馬立黨

[摘 要]經(jīng)濟(jì)危機(jī)一方面對(duì)政府履行職能提出了新的挑戰(zhàn)和要求,另一方面檢驗(yàn)了危機(jī)爆發(fā)之前的政府職能行為和政策選擇的效果。從美國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中政府職責(zé)的功能看經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)政府履行職能的啟示。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)危機(jī);政府職能

[中圖分類號(hào)]D035.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-2234(2009)06-0033-02

由美國(guó)“次貸危機(jī)”引發(fā)的新一輪全球金融危機(jī)給世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了不同程度的危害和影響,其影響何時(shí)結(jié)束還不敢斷言。經(jīng)濟(jì)危機(jī)一方面對(duì)政府履行職能提出了新的挑戰(zhàn)和要求,另一方面檢驗(yàn)了危機(jī)爆發(fā)之前政府職能行為和政策選擇的效果,因此從經(jīng)濟(jì)危機(jī)的視角來(lái)分析政府職能問(wèn)題就很有意義。美國(guó)是世界上一百多年來(lái)經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)危機(jī)次數(shù)最多的一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家,因此本文以美國(guó)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)為參照,就經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下政府職能問(wèn)題談一些粗淺的看法。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代政府職能的含義

在一定意義上講,現(xiàn)代政府的職能問(wèn)題也就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不是一帆風(fēng)順和風(fēng)平浪靜的,有危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn),因此需要政府履行職能,發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的積極作用。根據(jù)政府與市場(chǎng)關(guān)系的不同,當(dāng)代世界形成了多種不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式,主要有英美模式、日本模式、德國(guó)模式、北歐模式、東亞模式。中國(guó)是類似于東亞模式的政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。在各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的國(guó)家里,有一個(gè)共同的話題:政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。從理論上講,這一問(wèn)題包括兩個(gè)方面:一是需要怎樣的市場(chǎng)的問(wèn)題,一是需要怎樣的政府的問(wèn)題,其中關(guān)鍵是如何權(quán)衡政府與市場(chǎng)各自權(quán)限及其邊界的問(wèn)題。實(shí)際上二者并不矛盾,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式體現(xiàn)著政府職能模式,政府職能模式要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求;如果二者發(fā)生較大矛盾,則經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就有可能出現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制還不是很完善或爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下,在這一對(duì)矛盾當(dāng)中問(wèn)題的焦點(diǎn)是:政府的職能問(wèn)題,也就是政府如何正確定位自己的職責(zé)權(quán)限的問(wèn)題,如何有效發(fā)揮職能作用的問(wèn)題。

要研究經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下的政府職能,首先要搞清楚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代政府職能問(wèn)題。所謂政府職能,是指政府的職責(zé)和權(quán)能?，F(xiàn)代政府職能包括三層涵義,即政府的責(zé)任、政府的職權(quán)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府責(zé)任分為三個(gè)層次:第一是政治責(zé)任,第二是政策責(zé)任,第三是管理責(zé)任。政治責(zé)任涉及政府治理的合法性問(wèn)題,政策責(zé)任涉及政府公共政策的有效性問(wèn)題,管理責(zé)任涉及政府公共管理的效率和效果的問(wèn)題〔4〕(P83)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康平穩(wěn)的情況下與發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下,政府的責(zé)任會(huì)有不同的要求和側(cè)重,其中政府的政策責(zé)任在經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下是極其重要的,因?yàn)榍‘?dāng)而且及時(shí)的政府政策對(duì)走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)有著至關(guān)重要的作用,相反不恰當(dāng)、不適時(shí)甚至錯(cuò)誤的政策判斷和決定有可能加深經(jīng)濟(jì)危機(jī)的程度。從政府職權(quán)看,任何一個(gè)政府都有經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而言,政府對(duì)這兩種職能的承擔(dān)具有共時(shí)性和非均衡性。所謂共時(shí)性就是指在同一時(shí)間段或橫斷面上政府必須同時(shí)承擔(dān)這兩種職能;所謂非均衡性是指在一段特定的歷史時(shí)間段內(nèi),政府只能相對(duì)地偏重于行使自身的某一維度的職能,或者說(shuō)在某一特定時(shí)期會(huì)有比例或地位上的區(qū)別。現(xiàn)實(shí)中,人們對(duì)政府職能的理解存在著偏頗,狹義地理解了政府職能,將政府職能局限地理解為政府的職責(zé)功能。事實(shí)上這樣的理解是片面的,因?yàn)闆](méi)有包含“政府責(zé)任”和“政府與市場(chǎng)關(guān)系”兩個(gè)方面。這樣以來(lái),對(duì)政府職能理解的偏頗往往導(dǎo)致職能行為和政策選擇上的一些問(wèn)題。研究政府職能問(wèn)題,實(shí)質(zhì)是研究政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位、作用以及如何有效實(shí)現(xiàn)公共管理的問(wèn)題。一般地,政府職能的實(shí)現(xiàn),取決于政府積極有效地開(kāi)展制定和執(zhí)行各類公共政策、實(shí)施政府公共管理、提供公共服務(wù)等活動(dòng),因此政府的公共管理政策和經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策(宏觀調(diào)控政策)就是研究政府職能時(shí)所必須考慮的。

二、經(jīng)濟(jì)危機(jī)與現(xiàn)代政府職能

在“危機(jī)”概念的界定上,羅森塔爾(Rosenthal,1989)等人的觀點(diǎn)頗具代表性,認(rèn)為危機(jī)就是“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間性和不確定性很強(qiáng)的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵性決策的事件”?！?〕(P2)根據(jù)這一概念,筆者以為經(jīng)濟(jì)危機(jī)是指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和人們行為價(jià)值、經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且需要做出關(guān)鍵性決策的突發(fā)性事件。經(jīng)濟(jì)危機(jī)具有三個(gè)基本特征:突發(fā)性、危害性、公眾性。

自資本主義誕生起,實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的資本主義國(guó)家發(fā)生了無(wú)數(shù)次經(jīng)濟(jì)危機(jī)。以美國(guó)為例,近一百多年來(lái),美國(guó)共發(fā)生了四次比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī),分別是1907年、1929年、1987年和2008年。以20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)為例。這次美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)源自于一場(chǎng)稱之為“產(chǎn)業(yè)合理化”的“效率運(yùn)動(dòng)”。然而“效率運(yùn)動(dòng)”所帶來(lái)的效益,卻被資本家攫取。社會(huì)上工人和資本家的貧富差距日益拉大。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有解決收入公平分配的有效機(jī)制,美國(guó)政府也沒(méi)有重視公平問(wèn)題,于是導(dǎo)致就業(yè)和消費(fèi)越來(lái)越陷于停滯,矛盾的積累最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的總爆發(fā)。面對(duì)這次危機(jī),美國(guó)政府重新審視了自身職能,強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的作用,最終渡過(guò)了經(jīng)濟(jì)危機(jī),以美國(guó)為首的西方資本主義國(guó)家“驕傲”地找到了醫(yī)治經(jīng)濟(jì)危機(jī)的良方“凱恩斯主義”。這次危機(jī)給西方資本主義國(guó)家及其主張自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們以深刻的教訓(xùn):資本主義的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是完美無(wú)缺的,經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)表明了市場(chǎng)的缺陷和資本主義制度的弊端;經(jīng)濟(jì)危機(jī)也給人們留下了有益的啟示:政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)方面應(yīng)當(dāng)而且可以發(fā)揮重要作用。這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)留給當(dāng)代人們的啟示是:不論是姓“資”還是姓“社”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),都要重視社會(huì)收入的公平分配問(wèn)題,注意處理好效率與公平的關(guān)系問(wèn)題,重視處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題等等,如果經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理得當(dāng),危機(jī)也可能是新的契機(jī),實(shí)現(xiàn)所謂的“彎道超車(chē)”。

再看2008年的美國(guó)金融危機(jī)。在危機(jī)爆發(fā)之前的數(shù)年,美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)多次降息、放松銀根,致使美國(guó)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。由于美國(guó)政府過(guò)度信奉自由經(jīng)濟(jì)政策,放松對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管,允許了“次級(jí)抵押貸款”的做法。大規(guī)模的“次貸”既造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性繁榮,也孕育了次債貸款的危機(jī)。同時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)在全面復(fù)蘇后出現(xiàn)走向通脹的危機(jī)。于是美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)上調(diào)利率,這就加大了借款人的還款壓力,這時(shí)正好遭遇房?jī)r(jià)迅速下跌。在資不抵債的情況下,借款人只好將房產(chǎn)扔給貸款人,貸款人(主要是商業(yè)銀行)為了回避風(fēng)險(xiǎn)又把“次級(jí)抵押貸款”創(chuàng)新為“次級(jí)抵押貸款債券”賣(mài)給金融投資機(jī)構(gòu),最終持有大量“次級(jí)抵押貸款債券”的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資金斷裂,金融危機(jī)爆發(fā)了。對(duì)比這兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī),30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的問(wèn)題主要在市場(chǎng)機(jī)制,而本次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要問(wèn)題在市場(chǎng)主體及其政府履行職能上。由于全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系日益密切,本次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響范圍可能更廣,對(duì)

中國(guó)政府履行職能、應(yīng)對(duì)危機(jī)的啟示和借鑒意義更強(qiáng)。這次危機(jī)帶給人們的教訓(xùn)和啟示是:資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生不僅源于市場(chǎng)機(jī)制的弊端,而且市場(chǎng)主體的過(guò)渡貪婪和過(guò)渡“金融創(chuàng)新”更是直接的重要的原因,而在市場(chǎng)主體中“經(jīng)濟(jì)人”并非是完全理性的,因此政府要對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要領(lǐng)域進(jìn)行必要的調(diào)節(jié),對(duì)市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行必要的監(jiān)管。

三、經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)政府履行職能的啟示

美國(guó)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和2008年的金融危機(jī)對(duì)進(jìn)一步正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職責(zé)功能,有效發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用有著積極的啟示意義。

其一,各級(jí)政府要在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)上正確履行職能、有效發(fā)揮作用。中國(guó)是政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式,這一特點(diǎn)決定了政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)著不可或缺的職責(zé)功能,因此積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)是各級(jí)政府不可推卸的責(zé)任。面對(duì)當(dāng)前全球金融危機(jī)的沖擊和影響,我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題上要解決好三個(gè)問(wèn)題。其一,準(zhǔn)確分析判斷經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)中國(guó)的影響。要從機(jī)遇和挑戰(zhàn)兩個(gè)角度,從近期(一年)、中期(三年)、遠(yuǎn)期(五年以上)三個(gè)方面來(lái)分析經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。其二,準(zhǔn)確判斷和把握我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。要從成績(jī)和問(wèn)題兩個(gè)方面、從縱向和橫向兩個(gè)方向來(lái)分析判斷國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的走勢(shì),重點(diǎn)分析測(cè)算國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)受全球金融危機(jī)的影響面有哪些、影響的廣度和深度有多大?其三,在準(zhǔn)確判斷宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上,政府對(duì)自身職能要進(jìn)行正確定位和適時(shí)調(diào)整。中央政府要從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)和完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度從政府責(zé)任(政治責(zé)任、政策責(zé)任、管理責(zé)任)、政府職權(quán)、政府與市場(chǎng)關(guān)系三個(gè)角度全面準(zhǔn)確審視政府職能,強(qiáng)化政府在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)上的公共管理政策和宏觀調(diào)控政策。中央政府宏觀調(diào)控政策要體現(xiàn)針對(duì)性、有效性、導(dǎo)向性、靈活性的特點(diǎn),地方各級(jí)政府公共管理政策要體現(xiàn)基礎(chǔ)性、公益性、保障性的特點(diǎn)。

第二,政府要以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)為契機(jī)加快推進(jìn)行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)給我國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變提供了重要契機(jī),主要體現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)危機(jī)要求政府盡快轉(zhuǎn)變職能、提升效能、科學(xué)決策、規(guī)范行政,這些與建設(shè)“服務(wù)型”政府的目標(biāo)要求是一致的;經(jīng)濟(jì)危機(jī)給政府的行政效率、行政作風(fēng)、創(chuàng)新意識(shí)等提出了更高的要求,這對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)政府職能具有積極的促進(jìn)作用;經(jīng)濟(jì)危機(jī)強(qiáng)化了政府對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注、對(duì)社會(huì)公平正義的關(guān)注、對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注、對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)注、對(duì)突發(fā)性災(zāi)難危機(jī)的關(guān)注、對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注等等,這有助于強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能意識(shí)。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下,加強(qiáng)和改進(jìn)政府職能建設(shè),需要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七大精神關(guān)于“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)性政府”的精神和要求,按照總體目標(biāo)和具體部署加快推進(jìn)相關(guān)改革。

第三,經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下政府履行職能要以尊重市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范為前提。經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下,政府要履行職能,發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”的有益作用,以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷,具體來(lái)說(shuō),政府要在保障民生、促進(jìn)就業(yè)、擴(kuò)大內(nèi)需、維護(hù)市場(chǎng)秩序、強(qiáng)化社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、進(jìn)行危機(jī)預(yù)警和反饋、改善公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、保障經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行等方面發(fā)揮積極的重要作用。然而,經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下,在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上,往往政府扮演了強(qiáng)者的角色,政府管理和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)在缺乏監(jiān)督和自律不夠的情況下,很有可能破壞經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,加深經(jīng)濟(jì)危機(jī)的程度。因此,經(jīng)濟(jì)危機(jī)條件下,政府履行職能,應(yīng)當(dāng)以尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律和法律規(guī)范為前提,當(dāng)好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的合格裁判員、滿意引導(dǎo)員和優(yōu)秀服務(wù)員。

[參 考 文 獻(xiàn)]

〔1〕劉剛.危機(jī)管理〔M〕.北京:經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

〔2〕高德步.30年代大危機(jī)的歷史警示〔N〕.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),1999-05-28.

〔3〕李丹陽(yáng).兩難抉擇與政府職能轉(zhuǎn)變〔J〕.學(xué)術(shù)研究,2008,(03).

〔4〕胡家勇.“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能”研討會(huì)綜述〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究,2005,(08).