杜運泉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國行政區(qū)劃的最基層，是聯(lián)結鄉(xiāng)村社會與城市社會的重要環(huán)節(jié)。黨的十一屆三中全會之后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農(nóng)村基層管理體制也進行了一系列的改革：人民公社體制廢除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立，村民自治也普遍開展起來。近30年過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革與農(nóng)村基層民主建設在取得重要進展的同時，也面臨著很多棘手的難題，進一步改革和發(fā)展的任務繁重。黨的十七屆三中全會提出，要“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制”，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革指明了方向。在此背景下，本刊特邀幾位專家學者，從學理角度為我們解析中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革和農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

延伸與擴展：鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的啟動與突破

徐勇，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心主任。教育部“長江學者”特聘教授、博士生導師

民主跟隨利益走。中國的改革是從微觀開始的。整個20世紀80年代，農(nóng)村改革主要是廢除人民公社體制，實行分戶經(jīng)營，建立健全家庭經(jīng)營制度。家庭成為利益主體，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權和人身自由支配權。這是整個農(nóng)村基層民主的起點。但是，分戶經(jīng)營只是解決了生產(chǎn)經(jīng)營單位的問題，還有許多公共性問題是一家一戶解決不了，也解決不好的。這就需要重新建立基層管理體制。因此，在人民公社體制廢除的同時，農(nóng)村恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立村民委員會。與公社管理體制的最大不同是，村委會屬于農(nóng)民群眾自治組織。農(nóng)民在村委會內(nèi)，進行自我管理、自我教育和自我服務。特別是我國農(nóng)村實行集體所有制，農(nóng)村的土地承包關系、村集體資產(chǎn)的經(jīng)營、農(nóng)民的負擔、政府任務的落實、村莊治安、村民福利等利益關系，都發(fā)生于村委會與村民之間。對于農(nóng)民來說，其利益主要限于村莊社區(qū)，由利益引起的矛盾也主要發(fā)生于村莊。農(nóng)民最關心是有一個好當家人、好帶頭人、好保護人。這正是自1980年代末到1990年代后期，中國的村民自治蓬勃興起并迅速發(fā)展的重要原因。

在這一時期，農(nóng)村基層民主主要是發(fā)展村級民主。1997年中共十七大報告也提到“鄉(xiāng)級民主”，但相對于村級民主的迅速發(fā)展而言，鄉(xiāng)級民主還沒有引起人們的注意。正是在這一背景下，1998年四川省遂寧市率先將村級“海選”的方式引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，由鄉(xiāng)民直接選舉鄉(xiāng)長，可謂“石破天驚”之作。坦率地說，我當時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是持審慎態(tài)度的。原因有：一是當時的村級民主才開始起步，還急待鞏固；二是當時的利益還主要限于村莊，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益關聯(lián)度不高。村民對于選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長更多的是一種政治好奇，而不是直接的利益訴求。當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，也主要是一種上級領導的政治策劃。

但時至今日，我以為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的條件正日益成熟，要求也日益迫切。其一，1998年以后，村級民主日益深化，并不斷鞏固。在這一過程中，村民的民主意識、民主能力都得到很大增強。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的發(fā)展奠定了牢固的基礎。農(nóng)民可以將村級民主中學習和培養(yǎng)的知識與經(jīng)驗運用于鄉(xiāng)級民主中去。這也符合中國民主漸進發(fā)展的規(guī)律和特點。其二，也是更重要的在于，隨著農(nóng)村改革發(fā)展，農(nóng)民的利益已由家庭、村莊延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自1990年代后期，農(nóng)村的突出矛盾是農(nóng)民負擔日益加重，其主要來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各種達標升級任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民的利益關聯(lián)性愈來愈強，農(nóng)民負擔引起的利益沖突也愈來愈多，官民之間的矛盾也越來越突出，政府亂作為、不作為的情況愈來愈引起鄉(xiāng)民的不滿。正是在這一背景下，四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主率先啟動。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的要求愈益迫切。首先，廢除農(nóng)業(yè)稅后，土地糾紛已成為繼農(nóng)民負擔之后的突出矛盾，而矛盾的主要關聯(lián)者是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其次，新世紀以來，隨著中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺，愈來愈多的資源由政府分配給農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為資源的直接分配者，連村干部的補貼都由政府提供。村級治理與村級民主愈來愈仰賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。再次，隨著農(nóng)村綜合改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，其社會管理和公共服務的職能愈來愈強。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展使農(nóng)民對政府服務的要求也愈來愈高。如果政府不能有效提供農(nóng)民所需要的服務，就無法建立新的權威。與此同時，農(nóng)民如果沒有更多的參與，政府也無法公平分配資源，自覺為民服務。近兩年來，鄉(xiāng)村兩級干部私分、截留，甚至貪污政府下?lián)芙o農(nóng)民的各種資金的情況愈來愈突出。這說明，當今農(nóng)民的利益已經(jīng)從家庭、村莊延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民主也需要由村莊擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

與村級民主一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主也是以選舉為突破口的，這應該說符合民主發(fā)展的一般特點。民主的基本含義是人民統(tǒng)治?，F(xiàn)代民主是由人民參與的治理過程，人民能否參與或參與程度高低是衡量民主發(fā)展的重要尺度?，F(xiàn)代社會日益復雜，人民不可能直接行使管理權，而主要由少數(shù)領導者行使治權。因此，選人，即選舉領導人是人民民主權利的首要體現(xiàn)，也是讓民主機器運轉(zhuǎn)起來的啟動器。我國確立了民主制度，但要讓民主制度從條文、從墻上走向田間地頭，成為廣大人民群眾直接享受和行使的權利，最重要的是人民能夠參與選舉他們的領導人。我國的村級民主便是從“海選”開始的。在這之前，村干部的任用主要是自上而下的指定、指選、派選。只有“海選”才將干部的提名權、選舉權交給了廣大村民，村民也因此由過去的政治旁觀者、被動者變?yōu)榉e極的行動者、政治的主動者。

但是，與村級民主不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主一開始就遇到了制度性沖突。因為我國法律明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選一度停止下來。但是，實踐總是會以自己的腳步開辟其進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人選舉方式繼續(xù)得到改進，主要有“兩推一選”、“公推公選”等。這些形式有一個共同特點，就是普通黨員群眾得以參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的提名和選舉，從而擴大了領導人的民意基礎。還有一個特點是村級民主所沒有的，即村級民主是在村委會主任實行“海選”以后，才在村黨組織領導人的選舉中吸納村民參與，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主一開始就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉中吸納村民和黨員參與。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍實行黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一肩挑”密切相關。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主實踐的發(fā)展，中共十七屆三中全會明確提出了“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制”。這是第一次在中央全會文件中提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制”的概念，并將其與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高聯(lián)系起來。這說明中央肯定要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制中融入更多的農(nóng)民參與、更多的民主因素。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制是一個比鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人選舉更為寬泛的概念。首先，要更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大畢竟是法定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機構，只是這一機構在各級人大中職能作用發(fā)揮得最弱而已。但這也為充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，進行制度創(chuàng)新提供了廣闊空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為最基層的人大機構，其創(chuàng)新方向主要是更好地反映和代表村民意志。可考慮將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民代表會議聯(lián)接起來，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主與村級民主的相互銜接與良性互動。其次，除了選人以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主還要重視議事的內(nèi)容和形式。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)

劃、各級政府下?lián)艿馁Y金等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務，需要通過村民委員會聯(lián)席會議等形式聽取農(nóng)民意見；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算要吸收村民代表參與，進行民主協(xié)商。再次是大力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開。早在10年前，中央推動鄉(xiāng)級民主，主要是倡導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開，但是效果不甚理想。其中一個重要因素是公開的手段落后，信息渠道不暢通。近年來，隨著“村村通”等工程的實施，農(nóng)村信息化水平迅速提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開的技術條件大大改善，已不存在實行政務公開的技術困難。總之，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，村級民主中的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督可以向上擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，盡管形式有所不同，但基本要求應該是一致的。

與其他政府層級相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畢竟不是一級完備的政府，縣的地位和作用愈來愈大，農(nóng)民群眾的利益也將進一步擴大到縣一級。如政府對農(nóng)民的直接補貼，對村干部的報酬，都是由縣財政直接打到個人帳戶，根本不通過鄉(xiāng)、村兩級。農(nóng)民的政治參與要求也將隨著利益的延伸而擴展到縣級。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，對于進一步發(fā)展縣級民主也具有至關重要的作用。

農(nóng)村基層民主：由村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分步遞升

浦興祖，復旦大學選舉與人大制度研究中心主任、教授、博士生導師

“農(nóng)村基層民主”不只是指村民委員會或村民自治，而應當包含“兩個層面、三大板塊”，即村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩層，鄉(xiāng)村兩級黨組織的黨內(nèi)民主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的國家(政權)民主以及村民自治為主的社會民主三塊。顯然，村民自治是近30年農(nóng)村基層民主發(fā)展中最為顯耀的亮點，它與改革開放的命運緊緊相連，因而引起了國內(nèi)外人士的特別關注與思考。

對于村民自治的價值，依我所見，可從以下三個視角進行理論透析：一是國家治理與社會治理。計劃經(jīng)濟時代，國家治理幾乎包攬了一切社會事務，社會自主治理的能力式微。然而，社會是國家之源之基之本，逐步培植并強化社會自治能力當是社會發(fā)展之大勢。村民自治正是有別于國家治理的一種社會治理。廣大村民對于近在身邊的村務最具利益相關性，他們在國家政權之外通過村民(代表)會議與村民委員會，就村域公共事務做出決策并予以實施，有利于提高村治的效益，而農(nóng)村基層的國家治理因無需包辦村務，便可傾力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務之治理。同時，村民在社會治理中形成的基層社會力量，也可以對“天高皇帝遠”的農(nóng)村基層國家治理構成必要的制約(社會制約國家)，從而有利于防止基層政府及其官員對權力的濫用與擴張。二是間接民主與直接民主。在我國，人民通過各級人大來行使國家權力，此乃間接民主。而村民自治(與居民自治等)意味著人民直接行使基層社會的管理權，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它作為直接民主，與人大的間接民主結合起來，完整地體現(xiàn)了“一切權力屬于人民”的根本原則。三是高層民主與基層民主。民主政治的展開有賴于民眾的民主意識與民主素養(yǎng)。而在我國，此類意識與素養(yǎng)顯然先天不足。但是，這不能成為“民主緩行論”的論據(jù)?！跋忍觳蛔恪笨梢浴昂筇爝M補”?！昂筇爝M補”的有效辦法便是在進行民主理念的宣傳與普及之同時，組織與支持廣大民眾“在游泳中學游泳”，“在民主實踐中學民主”。村民自治正是“在民主實踐中學民主”的訓練班。億萬農(nóng)民在這個訓練班里會逐步增強民主意識與民主素養(yǎng)，會從“小學生搞民主”逐漸升級為“初中生搞民主”、“高中生搞民主”……隨之，不僅村民自治的水準與實效會步步提高，而且還能以此為基礎逐級遞升，不斷向上推進中層民主、高層民主的發(fā)展。

我以為，上述三點中，最值得重視的是“逐級遞升與向上推進”的價值。當年，彭真同志在力主村民自治“入憲”、“立法”時就非常強調(diào)這一點。他說：“村民自治的逐步發(fā)展，提高了農(nóng)民的政治素質(zhì)、政治能力和政治信心，使他們有可能提出進一步的政治參與要求?！薄八麄儼岩粋€村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情；把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉，提高議政能力?！睍r隔20多年后，溫家寶總理最近在英國回答媒體提問時，也同樣強調(diào)：“我堅信，群眾能管好一個村，就一定能夠管好一個鄉(xiāng)、一個縣，也就能夠管好一個省?！笔聦嵣希迕褡灾巍爸鸺夁f升與向上推進”的價值，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主這一層級上已經(jīng)有所顯現(xiàn)。其中，較突出的是在“民主選舉”方面。例如，1998年末，在四川省遂寧市步云鄉(xiāng)，直選村委會悄然遞升推進到了直選鄉(xiāng)長，產(chǎn)生了中國大陸第一位由選民直接選舉產(chǎn)生的政府領導人。于此前后，還有一些地方的農(nóng)村出現(xiàn)了“公推公選鄉(xiāng)長”、“兩票制選鎮(zhèn)長”等新景觀。

不過，直選鄉(xiāng)長遭遇了褒貶不一的眾議。貶之者最為有力的理由是“違反法律”。不錯，現(xiàn)行法律不容許直選鄉(xiāng)長。但是，如果承認“直選鄉(xiāng)長”在本質(zhì)上符合民主政治發(fā)展的方向，也承認現(xiàn)在已經(jīng)到了群眾在“管好一個村”的基礎上可以遞升到“管好一個鄉(xiāng)”的時候的話，那么，修改法律應當是一件可以做得到的事?；蛘吒鼑栏竦卣f，先以“違法”叫停，隨后由立法機關從調(diào)查研究著手，適時啟動修改法律的程序，為直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長提供法律依據(jù)。問題在于，當今中國農(nóng)村由村民“管好一個村”遞升推進至鄉(xiāng)民“管好一個鄉(xiāng)”的條件究竟是否已經(jīng)基本成熟?對此，有人出于“村民自治的基礎尚欠鞏固”等憂慮而持否定觀點。

村民自治已經(jīng)前行20多年，在全國范圍內(nèi)的發(fā)展呈不平衡狀態(tài)。10多年前有人提出“三個1/3”的說法，即大約1／3搞得好與較好，1/3搞得一般，1／3搞得不好。10多年后的今天，村民自治的總體水準有了提高，然而三種不同情況的比例似乎未見大的變化。我的觀點是，村民自治需要進一步鞏固與完善，但與此同時應當看到，一些搞得好與較好的鄉(xiāng)村已經(jīng)基本具備“逐級遞升，向上推進”的條件，它們可以率先邁出第一步，即遞升與推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主層級。步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長的成功便是例證。而搞得一般的那些鄉(xiāng)村，可以在鞏固完善一個階段后再邁出這一步。至于那些搞得不好的鄉(xiāng)村，當務之急是憑借基層黨組織的領導與基層政府的指導，動員與依靠廣大村民，有針對性地解決好黑惡勢力、宗族勢力、宗派勢力與賄選等干擾村民自治的問題，將村民自治引上正確軌道?？傊?，中國農(nóng)村之大決定了不同地區(qū)基層民主的“遞升與推進”不宜“齊步走”，而應當根據(jù)各自“區(qū)情”，有先有后地“分步走”。

“分步走”的另一含義是，考慮到現(xiàn)行法律的限制以及修改法律需要一個過程，也考慮到確保民主發(fā)展的進程更加穩(wěn)妥更加扎實，那些已有條件或者將有條件的鄉(xiāng)村，在由村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“遞升與推進”時，也無須一步到位，而可以分幾步漸進。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉為例，第一步，可引導選民將自己有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人選的意愿反映給人大代表，以影響人大代表依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的提名及其在人大中的投票選舉取向；第二步，可組織全體選民依照一定的程序，直接推出若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，然后以人大代表的名義按照法定程序提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，再經(jīng)過人大選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；第三步，才走到選民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。以上第一、第二兩

步均未突破現(xiàn)行法津的規(guī)定，卻可促進選民對人大民主的參與，增強人大的民主性，更可為第三步作準備。所謂“準備”，不僅指選民在民主意識與素養(yǎng)方面的準備，而且也指國家在修改法律以允許直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長方面的準備。本人一貫主張修改法律在前，這可使“第三步”的直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不僅合理(民主發(fā)展之方向)、合情(一些地區(qū)的區(qū)情)，而且能合法。還需指出的是，為適應前述之“分步走”，國家在修改法律時可以作出帶有“可選擇性”的新規(guī)定，諸如規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可以由本級人大選舉產(chǎn)生，也可以由選民直接選舉產(chǎn)生”。這種“可選擇性”的法津規(guī)定早已有過先例。1953年的《選舉法》就曾規(guī)定，農(nóng)村基層選舉人大代表，可以采用舉手表決方式，也可以進行無記名投票。這符合“一切從實際出發(fā)”、“具體問題具體分析”的科學方法論，于今不無啟迪。

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展面臨的制度困境

時和興，國家行政學院公共管理教研部研究員、博士

進入21世紀，中國地方政府的發(fā)展正面臨著歷史罕見的艱難抉擇。從官方政策發(fā)展看，省直管縣體制的探索正在改變地方治理結構；從民間理論探討來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的存廢是一個莫衷一是的話題。在爭論的背后，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理發(fā)展的制度困境，需要認真加以對待。

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構面J臨的困境是多重的。第一，從邏輯上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到地方政權組織固有困境的制約。一方面，基層政權是構成國家體系的基本細胞。就此意義而言，地方政權更能接近地方問題，基層政權更能了解居民感受，更知哪些政策更加適合當?shù)貑栴}。另一方面，地方是全國性政權的子系統(tǒng)，基層和地方都很難保證對全社會公共管理的效率和對全體居民公共服務的公平性。對于前一種情況，學理上冠以“地方政府”的術語，強調(diào)的是各級政府組織間的伙伴關系；后者學理上叫“地方行政”，強調(diào)中央政府的控制力?！暗胤秸币只颉暗胤叫姓?，這主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理定位上的困境。

第二，從歷史傳統(tǒng)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到中國傳統(tǒng)政治文化困境的制約。中國基層社會傳統(tǒng)治理結構的基本特征是精英治理。然而，在走向現(xiàn)代化的過程中，不僅傳統(tǒng)的精英治理受到挑戰(zhàn)，而且還產(chǎn)生了精英治理與大眾治理之間的張力。誠然，中國傳統(tǒng)政治文化中不乏民本思想，但其中的二律背反是難以克服的，那就是官治與民治之間的排他性。與精英治理文化相適應，民治卻表現(xiàn)為鄉(xiāng)紳的治理，此乃官治的延伸而非民眾治理。要真正實現(xiàn)“民惟邦本，本固邦寧”，需要認真分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的意義。

第三，從治理模式變遷看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到近代以來中國政治發(fā)展困境的制約。如果民為邦之本，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃國之基。找到民治之本與官治之基的結合機制，是走出中國政治發(fā)展歷史怪圈的關鍵所在。一般說來，傳統(tǒng)治理結構可以描述為官治在上、吏治在縣、民治在鄉(xiāng)。縱觀歷史，盡管鄉(xiāng)治傳統(tǒng)早已有之，雖然國家行政權和社會自治權彼此消長，但總的看來中國官治呈下移趨勢，尤其是民族國家建設開始以后的歷史發(fā)展。緣于此因，近代以來中國政治發(fā)展與行政發(fā)展始終是不同步的，這在很大程度上表現(xiàn)為行政發(fā)展先于政治發(fā)展，強于政治發(fā)展。也難怪有學者認為中國近代以來的發(fā)展帶有行政吸納政治的特點。基層民主難、社會自治難，主要因為行政權力過于強大。在建設社會主義政治文明的今天，假如沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理，中國政治發(fā)展將會再次喪失難得的歷史機遇。

第四，從制度演進來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到路徑依賴困境的制約。研究制度變遷不得不考慮路徑依賴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷無疑也面臨當代中國制度變遷路徑依賴的困境。其一就是所有政治體都要面對的集權與分權難題。盡管從理論上說有單一制和復合制兩種制度安排，但在實際的政治權力運行過程中，無論哪種安排，都常常受到集權抑或分權的困擾。中國的實際情況是，面對單一制國家中央集權的制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何體現(xiàn)活力。其二就是經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的困境?？茖W發(fā)展觀從觀念上解決了經(jīng)濟與社會發(fā)展之間的悖論，但在政策和制度層面尚存大量難題需要探討。其三就是資源依賴困境。如何看待中央對地方的服務提供依賴和地方對中央的財政資源依賴?怎樣看待實際操作中的財政上收與事權下放?這仿佛是一個新問題，而事實上，此類困惑并非始于今日。歷史上早就存在所謂的“陋規(guī)”情形，即中央政府力圖對地方財政實行高度集中控制引發(fā)的預算外財政?？磥恚鉀Q此類問題絕非一日之功。

第五，從治理環(huán)境狀況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受到二元結構困境的制約。城鄉(xiāng)二元結構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所遭遇的最為尷尬的制度環(huán)境。對這一點，近年論述甚多，在此不贅。我所要說明的是，從長時段和發(fā)達國家歷史看，城市也有興衰，保證城市可持續(xù)發(fā)展才能有城鄉(xiāng)共同的可持續(xù)發(fā)展，此其一。其二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要城市擁有足夠的輻射功能，沒有腹地的城市很難實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實際上正是處于輻射網(wǎng)之中的結，其發(fā)展必然受制于整個網(wǎng)絡的發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所面臨的困境是多重的，我們的解析也必須是多方位的。個案層面的分析、專門領域的分析都為困境破解提供了富有價值的思路。但是，問題的解決需要從復雜性視角出發(fā)進行全方位分析。

首先要從宏觀的國家政治發(fā)展視角出發(fā)。一方面，政治發(fā)展包括民族建設與國家建構兩個既相互關聯(lián)又相互區(qū)別的過程。民族建設涉及主權和統(tǒng)一市場的形成，國家建構涉及民主制度與法治國家建設。近代以來，中國政治發(fā)展在民族建設上取得了卓越成就，目前正朝著統(tǒng)一市場體系邁進。然而，在國家建設方面任務依然繁重，不僅民主法治有漫長的路要走，國家治理結構尚處在不斷探索與改革當中。相應地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨種種困境就成為不可避免的了。另一方面，政治發(fā)展難以回避的問題是國家與社會關系的處理。當代中國所面臨的難題是：國家與社會的邊界如何界定?二者之間如何實現(xiàn)良性互動?鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理正處于國家與社會關系的連接點上，其發(fā)展趨勢，即所謂的存廢問題，在很大程度上取決于國家與社會關系將如何變化。何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，但中國的政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展都在此交匯。僅僅考慮經(jīng)濟發(fā)展的因素，而忽略政治發(fā)展與社會發(fā)展的功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變遷有可能走人誤區(qū)。

其次要從中觀的國家治理結構視角出發(fā)。從上述分析看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理所體現(xiàn)的權力關系涉及國家與社會、中央與地方雙重博弈。中觀而言，國家與社會關系集中體現(xiàn)于政府與市場、社會共同體之間的權力關系。在這一關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權處在權力消長的邊緣。如果國家與社會之間權力結構處于變動之中，那么對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢問題急于下定論未免為時過早。在中央與地方關系中，中央政府和省級政府之間的博弈往往是人們關注的焦點，基層政權在這一關系中的地位又常常被人們忽略。在這種情況下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢突然得出結論顯得過于倉促。和中央與地方關系密切相連的是行政權力的層次與幅度關系問題。目前，隨著新一輪行政管理體制改革的推進，行政管理的層次與幅度開始觸及，正處在調(diào)整中。雖然在新世紀行政權力扁平化已經(jīng)初露端倪，但是，扁平化的程度和深度取決于諸多因

素。在推行省直管縣的同時急于決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢，必然會造成地方政府過分劇烈變動，帶來一些不該發(fā)生的問題。此外，行政權力扁平化趨勢和統(tǒng)一市場形成之間本身就存在張力，行政分權和危機管理之間也存在矛盾，面對金融危機，要完善社會主義市場經(jīng)濟體系，這些問題不能不察。

再次要從微觀的利益格局視角出發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理涉及諸多的利益問題，包括政治利益表達機制，如公推直選實踐的發(fā)展；也包括經(jīng)濟利益表達機制，如股份合作制度在鄉(xiāng)村的發(fā)展；還包括社會利益表達機制，如一些地區(qū)出現(xiàn)的鄉(xiāng)村議事會形式的發(fā)展。除去利益關系之外，中國農(nóng)村社會所特有的地緣關系、血緣關系和業(yè)緣關系也都正在發(fā)生微妙的變化。這些變化，也都在不斷產(chǎn)生新的難題。

由以上分析可見，當代中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革面臨許多艱難選擇，這里有歷史選擇、價值選擇、政策選擇、制度選擇、行動選擇等等。但是說到底，在困境面前，我們需要做出正確的戰(zhàn)略選擇。

走向公共參與取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理

楊雪冬，中共中央編譯局當代馬克思主義研究所副所長、研究員、博士

從某種意義上說，中國的政治體制改革是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始的。在1978年底召開的十一屆三中全會上，“政社合一”受到批判。1982年通過的新《憲法》明確規(guī)定設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，隨后開始了政社分開建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為了中國政權體系的最基層。這些年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權一直發(fā)揮著三個基本功能：汲取社會資源，控制基層社會；將國家提供的公共品傳遞給公民；為公民參與國家政權運行提供渠道，并充當參與活動的平臺。處于國家與社會的交界面上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權無法自主地發(fā)揮這三個基本功能。國家整體任務的調(diào)整、社會力量的壯大以及社會問題的變化，都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為產(chǎn)生著深刻影響，而前者的影響更為直接。國家對農(nóng)村社會的要求越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的任務就越重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個基本功能的發(fā)揮就越不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就越有可能喪失其作為基層政權協(xié)調(diào)國家與社會關系的身份。上個世紀90年代中期后，“三農(nóng)”問題的突出就充分說明了這點。在這種背景下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉為取向的改革在學術界成為主流。

比較于這種民主化的改革，囿于法律限制的實踐界所推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革則主要是以機構改革、職能調(diào)整名義進行的，帶有強烈的理性化傾向。這一方面體現(xiàn)為通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(典型是黨政一體化)、裁減人員來節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行的成本；另一方面則是在轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下來轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，弱化其汲取資源的職能，增強其為農(nóng)村發(fā)展服務的職能。這種理性化改革取向在新世紀到來后變得日益清晰，2004年起國家開始減免農(nóng)業(yè)稅，2006年在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅，為這種改革提供了有利的體制環(huán)境。盡管由于法律的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接選舉難以順利推行，但是在村委會選舉的示范影響下，一些地方開始探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉中擴大民主的因素，以擴大參與范圍，提高競爭性。

顯然，學者們在不同時期設想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)公所、簡約鄉(xiāng)鎮(zhèn)和全能鄉(xiāng)鎮(zhèn))并沒有被決策者采納，理性化和黨內(nèi)民主取向的改革成為實踐的主流。這給我們認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了兩個明確的啟示。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權體系必不可少的層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是黨和國家體制完善的組成部分。因此，在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要服從完善國家管理能力和提高政黨治理能力這個體制改革的首要任務。第二，沿著漸進改革路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革突破口的選擇必然是以抵抗最小、風險最小為標準的。因此，在國家整體財力增強、服務型政府被確定為政府改革目標的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從汲取型向服務型轉(zhuǎn)變是必然的。而決策者對黨內(nèi)民主與人民民主關系的確認，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉從政府轉(zhuǎn)向黨委。

對于未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革來說，這兩點既是思路上的啟示，也是行動的背景，并且得到了學術話語和官方文件的共同承認。在學術界，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的討論已經(jīng)從狹義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治轉(zhuǎn)向了廣義并富有建構性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。強調(diào)治理，就要涉及治理的結構、過程以及效果，這無疑契合了官方一直推動的理性化和黨內(nèi)民主改革。而在實踐界，除了那些對改革持觀望和隨波逐流態(tài)度的群體外，各地的改革者更愿意從中央文件精神中獲得靈感，以使自主性改革獲得合法性支持。這就使得近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革始終是圍繞著中央出臺的各種文件進行詮釋的。

理論和實踐的合流說明了社會各界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑在認識上更加成熟。這種認識最終體現(xiàn)在中共十七屆三中全會作出的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的論述上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標是“2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革任務，著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，實行政務公開，依法保障農(nóng)民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?！边@段論述除了延續(xù)理性化改革取向外，還提出了“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制”，使擴大和保障公民參與成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的又一個取向。在現(xiàn)有的法律框架下，這個取向具有很強的實踐性，既避免了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革局限在選舉突破上，也適應了農(nóng)村社會發(fā)展的要求。這樣，提高理性化和適應社會參與要求成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的兩個基本目標，如何保障和擴大參與成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須面對的重大課題。

把適應參與要求作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的取向是新形勢下現(xiàn)實的選擇。這種新形勢有兩個突出特點：一，經(jīng)過30年改革開放，農(nóng)民的權利意識明顯增強，他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權有了更為具體的要求，也有意愿組織起來，維護自身的利益；二，隨著以農(nóng)業(yè)稅取消為代表的系列改革的進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與農(nóng)民之間慣常的以管制為特征的聯(lián)系渠道和方式正在消失，城鄉(xiāng)一體化取向的公共品提供正在成為新的聯(lián)系渠道或關系載體。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的基本功能，在重心上已經(jīng)向“將國家提供的公共品傳遞給公民；為公民參與國家政權運行提供渠道，并充當參與活動的平臺”轉(zhuǎn)移。

去年故去的政治學家亨廷頓在談到政治發(fā)展時，把政治的制度化水平與政治參與程度作為衡量政治成熟的基本標準。制度化參與水平越高，政治就越穩(wěn)定；非制度化參與程度越強，政治則越有可能陷入動蕩。這個富有洞察力的判斷，為參與取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革提供了理論上的佐證。

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的參與性可以從以下三個方面人手：首先，要克服參與主體缺乏的障礙，培養(yǎng)更多、更有能力的參與主體。一方面，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于擔心“出事”，對于擴大公共參與心存憂慮或者完全拒絕；另一方面，農(nóng)村中大量的精英流進城市，而建立農(nóng)民組織又面臨著各種限制。吸引農(nóng)村精英和發(fā)展農(nóng)民組織是當前的必需選擇。其次，要完善參與機制和渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是離農(nóng)民距離最近的政權，但是除了每年舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表會議外，其他制度化的參與機制似乎并不多。村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面對面的交流，也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后管理半徑的延長以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部居住的“縣城化”等原因受到局限。新興的農(nóng)民組織以及電視網(wǎng)絡等媒體，則可以為擴大參與機制和渠道提供載體與技

術支持。再次，要提升公共參與精神。擴大參與在本質(zhì)上是擴大公共參與。維護個人的權益只是公共參與的原始形式，維護和提升公共利益才是公共參與的精髓。要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，需要居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認同、熱愛乃至自豪感。同時，要暢通渠道，防止維護個人利益的行為蛻化為推翻法律裁決或者無理放大個人利益、犧牲公共利益的極端個人主義行為，那只會形成“惡行得利”的惡性循環(huán)。

以民眾參與破解選擇性治理

對于當下的中國農(nóng)村治理，有許多人贊同周飛舟的看法，認為農(nóng)村基層政府越來越“空殼化”，無法承擔相應的公共服務職能，而日益懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，基層政權與農(nóng)民的關系也由過去的汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒汀Ｎ艺J為，這只是看到了農(nóng)村治理的一個側(cè)面。其實，在另一方面，農(nóng)村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現(xiàn)出超強的行動能力，它可以隨時并可以強勢地介入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部。我把這種農(nóng)村治理的型態(tài)稱之為“選擇性治理”。

農(nóng)村稅費改革之后，人們期望農(nóng)村基層政府職能能夠從過往的汲取式管治轉(zhuǎn)變到供給式服務上來，成為一個為農(nóng)服務的基層政府組織，但從實際的工作表現(xiàn)來看，在絕大部分地區(qū)農(nóng)村，基層政府并未及時轉(zhuǎn)變?yōu)檫@樣一個服務“三農(nóng)”的行動主體，他們的工作著力點不是在轉(zhuǎn)變政府職能、搞好公共服務上，而是招商引資，并且一般都是由黨委書記親自抓這個事情，招商引資成為基層政府的一把手工程。也就是說，從實踐層面上來看，目前的農(nóng)村基層政府改革還僅僅停留在機構精簡層面上，還沒有真正的在職能轉(zhuǎn)變與服務型政府建設層面上有什么進展，不免令人大失所望?？墒?，在某些跟自身利益緊密相關的工作上，譬如招商引資或者被上級定為一票否決性的工作任務，農(nóng)村基層政府卻保持著超乎尋常的行動能力。這是一種比較典型的選擇性治理。

所謂選擇性治理，就是以農(nóng)村基層政府為本位，對那些于己有利的事就去管、去做，對那些于己不利或者吃力不討好的事就盡量不去管、不去做。農(nóng)村基層政府進行選擇性治理，完全是基于自身利益有選擇性地展開行政作為，而不是以鄉(xiāng)村人民的利益為圭臬。

農(nóng)村基層政府為何進行選擇性治理?有人認為是農(nóng)村基層財政困難所致：特別是農(nóng)村稅費改革以后，一些原本依賴農(nóng)業(yè)稅費收入的農(nóng)村基層政府出現(xiàn)了嚴重的財政運轉(zhuǎn)困難問題，他們不得已才將有限的財力運用到最能反映其利益或最能體現(xiàn)其政績的事情上來。這種說法表面上似乎有道理，實則不然。因為我們發(fā)現(xiàn)，即便是財力很好的農(nóng)村基層政府也未必不進行選擇性治理。

這種選擇性治理，盡管跟基層的財力困難有一定的關聯(lián)，但更主要的是基層政府對既有體制安排的一種選擇性反映。因為在現(xiàn)有的體制安排下，基層干部的權力來源于上級而不是民眾，也正是這個原因，他們問責的對象不是民眾而是上級政府。這也是他們?yōu)楹位谏霞壍膲毫妥陨砝娑M行選擇性治理的根本原因。因此，要想根本地改變這種選擇性治理局面，必須改變基層干部的賦權方式和問責體制，有步驟地逐步開放民主選舉，通過擴展民主參與來改善農(nóng)村治理。

在稅費改革之初，有部分人認為，通過稅費改革可以切斷農(nóng)村基層政府的“掠奪之手”，與此同時，通過相應的機構改革、完善轉(zhuǎn)移支付制度，又可以“倒逼”農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€純粹的公共服務者。然而，從近幾年的農(nóng)村治理實際來看，農(nóng)村基層政府的變革邏輯并沒有朝著這個預想的軌道前進。通過這些改革，盡管一些地方基層政府機構的確得到了一定程度的精簡，中央和省級政府也逐年加大了對農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但是選擇性治理局面卻沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。

這種財政壓力倒逼下的基層機構改革畢竟是一種行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情況下，或者觸碰到社會穩(wěn)定這個“底線”時，都可能停滯不前。總之，這種行政自改革只能對現(xiàn)有的基層治理體制進行小修小補，而不可能觸碰它的核心癥結，這個核心癥結就是缺乏民眾的有效民主參與和民主監(jiān)督，究其原因是沒有建立與民眾民主參與積極性相一致的農(nóng)村治理體制。

缺乏民眾的有效參與，農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€公共服務者只能停留在政策文本里面而成為一句政治正確的口號。從既有體制內(nèi)部來講，目前推動農(nóng)村基層改革的力量仍然是自上而下的行政壓力，這個壓力不可能持久下去，也不可能依靠它真正地實現(xiàn)農(nóng)村基層政府職能的轉(zhuǎn)變；我國的行政體制是高度集權化的，這種體制自身會產(chǎn)生一種同構化的要求，如果上一級政府職能不轉(zhuǎn)變的話，下一級政府的職能就不可能真正的轉(zhuǎn)變。例如，湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中將鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所撤銷以后推行“以錢養(yǎng)事”，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變有一定的促進作用，但是一些上級政府部門就極力反對這樣改革。從現(xiàn)有體制內(nèi)部講，我們沒有找到推動農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變的有效動力。

如果我們把視界再放寬一些，大家不難發(fā)現(xiàn)，真正能夠推動農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以民眾需求為導向的服務型政府的動力，只能來自民眾的民主參與。首先，民眾更加了解自身的利益需求，基層政府和官員不能簡單地代替民眾做出需求選擇；其次，如果沒有民眾的參與及公共需求表達機制，基層政府由于自身利益的存在以及官僚制本身難以克服的弊端，使其公共服務缺乏有效的外在動力，勢必導致基層政府公共服務的“缺位”問題；再次，如果沒有建立相應的民主參與制度和公共需求表達機制，不能有效吸納民意并將之轉(zhuǎn)換為政府的科學決策，基層政府即便愿意提供公共服務往往也與公共需求不一致，導致基層政府公共服務的“錯位”問題。所謂服務型政府，實際上是一個有效回應民眾公共需求的政府。無疑地，建構以民眾需求為導向的服務型政府，必須以建立有效的民眾參與制度和公共需求表達機制為前提。與此同時，還要進一步擴展民意，實現(xiàn)競爭性民主選舉，改變基層政府領導人只對上負責、不對民眾負責的問責機制。基層政府領導人只有切實認識到自己的權力是人民賦予的，他們才會處處從民眾的利益角度出發(fā)行使好公共權力，確保公共權力與公共利益并行不悖。

從近10年農(nóng)村基層民主發(fā)展和農(nóng)村治理變化中，我們發(fā)現(xiàn)，無論是農(nóng)村基層民主的可喜發(fā)展還是農(nóng)村治理的可憂變化都與基層民眾參與有關：一方面，農(nóng)村基層民主的可喜發(fā)展說明，我國基層民眾民主參與的訴求和積極性越來越高；另一方面，農(nóng)村選擇性治理的存在表明，基層民眾的實際參與又十分有限，其原因不是民眾沒有民主參與的要求，而是沒有一個有效的機制或體制讓民眾能夠真正參與到農(nóng)村治理中來。因此，當前最重要的事，莫過于建立與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應的農(nóng)村治理機制。通過建立這樣的民眾民主參與機制，既可以推進我國基層民主的健康有序發(fā)展，又可以促進農(nóng)村基層政府向服務型政府的有效轉(zhuǎn)變，進一步改進農(nóng)村治理水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選有待進一步試驗和探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選是近些年來我國一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行基層民主政治建設的重大制度創(chuàng)新，它包括直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和直選黨委班子兩部分。以

1998年底四川省遂寧市步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選為標志，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選任制度改革出現(xiàn)了大膽突破，隨后在2001年,IN川省平昌縣靈山鄉(xiāng)首次在中共歷史上進行了“公推直選”黨委領導班子的試點，2004年成都市新都區(qū)全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選。通過10年來的探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選在實踐中積累了許多經(jīng)驗，并取得了顯著成效。當然，作為一項重要的制度創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選也存在一些問題和不足，迫切需要在實踐中進一步試驗和探索。限于篇幅，這里主要談兩個當前思想認識上較為突出的問題：

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的制度設計問題。公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記之后，有的地方實行了書記提名組閣的制度，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子成員，包括黨委副書記、委員和人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人選。這種書記提名組閣的做法，還需要在實踐中繼續(xù)試驗和完善，因為有可能會產(chǎn)生這樣一些問題：一是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權力過分集中，形成了事實上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、人大等班子成員都向書記個人負責的局面，這顯然不利于在重大問題上實行決策的科學化和民主化，并且有可能滋生腐敗?，F(xiàn)代民主政治的精義，就在于實行人民主權和分權制衡，而書記提名組閣這一制度設計與現(xiàn)代民主政治的本義相去甚遠。過去很長一段時期，我國政治生活中出現(xiàn)的一些重大失誤，關鍵就在于個別領導人權力過分集中；而今市場經(jīng)濟建設中各種腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，也與此有極大關系。這也正是我們今天大力推進民主政治建設所要解決的一個核心問題，對此絕不能掉以輕心。二是混淆了黨的委員會制與行政首長負責制這兩種不同性質(zhì)的領導制度，違背了科學領導的原則。按照黨管干部的原則，黨組織具有同級干部的提名權，但是黨委書記個人的意見并不能天然代表黨組織的意見。根據(jù)黨的委員會制的規(guī)定，在黨內(nèi)，黨委書記和其他委員的一票應該是等值的，黨章并未賦予黨委書記個人最后的決斷權。只有在行政首長負責制下，行政首長才擁有這種法定的決斷權。

為了解決這個問題，可以嘗試把公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記繼續(xù)推進為公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子，平昌縣的公推直選試點已經(jīng)提供了可供借鑒的經(jīng)驗，也完全符合黨的十七大的基本精神。這樣做的意義和價值在于：第一，更好地體現(xiàn)了黨員的主體地位和民主權利，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)的合理分權和民主監(jiān)督，推進黨內(nèi)基層民主的發(fā)展；第二，有利于加強集體領導和落實分工負責制，充分發(fā)揮領導集體的智慧，實現(xiàn)決策的科學化和民主化；第三，使黨內(nèi)民主先行一步，為以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選提供經(jīng)驗和指導，真正起到示范和帶動人民民主的作用。

其次是關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試點是否應當繼續(xù)進行下去的問題。我認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選代表著基層民主政治發(fā)展的方向，應當允許有條件地進行試點并在實踐中不斷完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選對于中國民主政治的建設和發(fā)展，具有十分重要的意義。然而，對于這項改革探索，無論在政界還是學界，都出現(xiàn)了強烈反對的聲音，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選違反了現(xiàn)行法律規(guī)定，因而至今對這一問題仍然有著明顯的意見分歧。實際上，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選涉及的法律問題，后來的實踐經(jīng)驗表明是可以得到解決的。但是，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選改革試驗為什么還是受到一些人的質(zhì)疑和反對呢?看來主要不是一個法律上的問題，而是思想認識上的問題，這個問題的實質(zhì)就是如何看待政治合法性與法律合法性的關系。依我看，兩者之間既有統(tǒng)一和一致，也有矛盾和沖突，但兩者的統(tǒng)一和一致只是相對的，而矛盾和沖突才是絕對的。因此，我們只能在動態(tài)中尋求兩者的相對平衡，而不應片面追求絕對統(tǒng)一。應當看到，改革30年來，很多重大的改革創(chuàng)舉也曾與當時的法律法規(guī)發(fā)生一些矛盾，而當下中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，許多改革舉措“良性違憲”的情況也時有發(fā)生。如何對待這種現(xiàn)象呢?其一，從總體上講，任何改革都應在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進行，這是依法治國基本方略的根本要求。其二，在改革實踐中，又應當允許政治改革與法律規(guī)定之間有一個緩沖帶，要允許試驗。目前我國法律法規(guī)關于政治制度的一系列規(guī)定，的確存在著由于政治改革滯后而導致法律規(guī)定滯后的情況。如果過分強調(diào)憲法的剛性，就必然會阻礙和扼殺某些具有創(chuàng)新價值的地方試驗。所以，更應審視這些試驗和探索是否符合憲法的基本精神。其三，當條件成熟時，要及時“把人民群眾在社會主義基層民主政治實踐中創(chuàng)造的好經(jīng)驗好做法上升為政策，把成熟的政策上升為法律法規(guī)，不斷提高社會主義基層民主政治建設的水平”。

總之，隨著村級民主逐步深化和向上推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選任制度必須順應時代發(fā)展潮流進行改革創(chuàng)新，這不僅符合社會主義民主政治建設的根本要求，而且有利于加強黨的領導，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選面臨的一些問題和難點，可以通過進一步的實踐探索來逐步解決。因而，第一，要允許進行試驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選是一項開創(chuàng)性的改革探索，難免有缺點和不足。對這種情況，上級黨委和有關部門應進行實事求是的分析，只要大方向是正確的，就應該肯定和保護基層創(chuàng)新的積極性。即使有失誤之處也在所難免，也應積極引導并及時加以糾正，而不應簡單否定和加以阻止。第二，要完善配套制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選并不是改革的目的，還必須對直選工作加以延伸，使其鏈條更加完整，逐步健全和完善目標管理制度、評議考核制度、罷免淘汰制度等配套制度。特別是要通過組織人大代表評議等形式，加強對政府領導人員的監(jiān)督，在監(jiān)督中保證和提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權威，對不勝任者及時罷免淘汰。第三，還要及時推廣經(jīng)驗。通過及時總結和推廣先進經(jīng)驗，在更大范圍內(nèi)用實踐來檢驗其適用性和可行性，通過多次反復驗證和總結提高，就可以把面臨的問題研究得更深一些，解決得更好一些，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選走上健康發(fā)展的軌道。