對象的行業(yè)、項(xiàng)目等特點(diǎn),實(shí)行分類管理,制定分類的績效評價(jià)辦法。

二、目前財(cái)政支出績效評價(jià)體系存在的問題

財(cái)政支出績效評價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜、龐大的工程,必須有一套完整的理論體系和方法體系來對工作的具體操作予以支撐,但目前我國財(cái)政支出績效評價(jià)體系還存在很多問題,不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要,嚴(yán)重阻礙了公共支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.規(guī)范科學(xué)的指標(biāo)體系未構(gòu)建

財(cái)政支出績效評價(jià)就是要通過績效指標(biāo)衡量績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,從而編制與各部門、各項(xiàng)目相適應(yīng)的預(yù)算。因此,必須要有科學(xué)的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)作為衡量標(biāo)準(zhǔn),才能保證財(cái)政支出績效評價(jià)的順利開展。目前,我國財(cái)政支出有關(guān)部門的項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置缺乏嚴(yán)密的數(shù)據(jù)分析,強(qiáng)調(diào)規(guī)模和層級管理,忽視資金的使用效率的追蹤評價(jià),呈現(xiàn)平面化和單一性的特點(diǎn),不能滿足從不同層面、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評價(jià)的要求。

2.缺乏統(tǒng)一的法律保障

我國實(shí)現(xiàn)依法治國,強(qiáng)有力的法律保障和支持能夠?yàn)楦黜?xiàng)工作的開展保駕護(hù)航。財(cái)政支出績效評價(jià)工作也必須得到立法的支持,予以制度化、規(guī)范化。雖然我國每年都開展各種形式的績效監(jiān)督與評價(jià)活動(dòng),比如,由多個(gè)部門組成的聯(lián)合檢查組對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)和考核,并提出過要進(jìn)行全過程績效評價(jià)工作的建議,但迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績效評價(jià)工作的法律法規(guī),財(cái)政支出績效評價(jià)缺乏法律約束和制度保障,各地開展的績效評價(jià)工作,主要依靠各級財(cái)政部門制定的各類具體財(cái)政資金的績效評價(jià)辦法,主觀隨意性大,不可避免出現(xiàn)違背法律、法規(guī)的違法行為,影響了財(cái)政支出管理的效果。

3.沒有明確的管理機(jī)構(gòu)

我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作主要分散在政府各管理部門進(jìn)行,沒有建立一個(gè)有權(quán)威性的財(cái)政支出績效評價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu),對全國的財(cái)政支出績效評價(jià)工作予以規(guī)范和指導(dǎo),宏觀調(diào)控性能差。而各部門進(jìn)行具體的財(cái)政支出績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,指標(biāo)、方法和組織程序差異大,使得財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果差異大,缺乏可比性,評價(jià)結(jié)果的客觀公正性得不到保證,無法從整體上對財(cái)政資金進(jìn)行高效的配置,資源配置效率低下。

4.支出績效評價(jià)內(nèi)容不完整

由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的指導(dǎo),我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作內(nèi)容極不完整,無法滿足財(cái)政支出績效管理的要求。一是受集權(quán)思想的影響,有關(guān)部門進(jìn)行的財(cái)政支出績效評價(jià)工作較為呆板,盲目服從上級指示,靈活主動(dòng)性差,關(guān)注的重點(diǎn)往往是項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定,忽視項(xiàng)目的效益評價(jià),帶有明顯的審計(jì)特征。二是財(cái)政支出績效評價(jià)工作被簡單地理解為巧妙籌錢、合理用錢,認(rèn)識上的偏差導(dǎo)致項(xiàng)目投資的前期審核和效益評價(jià)被忽略,更不用說項(xiàng)目對環(huán)境和社會(huì)效益的影響,使財(cái)政支出績效評價(jià)工作無法為政府宏觀決策服務(wù)。

5.評價(jià)結(jié)果缺乏約束力

沒有明確的管理機(jī)構(gòu),缺乏有力的法律保障,使得財(cái)政支出進(jìn)行評價(jià)的開展動(dòng)力不足,管理層重視程度不夠,對財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成效、存在問題與相關(guān)責(zé)任,以及對項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人的職責(zé)并沒有直接的約束,而且財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果只是作為各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存,財(cái)政支出績效評價(jià)工作流于形式,使得支出效果公示的信賴度大大下降,極大地影響了項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作的權(quán)威性,給日后的財(cái)政收支工作帶來不利影響,制約著項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作的深入開展,甚至影響整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。

三、改進(jìn)財(cái)政支出績效評價(jià)體系的策略

1.建立科學(xué)的財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系

2005年5 月,財(cái)政部在全面協(xié)調(diào)部內(nèi)各司局績效考評工作的基礎(chǔ)上,出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》,為全國財(cái)政資金績效考評工作提供了統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件。具體來說指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)在堅(jiān)持相關(guān)性原則、經(jīng)濟(jì)性原則、可比性原則以及重要性原則的基礎(chǔ)上,遵循財(cái)政支出活動(dòng)投入—過程—產(chǎn)出—效果的邏輯關(guān)系,參照國際和國內(nèi)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行嚴(yán)密科學(xué)的分析,形成立體型、多層次的指標(biāo)體系,為財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展做好準(zhǔn)備工作。

2.完善財(cái)政支出績效評價(jià)各項(xiàng)法律和制度

目前建立和完善我國財(cái)政支出績效評價(jià)的制度體系應(yīng)該是首當(dāng)其沖的任務(wù),應(yīng)建立一系列制度規(guī)范和相關(guān)法律規(guī)定,對全國財(cái)政支出績效評價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行清晰的法律界定,明確相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù),提高績效評價(jià)工作的權(quán)威性,使各項(xiàng)工作有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。另外還要建立完備的相關(guān)法律保障制度,配套措施的建設(shè)到位,避免財(cái)政管理部門孤軍奮戰(zhàn)的窘境,為建立財(cái)政支出績效評價(jià)體系創(chuàng)造良好的實(shí)施環(huán)境,全力保證績效評價(jià)工作的順利開展。

3.成立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)

為了使財(cái)政支出績效評價(jià)工作真正發(fā)揮作用,應(yīng)該在財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu),作為財(cái)政支出績效評價(jià)的執(zhí)行主體,對本級財(cái)政支出績效評價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理,協(xié)調(diào)財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、人事等多個(gè)部門的協(xié)作和配合,盡量實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作的同步開展,以及時(shí)獲取評價(jià)工作所需要的各方面信息,取得財(cái)政支出績效評價(jià)的最大效用。另外,為避免集權(quán)引起的權(quán)力爭奪和效率低下,還應(yīng)該大力引入中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾參與績效評價(jià)工作,這樣既可以加強(qiáng)整個(gè)財(cái)政支出管理活動(dòng)的監(jiān)督和控制,又能夠提高評價(jià)工作效率、質(zhì)量和公正性,有效地促進(jìn)財(cái)政收支目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.建立績效預(yù)算,擴(kuò)大績效評價(jià)范圍

績效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向, 以業(yè)績評價(jià)為核心的預(yù)算模式,它具有權(quán)利與責(zé)任對等、激勵(lì)與約束并重、成本與效益融合、預(yù)算與績效掛鉤等特點(diǎn),實(shí)行績效預(yù)算能夠有效的發(fā)揮內(nèi)控功能,克服以往績效評價(jià)模式重視產(chǎn)出而忽視效益的考核與評價(jià)的問題,實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。同時(shí),應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國財(cái)政支出使用和管理實(shí)際,采用現(xiàn)代信息管理技術(shù),建立適合財(cái)政支出績效評價(jià)工作需要的信息數(shù)據(jù)庫和信息處理系統(tǒng),擴(kuò)大績效評價(jià)的范圍,使各項(xiàng)支出工作都受到一定程度的監(jiān)督和控制,全方位、多層次的保證財(cái)政支出的效益。

5.強(qiáng)化績效評價(jià)工作結(jié)果的約束力

財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果是對財(cái)政支出效益的總結(jié),是評價(jià)各部門、各責(zé)任人工作的有力證據(jù),對整個(gè)財(cái)政支出管理工作的改進(jìn)起著至關(guān)重要的作用,應(yīng)將績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)直接納入人民代表大會(huì)對預(yù)算執(zhí)行情況的審核程序,作為財(cái)政信息庫的重要組成部分, 為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高財(cái)政支出效率提供強(qiáng)有力的信息支持;并將之及時(shí)公布于相關(guān)部門和各工作人員,提高其改善工作的積極性和警惕性,推動(dòng)整個(gè)財(cái)政支出管理工作的進(jìn)行。