何海波

摘要:財政支出預決算的差異影響著預算支出的法律效應,不利于資金使用效率的提升和資金的規(guī)范管理。本文通過比較全國財政支出預算和實際執(zhí)行狀況,探尋差異存在的原因,提出相關的政策建議。

關鍵詞:財政支出預算預算編制預算執(zhí)行

政府預算是人民代表大會表決通過的立法文件,是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具。預算管理是國家財政管理的重要組成部分。政府預算管理中通常存在頻繁追加預算支出、在科目間隨意調整預算指標等問題,從而造成決算支出高于預算支出。這些問題影響了預算文件的法律效力,降低了預算執(zhí)行的約束力。預算資金支出過多,不利于國有資金利用效率提升和規(guī)范的使用管理。本文通過比較全國財政支出預算和實際執(zhí)行狀況,探尋差異存在的原因,提出相關的政策建議。

一、差異情況

我們選取進入新世紀以來各年份全國財政支出預算數(shù)和執(zhí)行結果進行比較,發(fā)現(xiàn)每年支出決算數(shù)都大于支出預算數(shù),有年份的超出比率接近10%。具體情況如下表所示:

在支出決算數(shù)超出支出預算數(shù)的同時,各級政府部門領導通常采用先批復再交付人大審議的方法,造成專項支出頻繁追加。地方預算管理還存在預算執(zhí)行中隨意增減預算指標的問題。各個預算單位在預算編制時都按照既定的標準核定了預算指標金額和列支科目,但是在預算支出的實際執(zhí)行過程中卻經常增減預算指標。以項、目的增減最為明顯,造成很多項目的的決算數(shù)都與年初預算指標存在差異。以上方面說明財政實際支出在數(shù)量和結構上都與計劃存在較大差異。

二、預決算執(zhí)行差異成因

“計劃趕不上變化”。預算制定是一個前瞻性的工作,存在著許多不可預測的因素,任何人員都難以準確預測。因此,預算收入與決算支出科目存在差異實屬必然。然而,有一部分差異是由于管理制度不完善,預算程序不合理,編制方法不科學造成的。

1.預算制定時未充分考慮相關因素

預算定額是編制預算的關鍵。我國政府預算多采用基數(shù)法編制,常用經驗估計進行添加,而并未考慮現(xiàn)行國際國內的宏觀經濟走向,區(qū)域經濟發(fā)展態(tài)勢,以及通貨膨脹、物價水平、利率因素的影響。有些部門即使考慮了該因素,但對定額調整周期較長,往往幾年一次,對預算調整存在明顯的滯后性。隨著我國經濟的快速發(fā)展,物價水平的上漲,一些預算單位即要求追加經費,從而形成預算執(zhí)行差異。

工作人員和工作數(shù)量存在差異?；径~標準是按照每個部門的編制內實有人數(shù)核定的。但是,就預算單位承擔的行政職能、業(yè)務范圍、工作量來說,并不是所有單位都與工作人員數(shù)成正比的。有的單位人多事少,若采用相同的預算資金支出比例可能造成資金利用低效率;對于人少事多這造成了一些人少事多的預算單位頻繁超支的現(xiàn)象。

2.預算編制方法相對粗糙。

(1)以增量預算為主的編制模式。

全國部分省市雖然進行了零基預算試點,但多用于新建項目的資金衡量方面。在全國大部分地區(qū),整體的預算編制依然采用增量預算。其習慣性的做法, 就是在GDP加若干個百分點, 可能上一年度的很多項目與新年度項目在內容和規(guī)模上都難以匹配,,這樣直接的添加為預算執(zhí)行留了很大的“超收”空間。

(2)收支預測出現(xiàn)問題

我國現(xiàn)階段仍然以經驗預測方法為主,包括基數(shù)法、系數(shù)法、比例法、定額法等。它們基本是定性的收支預測方法,是在長期實踐及經驗總結的基礎上形成的,按歷史預測未來,不免會發(fā)生用歷史演繹和推測事件未來的錯誤。部分定額比例指標由國家行政規(guī)定,難免帶有主觀色彩,不能很好地反映現(xiàn)實的發(fā)展。

對于因果關系預測法和時間序列預測法等定量方法,我國預算編制部門有所涉及。但由于其工作量大,技術含量較高,在全國范圍實行。特別對于經濟欠發(fā)達的單位基層,其預算編制傾向經驗預測法。

3.制度管理問題

管理上,一些預算申請部門和單位為了使預算能順利通過有關機關審批, 而故意壓低預算或低估成本,在預算編制時資金安排本身就留有缺口。因為如果預算編造得過高或如實編制, 無疑會增大預算獲得預算編制主管機關和立法機關審查批準的難度, 不利于預算獲得通過,。而在支出預算執(zhí)行過程中, 管理不善、鋪張浪費、財經紀律不嚴主觀性因素也是造成超支的一個重要原因。

法律上,很多小額項目的資金追加并未經過人民代表大會的批準,超收收入的動用和決策基本上在行政系統(tǒng)內完成, 而未納入人民代表大會的審批視野。即便在形式上要走某些程序, 實行所謂向全國人大常委會的通報或報告制度, 通常的情形也是, 先支用, 后通報。或者, 邊支用, 邊通報。

三、解決方案

1.科學編制預算

(1)確定定額,充分考慮相關情況

細化基本支出定額標準。比如,在綜合考慮物價指數(shù),通貨膨脹率,利率因子后,結合國際經濟環(huán)境和區(qū)域經濟走勢確定基本支出定額標準的額度?？紤]不同預算支出單位工作人員和工作量、工作難度的配比后,確定基本支出綜合定額標準所包含的支出項目,哪些經費應該單獨安排撥付。

(2) 改進預算編制方法和技術。預算編制方法應遵循經濟活動規(guī)律,結合地區(qū)實際財力情況和經濟發(fā)展趨勢以及未來發(fā)展戰(zhàn)略,選擇運用或綜合運用零基預算、績效預算等方法編制預算。關于績效預算,在編制預算的過程中遵循動態(tài)的原則,衡量投入和成本的差異。引入時間序列、回歸分析等技術,推進績效預算管理,將收入支出測算方法從只注重定性的經驗分析轉變?yōu)槎糠治雠c定性分析相結合,建立項目支出追蹤績效考評體系,從而提高預算編制的準確性和預算資金使用效率。關于零基預算,以“零”為起點觀察和分析所有業(yè)務活動,根據(jù)預算單位開展業(yè)務的需要和客觀實際情況,對各個預算項目逐個分析,按照效益原則,分清輕重緩急,確定預算支出項目和數(shù)額。零基預算經濟成本較高,對于總預算收支的編制工作量大,在我國某些經濟欠發(fā)達的地區(qū)實行存在一定難度。然而零基預算更好的從實際出發(fā),特別適合新型項目的編制。對于預算編制,我們可以參考分析增量預算歷年的增加定額數(shù)。

(3)整合協(xié)調預算過程:

預算制定要考慮中長期性,不能僅以來年的事項進行預算支出的制定。對于支出發(fā)生在未來若干年的項目要根據(jù)項目進程進行合理分配。結合國家總體發(fā)展戰(zhàn)略,制定有約束的中產期收支計劃。

2. 嚴格執(zhí)行預算

(1)加強預算制定部門和各資金使用部門的聯(lián)系。就相關項目和總體預算編制進行溝通協(xié)作,相互監(jiān)督,相互制約。建立預算執(zhí)行情況內部報告制度,對每一階段的執(zhí)行狀況編制動態(tài)報告,及時向決策者與各預算執(zhí)行單位報告和反饋預算執(zhí)行進度、執(zhí)行差異及其對預算目標的影響,縮小預算執(zhí)行偏差。

(2)細化分析指標。將年度預算細分為季度、月度等時間進度預算,通過實施分期預算控制,“實時監(jiān)控”年度預算的完成。這種做法可以有效防止財政資金在預算單位滯留過多,時間過長,從而提高資金使用效益。

3. 加強預算監(jiān)督

加強人民代表大會監(jiān)督。人民代表大會是我國的立法機關,是財政支出預算、決算審查監(jiān)督的主體,完善人民代表大會監(jiān)督是關鍵。人民代表大會應對重大事項決定權,具體決定的細則作出相關規(guī)定。完善《預算法》,對預決算的監(jiān)督做到有法可依,對于不合法的超支行為進行嚴格約束。

加強公眾監(jiān)督:依靠信息化推動政務公開制度建設,為社會公眾提供合理有效的外部監(jiān)督渠道。提高財政信息透明度,定期將財政工作程序、政府財政預算草案以及財政預算執(zhí)行情況等信息向社會公眾公布,形成納稅人、媒體以及社會各界公眾廣泛參與的外部監(jiān)督體系。

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