盛　云　徐雪梅

摘 要：依據(jù)治理理論，本著政府組織、非營利組織與居民自治組織相結(jié)合，變縱向強制型的社區(qū)管理為新型橫向交叉式的契約型社區(qū)管理的原則，使政府、企業(yè)、非政府、非營利組織和居民共同參與社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)。為強化社區(qū)管理意識，在借鑒國內(nèi)外城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與治理模式的基礎(chǔ)上，本文從城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理機制、治理制度和治理方法與手段等方面對我國城市社區(qū)治理問題進行研究。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社區(qū)治理結(jié)構(gòu)；社區(qū)治理機制；社區(qū)治理制度

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2009)06-0021-05

一、治理的內(nèi)涵其特征

“治理”(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是指控制、引導和操縱［1］。長期以來它與“統(tǒng)治”(government)一詞交叉使用，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。自20世紀90年代以來，西方政治學家和經(jīng)濟學家賦予governance以新的含義，這不僅使其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且使其涵義也與government相去甚遠。它不再只局限于政治學領(lǐng)域，而被廣泛運用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域［2］。

羅茨認為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”，他詳細列舉了六種關(guān)于治理的不同定義：（1）作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制；（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；（4）作為善治的治理，它指的是強調(diào)效率、法治、責任的公共服務(wù)體系；（5）作為社會控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。羅茨∶“新的治理”，《政治研究》1996年，第154期

格里?斯托克（Gerry Stoker）認為：（1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，政府不再是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心；（2）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進行控制和引導。格里?斯托克∶“作為理論的治理∶五個論點”，《國際社會科學》(中文版)，1999年，第2期

全球治理委員會1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

縱觀各種觀點，可以得出治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要的過程。它是一種公共管理活動和公共管理過程。治理打破了社會科學中長期存在的、笛卡爾的兩分法傳統(tǒng)研究范式，即政治國家與公民社會、市場與計劃、公共部門與私人部門、民族國家與國際社會、社會與自然的對立。它把有效的管理看做是兩者整合或合作的過程；它力圖建立一套管理國內(nèi)和國際公共事務(wù)、處理人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的新規(guī)制和新機制；它強調(diào)管理就是合作；它認為政府不是合法權(quán)力的惟一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源。

盡管目前學術(shù)界對治理的定義多種多樣，但它們的基本特征是相同的。治理具有如下特征：（1）政府并不是國家惟一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權(quán)力中心。（2）在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在界限和責任方面的模糊性。在現(xiàn)代社會中，國家正在把自身的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，然而在轉(zhuǎn)移過程中，模糊了公私機構(gòu)之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，從而強調(diào)了國家與社會組織間的相互依賴關(guān)系。（3）治理強調(diào)管理對象的參與。它希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性。治理是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。（4）在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還可采用新的管理方法和技術(shù)，以提高效率，更好地對公共事務(wù)進行控制和引導。

從治理的內(nèi)涵和特征來看，治理的本質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。治理的范圍已經(jīng)超出了其原有的范圍。它不再僅是國家的治理而是社會體系的治理。它所依靠的不再是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度不再是單一的和自上而下的，而是多元的、相互的。因而，在城市社區(qū)建設(shè)中同樣可以應(yīng)用治理理論并對其進行研究。城市社區(qū)治理的核心應(yīng)該是治理主體的多元化及多元化主體之間的相互合作。多元化的治理主體打破了只有政府才能提供公共服務(wù)的神話，使政府、企業(yè)和非政府及非營利組織三方共同擔當起城市社區(qū)建設(shè)的重任。

依據(jù)治理理論，本著政府組織和非營利組織與居民自治組織相結(jié)合，變縱向強制型的社區(qū)管理為新型橫向交叉式的契約型社區(qū)管理的原則，使政府、企業(yè)、非政府、非營利組織和居民共同參與社區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)。為加強社會管理意識，在借鑒國內(nèi)外城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與治理模式的基礎(chǔ)上，本文從城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理機制、治理制度和治理方法與手段等方面對我國城市社區(qū)治理問題進行研究。

二、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

依據(jù)治理理論對我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建為：社區(qū)聯(lián)合委員會——社區(qū)的最高權(quán)力與決策機構(gòu)。社區(qū)自治委員會——社區(qū)的管理機構(gòu)。社區(qū)非營利組織——社區(qū)的運作機構(gòu)。社區(qū)監(jiān)督委員會——社區(qū)的監(jiān)督機構(gòu)。他們之間為相互獨立、相互制衡的關(guān)系。

1.社區(qū)聯(lián)合委員會

社區(qū)聯(lián)合委員會是社區(qū)的非常設(shè)機構(gòu)，它是社區(qū)的最高權(quán)力機構(gòu)與最高決策機構(gòu)，它由黨、政府、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、非政府、非營利組織和社區(qū)居民等各方代表所組成。社區(qū)聯(lián)合委員會是在社區(qū)內(nèi)通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督基礎(chǔ)上建立的。它克服了目前我國城市社區(qū)建設(shè)中治理主體單一的弊端，使社區(qū)治理主體多元化。

社區(qū)聯(lián)合委員會的主要職責是：對本社區(qū)的發(fā)展進行規(guī)劃，對本社區(qū)的發(fā)展方向、資金來源等重大問題進行科學決策；依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的要求，通過本社區(qū)居民代表大會，民主選舉產(chǎn)生社區(qū)自治委員會及社區(qū)監(jiān)督委員會；對居民反應(yīng)強烈的社區(qū)自治委員會及社區(qū)監(jiān)督委員會的主要負責人有罷免權(quán)。社區(qū)聯(lián)合委員會的構(gòu)成人數(shù)必須是奇數(shù)，其決策程序要體現(xiàn)科學與民主原則。

2.社區(qū)自治委員會

社區(qū)自治委員會是社區(qū)的常設(shè)機構(gòu)，它也是社區(qū)的治理機構(gòu)。其主要職責是：負責本社區(qū)的日常行政事務(wù)的管理；組織本社區(qū)的發(fā)展與建設(shè)；執(zhí)行黨和政府的各項方針、政策；對社區(qū)聯(lián)合委員會做出的重大決策負責執(zhí)行與落實；對社區(qū)內(nèi)的非政府、非營利組織運行過程中出現(xiàn)的問題進行協(xié)調(diào)與溝通。社區(qū)自治委員會的組織特征是黨領(lǐng)導下的社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性的自治組織。

3.社區(qū)非營利組織

社區(qū)非營利組織是社區(qū)的運作機構(gòu)。其主要職責是為本社區(qū)的居民服務(wù)。其主要宗旨是增進社區(qū)的福利。它具有治理主體的民間性、治理基礎(chǔ)的群眾性、治理方式的契約性、治理層次的中介性、治理內(nèi)容的服務(wù)性等特征。

建立社區(qū)非營利組織的主要目的是使社區(qū)居委會從繁重的事務(wù)中解脫出來，使管理者與執(zhí)行者有效分開，從而有利于提高社區(qū)的管理效率與運營效率。

4.社區(qū)監(jiān)督委員會

社區(qū)監(jiān)督委員會是社區(qū)治理的監(jiān)督機構(gòu)。它一方面對社區(qū)自治委員會及社區(qū)非營利組織的活動進行監(jiān)督，另一方面要向社區(qū)委員會并通過社區(qū)聯(lián)合委員會向政府及時反映群眾的呼聲。社區(qū)監(jiān)督委員會由社區(qū)居民經(jīng)過民主選舉而產(chǎn)生，其主要職責是監(jiān)督與反饋，并對社區(qū)聯(lián)合委員會負責。

三、城市社區(qū)治理機制

城市社區(qū)治理機制是指為實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展目標而采取的組織協(xié)調(diào)方式與方法。我國傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理機制一般表現(xiàn)為自上而下的垂直治理機制，其典型特征是：權(quán)力過于集中在行政決策機構(gòu)，基層組織結(jié)構(gòu)單一，社區(qū)內(nèi)、外條塊分割，缺乏利益相關(guān)性。這種社區(qū)治理機制的主要弊端是管理層次多，管理幅度小，管理效率低下；組織溝通速度慢，政策反映效果差，限制社區(qū)基層組織的積極性，增加社區(qū)運行成本，遏制社區(qū)功能的發(fā)揮，降低了社區(qū)運行效率。

運用治理理論，使政府、非營利組織和居民自治組織相互作用、相互滲透、相互配合、相互制約。對我國城市社區(qū)治理機制的構(gòu)建為：政府監(jiān)控、社區(qū)自治組織協(xié)調(diào)、社區(qū)非營利組織運作。即政府負責規(guī)劃與監(jiān)控；社區(qū)非營利組織負責執(zhí)行與落實；社區(qū)自治組織負責協(xié)調(diào)與管理。使政府、非營利組織、社區(qū)居民三者之間形成監(jiān)控、協(xié)調(diào)與控制的關(guān)系。這種治理機制是政府、非營利組織、社區(qū)居民有機結(jié)合，縱橫交錯，垂直監(jiān)控與橫向契約相結(jié)合的一種新型城市社區(qū)治理機制。

四、城市社區(qū)治理關(guān)系的整合

城市社區(qū)治理關(guān)系是指城市社區(qū)治理體系中，各構(gòu)成要素之間的相互作用、相互聯(lián)系及其相互關(guān)系。合理的城市社區(qū)治理關(guān)系不僅是社區(qū)治理體系完善的標志，也是城市社區(qū)治理體系協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。為了使城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與社區(qū)治理機制協(xié)調(diào)有序地發(fā)展，并形成政府、非政府非營利組織、社區(qū)居民共建社區(qū)，最大限度地利用社會資源，提高社區(qū)整合度，以克服傳統(tǒng)社區(qū)條塊分割，過于強調(diào)行政化領(lǐng)導等弊端，城市社區(qū)治理關(guān)系的整合主要表現(xiàn)為：

1.政府與社區(qū)自治組織關(guān)系的整合

中國城市社區(qū)發(fā)展離不開黨和政府的領(lǐng)導，城市社區(qū)居民的自治只能是在黨和政府領(lǐng)導下的有限自治。這一點即使是在西方國家也是如此。1960年聯(lián)合國出版的《社區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展》一書中指出：“社區(qū)發(fā)展是一個過程，即由人民自己的努力與政府當局的配合，一同去改善社區(qū)的經(jīng)濟、社會文化等環(huán)境。這一過程包括：由人民參與，自己創(chuàng)造，以改進其生活水準；由政府以技術(shù)協(xié)助或其他服務(wù)，助其促進更有效的自覺、自發(fā)和自治?！?000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程。”由此可見，無論是聯(lián)合國最初提出社區(qū)發(fā)展的初衷，還是我國關(guān)于社區(qū)建設(shè)的意見，都可以得出這樣的結(jié)論，中國城市社區(qū)發(fā)展與建設(shè)必然離不開政府。中國及美國、加拿大、英國、日本等國家社區(qū)建設(shè)實踐也充分證明，只有政府高度重視，政府與社區(qū)之間關(guān)系協(xié)調(diào)，社區(qū)的建設(shè)才能快速發(fā)展、良性循環(huán)。

政府與社區(qū)自治組織關(guān)系的整合主要體現(xiàn)在兩者關(guān)系的理順上。政府和社區(qū)自治組織要各盡其責、協(xié)調(diào)發(fā)展。政府在社區(qū)建設(shè)中有義不容辭的職責，但這并不等于說政府要直接從事社區(qū)建設(shè)的事務(wù)性工作，更不等于說政府要凌駕于社區(qū)之上。長期以來我國國家機關(guān)的工作人員身兼數(shù)職，他們既是國家政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展的規(guī)劃者、又是執(zhí)行者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者。在整個國家事務(wù)的管理過程中，管理者與執(zhí)行者始終不分。從管理角度來看，其最大弊端是效率低下，效果不佳。如果從市場角度來分析，它有背于公平競爭原則。運動員、裁判員、監(jiān)督員于一身，其結(jié)果是當事人無競爭意識、無壓力可言。沒有競爭便不知成本為何物，沒有壓力便不知效率是什么。沒有成本和效率的理念，便沒有政府生產(chǎn)力的理念。要改變這種狀態(tài)，必須使管理者與執(zhí)行者有效分開。這是理順我國城市社區(qū)治理關(guān)系的關(guān)鍵。管理者與執(zhí)行者有效分開的表現(xiàn)是，政府只制定社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，出臺相應(yīng)的政策，并撥出專項資金用于社區(qū)發(fā)展和建設(shè)。對于社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)經(jīng)濟、社區(qū)社會保障等社會性事務(wù)，政府可以通過政策或項目竟標，以委托人的身份委托給社區(qū)；社區(qū)以代理人的身份履行社區(qū)建設(shè)的事務(wù)性職能，從事社區(qū)發(fā)展與建設(shè)中的社會事務(wù)性活動，使政府官員從執(zhí)行者變成真正的管理者。作為社區(qū)自治組織的社區(qū)聯(lián)合委員會負責社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的具體落實與實施，它是社區(qū)發(fā)展與建設(shè)的執(zhí)行者。這樣可以大大提高政府生產(chǎn)力與政府生產(chǎn)率，及真正實現(xiàn)社區(qū)居民的自治。

2.政府與社區(qū)非營利組織關(guān)系的整合

美國著名的公共經(jīng)濟學家埃莉諾?奧斯特洛姆提出了著名的多中心秩序和多中心理論。多中心理論指出：對于公共服務(wù)可以由一個提供者對應(yīng)多個生產(chǎn)者，也可以由一個生產(chǎn)者對應(yīng)多個提供者。多中心秩序理論提出：允許多個生產(chǎn)者和多個提供者為需要服務(wù)的公民集體在不同層次上提供服務(wù)。依據(jù)埃莉諾?奧斯特洛姆的多中心秩序和多中心理論，可以得出這樣的結(jié)論：公共物品的供給與公共物品的生產(chǎn)是可以分離的。分離的結(jié)果必然要產(chǎn)生一種委托代理關(guān)系。隨著國家政治、經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，國家事務(wù)不斷增多，一國政府可以將部分國家事務(wù)委托給他人代為管理。因而政府可以將社區(qū)公共服務(wù)與公共物品的提供以招標的形式委托給其它組織具體實施完成［3］。

企業(yè)是以贏利為目的的，企業(yè)的最終目標是使自身的利潤最大化。如果讓企業(yè)來提供公共物品，則會有損于社會效益。而非營利組織具有正規(guī)性、獨立性、非營利性、志愿性、公益性和非政治性等特征，符合公共物品和公共服務(wù)的要求，具備提供公共物品與公共服務(wù)的條件。所以，政府完全有理由委托社區(qū)非營利組織發(fā)展社區(qū)。但其關(guān)鍵是政府如何激勵社區(qū)非營利組織的經(jīng)營者去維護公共設(shè)施、提供公共服務(wù)。政府要為社區(qū)非營利組織的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，提供優(yōu)惠政策并形成有效的制度安排與設(shè)計。除此之外，政府在將社會事務(wù)委托給社區(qū)及社區(qū)非營利組織的過程中，還應(yīng)承擔部分財政責任。聯(lián)合國社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，美國、加拿大、英國、日本等國家社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗都表明，政府在將社會事務(wù)轉(zhuǎn)交給非營利組織承擔的過程中，政府有不可推卸的財政責任。此外，政府還可以通過制定一系列的稅收優(yōu)惠及退稅制度等來扶植社區(qū)非營利組織開展社區(qū)服務(wù)。

3.社區(qū)自治組織與社區(qū)非營利組織關(guān)系的整合

社區(qū)發(fā)展建設(shè)的具體執(zhí)行者不應(yīng)是社區(qū)自治組織成員，也不應(yīng)是社區(qū)居委會干部。依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居民委員會由主任、副主任和委員共5—9人組成。居民委員會根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在100—700戶的范圍內(nèi)設(shè)立。筆者在對沈陽、大連等城市社區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，重新改組后的社區(qū)居民委員會人員構(gòu)成一般為5人左右，社區(qū)居委會管轄范圍最大的為5 000戶左右，最小的也要大于1 000戶，平均在2 000戶左右。這些城市社區(qū)居委會干部承擔著政府、企事業(yè)單位剝離出來的大量行政事務(wù)及社會事務(wù)，僅憑幾個社區(qū)居委會干部能撐起社區(qū)建設(shè)這片天嗎？目前，社區(qū)居委會干部所承擔的責任與他們自身的權(quán)力、利益及不相稱。社區(qū)居委會干部的身份不明確，他們既不是國家行政機關(guān)的工作人員，也不是事業(yè)單位的辦事員，更不是企業(yè)的法人代表。問起他們的身份，他們自己及街道辦事處的領(lǐng)導也說不清楚他們到底算什么。有些街道辦事處想給其管轄范圍內(nèi)的居委會干部辦理醫(yī)療保險和社會保險都辦不成，其原因是身份不明。