湯 潔

摘要2002年10月28日,第九屆全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》并于2003年9月1日起實(shí)施。2005年環(huán)境影響評(píng)價(jià)風(fēng)暴突然間在全國范圍內(nèi)爆發(fā),引起了各界激烈的爭(zhēng)議和討論。為什么在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布之后才刮起如此劇烈的環(huán)評(píng)風(fēng)暴呢?本文從深圳深港西部交通環(huán)境影響報(bào)告書審批案的分析中探究了其產(chǎn)生的原因。

關(guān)鍵詞評(píng)價(jià)請(qǐng)?jiān)?/p>

中圖分類號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-322-01

一、案情介紹

建設(shè)一個(gè)連接深圳和香港的直接道路工程是20世紀(jì)90年代初期深圳市人民政府與當(dāng)時(shí)港英政府共同向國務(wù)院提出

的設(shè)想。香港回歸后,國務(wù)院于1997年12月批準(zhǔn)了深港西部通道立項(xiàng)建設(shè)。2001年8月,設(shè)計(jì)方提出了半敞開下沉式道路組合的修改方案,2002年6月6日,深圳市環(huán)保局審批通過了該方案的環(huán)評(píng)報(bào)告。2002年7月,設(shè)計(jì)方又優(yōu)化提出了全封閉下沉式道路組合的新的修改方案。2002年11月,經(jīng)國務(wù)院總理辦公會(huì)議審議,原國家計(jì)委正式批復(fù)深港西部通道可行性研究報(bào)告。2003年初,交通部在深圳召開深圳灣公路大橋初步審計(jì)文件審查會(huì)議,關(guān)于5月23日正式批準(zhǔn)大橋的初步設(shè)計(jì),這標(biāo)志著工程進(jìn)入設(shè)計(jì)的實(shí)施階段。2003年8月28日,深圳西部通道于深圳蛇口舉行奠基典禮,并且深圳市人民政府還向社會(huì)公布一方側(cè)接線工程的建設(shè)方案。

從2003年8月開始,該工程附近的居民通過上訪,申請(qǐng)游行請(qǐng)?jiān)傅确绞较蛏钲谑腥嗣裾碍h(huán)保局等主管部門表達(dá)了希望修改該工程的設(shè)計(jì)方案以維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的愿望。此間,他們還要求查閱該工程的環(huán)境影響報(bào)告書,但遭到拒絕。

而事實(shí)上,2003年8月21日,深圳市建筑工務(wù)局才委托相關(guān)機(jī)構(gòu)編制《深港西部通道深圳側(cè)接線工程方案調(diào)整環(huán)境影響報(bào)告書》。

該報(bào)告書得出以下分析結(jié)論:

在大氣影響方面:……在保障車流量不超過絕對(duì)輛58600輛/日時(shí),除非非常不利的條件,居民區(qū)一般不會(huì)超標(biāo)。

在噪聲影響方面:風(fēng)塔位于荔枝林內(nèi),沒有噪聲擾民的問題。

在公眾意見方面,由于調(diào)整方案對(duì)全敞開段附近的居民影響很大 ,又大多數(shù)居民對(duì)該項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度,因此難以接受。

2003年11月20日,深圳市人民政府召開有居民代表參加的“環(huán)境影響報(bào)告書”公示會(huì),宣布將全敞開段西移320米,也正是因?yàn)榇?引發(fā)的新的居民區(qū)的居民的強(qiáng)烈不滿,也紛紛加入了維權(quán)風(fēng)暴之中。

在沒有舉行群眾聽證的會(huì)的背景下,深圳市環(huán)保局以《關(guān)于〈深港西部通道深圳側(cè)接線工程方案調(diào)整環(huán)境影響報(bào)告書〉的批復(fù)》的形式審批通過。

由于不服該審批,小區(qū)居民于2004年12月向廣東省環(huán)保局提起了行政復(fù)議。

二、從本案中分析環(huán)評(píng)風(fēng)暴之源

(一)公眾的知情權(quán)難以落實(shí)

知情權(quán)是公民知情權(quán)是知道政府如何運(yùn)作的權(quán)利。作為公民,有權(quán)尋求、接近、獲取、傳遞和使用公共信息,這不僅是社會(huì)主義民主政治的應(yīng)有之義,也是人類社會(huì)的一項(xiàng)基本人權(quán)。2008年4月5日,國務(wù)院總理溫家寶簽署了中華人民共和國第492號(hào)國務(wù)院令,公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》,并自2008年5月1日起施行。這一制度的出臺(tái)無疑對(duì)保障公民知情權(quán)有很大推動(dòng)作用。但是公民的知情權(quán)不能一條腿走路,需要參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的共同完善,才能切實(shí)推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。但是就目前的情況來看,群眾的參與權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

(二)先開工,后補(bǔ)辦程序居然合法

先開工,后補(bǔ)辦程序是我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的主要執(zhí)行形式。由于在工程的前期進(jìn)行系統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)花費(fèi)巨大,多數(shù)單位寧可選擇被糾查補(bǔ)辦程序,承擔(dān)罰款責(zé)任,也不原意花費(fèi)巨資進(jìn)行前期環(huán)境評(píng)估工作。這也反映出我國立法的不足,如果罰款的數(shù)額高于進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的花費(fèi)金額,各單位采取的措施可想而知。而且值得一提的是,先開工,后補(bǔ)辦程序是受到我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》認(rèn)可的。這也成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)流于形式的主要根源。應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門的足夠重視,讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)的價(jià)值真正得以體現(xiàn)。

(三)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的無形壓力

環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是指接受委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門考核審查合格后認(rèn)定并頒發(fā)資質(zhì)證書。按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定,環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的環(huán)境影響報(bào)告書或者報(bào)告表,應(yīng)當(dāng)由具有相應(yīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編制。為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu),不得與負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他有關(guān)部門存在任何利益關(guān)系。雖然有法律的相關(guān)規(guī)定,但是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往面對(duì)的是政府的建設(shè)項(xiàng)目。并且,要環(huán)境還是要經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是擺在全國上下的難題。如果追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)和快速發(fā)展,必然會(huì)犧牲一定程度的環(huán)境質(zhì)量,如果追求高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境質(zhì)量,也必然限制經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。這也正是為什么,多數(shù)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告書含糊其詞,表現(xiàn)出中間立場(chǎng)的原因。

(四)公眾的參與權(quán)流于形式

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定,“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位,專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”“除國家需要保密的情況外,對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書前,舉行論證會(huì)、聽證會(huì),或者采取其他方式,征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。”“建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明?！?/p>

從以上法律條文可知,建設(shè)項(xiàng)目的聽證會(huì)、論證會(huì)由建設(shè)單位舉行,并且在編寫環(huán)境報(bào)告書之前舉行。而且,建設(shè)單位可以不采納有關(guān)單位、專家和公眾的德意見,只需要在報(bào)告書中說明原因即可。很明顯,這樣的規(guī)定難以保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn),往往只能流于形式。

(五)公眾的力量單薄,法律保障制度缺乏

由于建設(shè)項(xiàng)目涉及多方利益,主動(dòng)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾往往局限于與切身利益相關(guān)的公眾,而單位和專家往往不會(huì)主動(dòng)參加到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中。這樣就形成了一方普通群眾與多方強(qiáng)大勢(shì)力對(duì)抗的局面。由于我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度剛剛起步,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏,相關(guān)保障措施并不到位。由于公眾在知識(shí),資金方面的缺乏,再加之知情權(quán)并沒有得到保障,也就造成了權(quán)力難以實(shí)現(xiàn)的尷尬局面。法律不但應(yīng)當(dāng)賦予公眾某項(xiàng)權(quán)利,同時(shí)應(yīng)該設(shè)置相關(guān)的保障制度,這樣才能真正保障公民的權(quán)利免受侵犯。