劉 莉

摘要目前,我國現(xiàn)行的違憲審查制度中存在著諸多弊端。本文在總結(jié)有關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國實(shí)際,提出了自己的觀點(diǎn)和看法,旨在尋求符合我國國情、切實(shí)可行的違憲審查模式。

關(guān)鍵詞違憲審查違憲審查制度違憲審查模式

中圖分類號(hào):D911文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-037-02

一、我國的違憲審查制度

(一)我國的違憲審查制度概況

我國現(xiàn)行《憲法》第62條規(guī)定,全國人大有“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的職權(quán);第67條規(guī)定,全國人大常委會(huì)有“解釋憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施”的職權(quán)。我國的違憲審查制度一般稱為憲法監(jiān)督制度,因此從憲法的規(guī)定可以知道我國的違憲審查機(jī)關(guān)是全國人大及全國人大常委會(huì)。根據(jù)我國憲法和地方政府組織法的規(guī)定,我國違憲審查的范圍包括:(1)國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律、地方性法規(guī)和各種決議的合憲性;(2)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件及發(fā)布的決定和命令的合憲性;(3)國家機(jī)關(guān)的主要官員的公務(wù)行為的合憲性。

(二)我國現(xiàn)行違憲審查制度的弊端

1.違憲審查的主體問題

我國現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定了全國人大和全國人大常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán),卻沒有明確規(guī)定其違憲審查機(jī)構(gòu)的地位。況且,全國人大及常委會(huì)行使憲法監(jiān)督權(quán)的效果也不理想?！叭珖舜蠓üの蛧鴦?wù)院法制局在草擬《行政處罰法》的過程中進(jìn)行過特別調(diào)查,結(jié)果令人深思。對(duì)北京、天津、上海、廣東、四川、遼寧、寧夏七個(gè)省、市、自治區(qū)頒發(fā)的地方性法規(guī)和規(guī)章調(diào)查結(jié)果表明:七省、市、自治區(qū)在1994年共頒發(fā)地方性法規(guī)199件,其中有25件創(chuàng)設(shè)的行政處罰超過了法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰種類;同年頒布的120件規(guī)章制定了行政處罰,其中只有9件有法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)做依據(jù),國家計(jì)委、民政局、勞動(dòng)部、農(nóng)業(yè)部、廣播電影電視部、國家工商局、新聞出版署7個(gè)部門1994年共頒布規(guī)章95件,沒有法律、行政法規(guī)做依據(jù)而自行設(shè)定行政處罰的有33件。而根據(jù)憲法的規(guī)定,國家工商局和新聞出版署根本就沒有制定規(guī)章的權(quán)力。對(duì)上述違憲的地方性法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督審查權(quán)屬于全國人大常委會(huì),但截止1996年3月的17日,即《行政處罰法》頒布之日,全國人大常委會(huì)并沒有對(duì)上述任何違憲、違法的法規(guī)和規(guī)章做出撤銷決定?！必P

同時(shí),提起違憲審查的主體過窄,按照立法法的規(guī)定,有權(quán)啟動(dòng)違憲審查的主體是國務(wù)院,中央軍事委員會(huì),最高人民法院,最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民只有建議權(quán),沒有啟動(dòng)權(quán)。這種法律制度設(shè)計(jì)的本身限制了提起違憲審查的主體范圍,不利于公民權(quán)利的行使。特別是從實(shí)踐中看,有權(quán)提起違憲審查的機(jī)關(guān)很少提起,實(shí)際上提起違憲審查的都是公民個(gè)人。

2.違憲審查的范圍問題

立法法規(guī)定的違憲審查范圍較窄,未將司法解釋及有關(guān)國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)、政治團(tuán)體和其他社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)包括進(jìn)去。立法法中規(guī)定違憲審查的范圍是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例,其涵蓋的范圍相對(duì)較窄。

3.違憲審查的程序問題

“我國憲法規(guī)定的違憲審查權(quán)實(shí)際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性”豎,我國憲法沒有規(guī)定完整的違憲審查操作程序,嚴(yán)格的程序是權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的保障。正如馬克思所說“程序是法律的生命形式,是法律的內(nèi)在生命的表現(xiàn)”,在無程序約束的前提下,專司違憲審查權(quán)的機(jī)關(guān)會(huì)怠于行使職權(quán),難以實(shí)現(xiàn)法律的公平與效率的價(jià)值。憲法的生命在于運(yùn)用,而我國憲法監(jiān)督制度的缺漏,使憲法作用的發(fā)揮受到了阻礙,對(duì)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)造成了極大的影響。

二、違憲審查體制的類型

(一)立法機(jī)關(guān)審查制

立法機(jī)關(guān)審查制,就是由國家立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)力,保障憲法實(shí)施的制度,這種制度的理論基礎(chǔ)是“議會(huì)至上”和“國家一切權(quán)力屬于人民”原則。按照這種理論,議會(huì)由人民選舉的代表組成,代表人民行使國家主權(quán),其中立法權(quán)是主權(quán)的一個(gè)最重要的表現(xiàn)。既然立法權(quán)屬于議會(huì),議會(huì)在國家機(jī)構(gòu)體系中居于最高地位,可以制定規(guī)范適用于國家生活和社會(huì)生活,那么議會(huì)即立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的權(quán)力,違憲審查就必然屬于議會(huì)的職權(quán)范圍。實(shí)行這種體制的國家主要是社會(huì)主義國家,也有一些奉行議會(huì)至上原則的資本主義國家。從理論上講,立法機(jī)關(guān)審查制有利于人民意志的統(tǒng)一貫徹,有利于集思廣益,保障違憲審查的公正性和準(zhǔn)確性,也有利于保障違憲審查的權(quán)威性和有效性。在憲政實(shí)踐中,這種體制有弊端,其不足主要表現(xiàn)在:(1)立法機(jī)關(guān)事務(wù)繁多,精力有限,不利于違憲審查的專門化進(jìn)行,導(dǎo)致審查不力或無人問津;(2)立法機(jī)關(guān)審查的結(jié)果常常不具有司法強(qiáng)制力,因而效力有限。

(二)司法機(jī)關(guān)審查制

這種模式首創(chuàng)于美國,以后日本、加拿大、智利等60多個(gè)國家陸續(xù)采用了這種模式。該模式以美國為典型,美國最高法院否定國會(huì)立法的權(quán)力從何而來?馬歇爾曾指出,憲法是法律,為了根據(jù)法律判決案件,法院有責(zé)任解釋法律,且是義不容辭的責(zé)任。他還指出,憲法授權(quán)法院予以實(shí)施法律,是國會(huì)“與憲法相一致的”最高法律,法律被作為“國家的最高法律”實(shí)施以前,最高法院必須首先確定它是否與憲法相一致。美國最高法院掌管司法權(quán),它可以審查聯(lián)邦或州的法律,以及國家行政機(jī)關(guān)及其公職人員的行政行為是否與憲法相符合,從而宣布其是否違憲,但被宣布違憲的法律或行政法規(guī)并不撤銷,而是只適用于具體訴訟案件的訴訟當(dāng)事人。但由于美國實(shí)行判例法、最高法院的判例對(duì)于下級(jí)法院具有約束力,各級(jí)法院在審案時(shí)均不再援引該法,該法成了“死法”,從而使其失去了法律效力?！捌胀ǚㄔ盒惺惯`憲審查權(quán)的一個(gè)主要特點(diǎn)是,法院并不主動(dòng)審查法律及行政行為的合憲性,只要法律沒有引起爭(zhēng)論,即使它是違憲的,法院也不主動(dòng)過問。只有在具體案件中,法院所適用的法律是否合憲引起爭(zhēng)議時(shí)才進(jìn)行裁決。”豏因此,這種審查方式被稱為事后審查或附帶性審查。

(三)專門機(jī)關(guān)審查制

專門機(jī)關(guān)違憲審查模式,即以德國為代表的憲法法院制度和以法國為代表的憲法委員會(huì)制度。二戰(zhàn)后的德國,建立了獨(dú)立的憲法法院,憲法法院不同于已有的一般法院,它不審理普通的民事和刑事案件,而是專門處理國家機(jī)關(guān)之間的憲法爭(zhēng)議和個(gè)人提出的憲法申訴,其主要職能是保障憲法的實(shí)施。法國則在其憲法中創(chuàng)立了一個(gè)政治性很強(qiáng)的機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì),作為憲法的監(jiān)督和保障機(jī)構(gòu)。該模式是歐洲大陸法系國家在嘗試議會(huì)違憲審查模式無法有效制止違憲,引用美國模式失敗的背景下,基于歐洲各國的政治和文化傳統(tǒng)逐步形成和發(fā)展起來的。

“憲法委員會(huì)既具有憲法法院型的司法機(jī)構(gòu)的性質(zhì),又是一個(gè)充當(dāng)總統(tǒng)法律顧問和咨詢性的政治機(jī)關(guān)。”豐憲法委員會(huì)對(duì)法律進(jìn)行違憲審查,對(duì)本國的國際協(xié)議進(jìn)行違憲審查,對(duì)議會(huì)立法糾紛進(jìn)行裁定、裁決。同時(shí)對(duì)違憲審查也作了一些限制性規(guī)定。首先,全民公決制定的法律無權(quán)審查,其次是憲法性法律主要是程序性審查。

三、建立有中國特色的違憲審查模式

(一)學(xué)術(shù)界的幾種觀點(diǎn)

第一種:費(fèi)善誠教授認(rèn)為應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì),“即在全國人民代表大會(huì)下設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì),把最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會(huì)專門機(jī)構(gòu)的違憲審查制度結(jié)合起來,實(shí)行以憲法委員會(huì)專門機(jī)構(gòu)審查為主的體制。”豑這種違憲審查模式與我國的國情相適應(yīng),不違背人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的體制,憲法委員會(huì)作為一種政治性機(jī)構(gòu),在組織形式上比較靈活、富有彈性,更易于與我國的政治體制相融合。

但是這種違憲審查模式也有缺點(diǎn),憲法委員會(huì)始終是附屬于全國人大的機(jī)構(gòu),受全國人大的領(lǐng)導(dǎo),由其實(shí)施違憲審查權(quán),對(duì)全國人大的違憲性立法不能很好地監(jiān)督,受到人大權(quán)力的約束,作為審查國家最高法律的違憲審查機(jī)構(gòu),必須具有最高的司法權(quán)威。通常,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)就是立法機(jī)關(guān),它本身既制定法律,又審查法律的合憲性,這就易使人們對(duì)這種審查監(jiān)督機(jī)制的可靠性表示懷疑。另外,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)日理萬機(jī),對(duì)來自全國不同地區(qū)、不同部門的具體憲法爭(zhēng)議案件無暇顧及,這樣,部分違憲審查權(quán)常處于“擱置”狀態(tài),公民或組織應(yīng)有的憲法權(quán)益得不到及時(shí)的維護(hù),憲法賦予的護(hù)憲職責(zé)不能很好地履行。

第二種:包萬超教授認(rèn)為應(yīng)設(shè)立憲法委員會(huì)和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制度。即在全國人民代表大會(huì)下設(shè)立憲法委員會(huì),在最高人民法院下設(shè)立違憲審查庭,分別行使非訴訟的、事先的審查和違憲侵權(quán)訴訟、附帶性審查。憲法委員會(huì)既區(qū)別于法國模式,又與我國目前的一些設(shè)想不同,它沒有從根本上突破現(xiàn)行的憲政體制,還是遵循在全國人大領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制,它還通過對(duì)全國人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督和違憲審查權(quán)進(jìn)行靈活的調(diào)整而達(dá)到了中國違憲審查機(jī)構(gòu)從組織、職權(quán)到程序的權(quán)威化、規(guī)范化、民主化和現(xiàn)實(shí)化。最高人民法院下設(shè)的違憲審查制度,在最高法院各審判庭審理訴訟案件的過程中認(rèn)為有關(guān)的法律和規(guī)章違反憲法的,提交違憲審查庭裁決;違憲審查庭有權(quán)宣布違憲的全國人大常委會(huì)制定的一般法律以及地方性法規(guī)、行政法規(guī)和規(guī)章無效,并且在以后的訴訟審理中不再使用違憲的條款,即在司法實(shí)踐中形成判例制。如果認(rèn)為全國人大制定的法律違憲,有權(quán)通過憲法委員會(huì)向其提出修正建議。這種設(shè)立違憲審查庭的做法一定程度上是借鑒美國的普通法院違憲審查“先例判決制度”,具有一定的創(chuàng)新性。

第三種:設(shè)立專門的憲法法院?！拔覈膽椃ūO(jiān)督保障體系應(yīng)是一個(gè)全方位的完整的保障實(shí)施體系。為此,憲法法院應(yīng)設(shè)在全國人大及其常委會(huì)之下,具體實(shí)施憲法監(jiān)督權(quán),原則上接受全國人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),又要具有行使職權(quán)的獨(dú)立性。同時(shí)地方也設(shè)立憲法法院?！必U建立憲法法院,可以解決我國現(xiàn)有憲法監(jiān)督體制存在的弊端,增強(qiáng)直接實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范的司法適用性。我國目前并沒有開創(chuàng)建立專門憲法法院的先例,而且國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)又無暇顧及。這樣,國家機(jī)關(guān)及其工作人員和其他組織的具體違憲行為常無人問津,公民神圣的憲法權(quán)利得不到及時(shí)的維護(hù)。因此,倘若建立了專門的憲法法院,依照憲法及相關(guān)的程序法規(guī)定由它授權(quán)裁處具體的違憲案件,那么,不僅我國目前憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的壓力得以減輕,具體的違憲案件能及時(shí)處理,而且憲法的具體條款也能得以實(shí)踐化、司法化。

這種方案有以下缺點(diǎn):第一,憲法法院審理的憲法訴訟案件是一種事后的、被動(dòng)的個(gè)案救濟(jì)途徑,但是對(duì)于大量違憲的法律、法規(guī)缺乏非訴的、事前的審查;第二,它從根本上突破了我國的憲政體制,違背了我國憲法賦予全國人大及其常委會(huì)的違憲監(jiān)督審查權(quán);第三,我國人口數(shù)量大,事情也復(fù)雜,所有的違憲案件都由憲法法院審查是不現(xiàn)實(shí)的。

(二)建立我國違憲審查制度的構(gòu)想

我認(rèn)為,建立違憲審查制度必須與我國的政治制度相協(xié)調(diào),必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度和民主集中制原則,必須與我國的法律制度相協(xié)調(diào),基于這點(diǎn)考慮,我認(rèn)為我國違憲審查工作的機(jī)構(gòu)和職權(quán)應(yīng)該是:

首先,全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為我國的違憲審查機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法的規(guī)定,全國人大及其常委會(huì)是我國的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會(huì)的不適當(dāng)決定;全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議;全國人大和全國人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督由自己選出的或決定產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的工作。至于全國人民代表大會(huì)指定的法律應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)代表機(jī)關(guān)來審查,按照我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制,全國人民代表大會(huì)制定的法律應(yīng)有人大自行審查,如與憲法相抵觸,應(yīng)在以后的立法中予以糾正。

其次,全國人大下面設(shè)立憲法委員會(huì),作為從屬于全國人大及其常委會(huì)并代表其行使違憲審查權(quán)的專門機(jī)構(gòu),其職責(zé)就是協(xié)助全國人大及其常委會(huì)對(duì)以上重大違憲行為進(jìn)行追究和處理。

最后,省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大下面也設(shè)相應(yīng)的憲法委員會(huì),受其人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),并代表該人大及其常委會(huì)行使違憲審查權(quán)。根據(jù)組織法的規(guī)定,其人大有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議;以上各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)其選舉的國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的工作實(shí)行監(jiān)督。地方各級(jí)憲法委員會(huì)的職權(quán)就是協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的違憲問題進(jìn)行調(diào)查和處理。