葉 勇

[摘 要]公務(wù)員考核制度在現(xiàn)代人事行政中發(fā)揮著不可替代的作用。目前其制度本身以及運用方法上還存在著一些具體問題,給我國公務(wù)員激勵機制的健全和發(fā)展帶來了一定的困難。針對我國公務(wù)員考核制度的特點和存在的弊病,應(yīng)完善與創(chuàng)新考核制度的基本思路和具體實踐,以求力圖準確、系統(tǒng)有效地掌握其實質(zhì)并解決其矛盾,充分發(fā)揮公務(wù)員考核制度的基礎(chǔ)功能和激勵作用。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員;考核;制度性激勵機制;人事行政

[中圖分類號]D630.3[文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2009)06-0044-03

近年來,我國公務(wù)員考核制度的建立與運用,打破了計劃經(jīng)濟體制下人治色彩的干部人事管理體制,消除了“大鍋飯”、“干與不干一個樣”、“干好干壞一個樣”、“能力高低一個樣”等情況的延續(xù)發(fā)展,建立起了科學的、規(guī)范的、法制化的干部人事管理機制,這種做法收到了鼓勵先進、鞭策后進的效果,激發(fā)了廣大公務(wù)員的責任心,也使一些人有了危機感,改變了“一杯茶、一支煙、一張報紙看半天”的固有積習,出現(xiàn)了人人奮發(fā)進取、扎實工作、勤政廉政、爭做群眾滿意的公務(wù)員的良好局面。另一方面,由于公務(wù)員的考核是一項比較復(fù)雜的工作,它的內(nèi)容廣、范圍大、輻射面寬,加之我國處于一個變革創(chuàng)新的時代,公務(wù)員制度還剛剛起步,有關(guān)公務(wù)員考核的理論與經(jīng)驗也十分缺乏,難免會在制度本身以及運用方法上出現(xiàn)一些具體問題。因此,對我國公務(wù)員考核制度進行理論上的深入研究、制度上的精心安排和實踐中的靈活運用,是激發(fā)政府有序運行、廉潔自律、公平行政、樹立良好的政府形象和公仆形象以及提高辦事效率的當務(wù)之急。

一、我國公務(wù)員考核制度中存在的主要問題

(一)考核標準體系的制定不科學

考核標準是考核制度自身最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié),它是做好考核工作的前提條件?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》中明確了我國公務(wù)員考核內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉五個方面,也指出了重點是考核工作實績。但是這樣的規(guī)定近于籠統(tǒng)和抽象,缺乏可操作性:一方面由于并無具體要求如何考績,也無具體執(zhí)行細則出臺,以致于考核中仍然無法對工作實績進行考核,依然是領(lǐng)導(dǎo)、群眾評議一番,評個等次而已,重點考核實績的要求基本落空。另一方面,事實上公務(wù)員的考核大多是定性的,而非定量的,政治評價作用依然很大。能、勤、績、廉缺乏量化而難以比較,并且這五個方面的比例、權(quán)重沒有明確規(guī)定,從而在實踐中片面強調(diào)德能勤廉而導(dǎo)致考核失真的結(jié)果。另外還值得提出的是,《中華人民共和國公務(wù)員法》中只設(shè)置了四個等次:優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職。在實際工作中,這樣的考核標準檔次較為原則,設(shè)置偏少,跨度較大,不同程度地存在著給公務(wù)員考核“定檔”不準的問題。公務(wù)員之間大同小異,“千人一面”,容易挫傷他們的積極性、創(chuàng)造性和自覺性,相反卻使那些愛搞形式,不干實事的人和那些靠吃“大鍋飯”混日子的人又有了新的市場。

這些情況都充分地反映了我國人事行政系統(tǒng)中在制定考核內(nèi)容時出現(xiàn)了寬嚴不得當、繁簡不適度、欠公平合理等問題,這些都帶來了不容忽視的消極作用。做好考核工作,首要的一條是研究制定一個適用性、可行性和操作性都比較強的考核內(nèi)容。只有這樣才能將其所涵蓋的指標項目貫穿于考核工作的始終,為考核工作提供一個針對性、規(guī)范性和合理性的大平臺。如果考核內(nèi)容的制定不科學,這會使得實施公務(wù)員考核時沒有一個客觀的尺度來進行衡量,就不能一直保持考核的正確性、徹底性和積極性。

(二)考核結(jié)果的使用措施不得力

公務(wù)員的考核必須嚴格按程序進行,這不僅是為了保持考核工作的嚴肅性,更重要的是為了保證考核結(jié)果,防止馬虎草率和各行其是。然而,我國各級政府在實際的運作過程中,作為不可缺少的重要環(huán)節(jié)——考核結(jié)果的使用卻經(jīng)常性地出現(xiàn)在盲區(qū),考核結(jié)果一邊站的情況比比皆是。它的使用范圍過于狹窄,較少地同獎懲、晉級、加薪、降職、調(diào)動等緊密結(jié)合起來。這時,公務(wù)員的考核已經(jīng)被看作為一種對公務(wù)員工作績效分等劃類的鑒定工作,僅僅強調(diào)它的基礎(chǔ)功能?？己耸琴M人費力費時的,辛辛苦苦考核出來的結(jié)果資料,被束之高閣,有名無實,毫無作用,成了為考核而考核,大搞繁瑣哲學,徒具形式,在很大程度上使考核工作喪失了活力。

作為公務(wù)員考核制度,原本旨在針對人的需要,采取一定的方法和手段來誘發(fā)人的動機,使人積極、主動、創(chuàng)造性地工作。正如鄧小平同志所要求的那樣:“必須采取嚴格考核、賞罰分明的措施,要根據(jù)工作成績的大小、好壞,有賞有罰、有升有降,在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕、爭當先進、奮發(fā)向上的風氣?！比欢?現(xiàn)在它卻變成了一種強制性、壓迫性的約束機制,使人消極、被動、呆板地遵守某些嚴格規(guī)定。這貌似激勵實為變質(zhì)約束的做法,客觀地削弱了正常的激勵、約束機制的作用,相反往往會造成被考核人員不愿意接受考核,考核人員會處于孤立的對立的境地,使考核工作不但不會收到良好的效果,甚至難以堅持下去。

(三)考核方法的主觀色彩過濃

考核方法是通過考核目的的橋梁。從目前考核制度的實踐來看,難以找到比較完善的考核方法。因為“無論在考核中采用哪種方法,都需要有一定的考核人員來進行考核,因而在考核中還不能完全排除考核人員主觀感情上對考核結(jié)果的影響。”首先,考核人員的基本素質(zhì)所帶來的誤差,如考核人員的認識水平高低、技術(shù)手段方法是否正確,必然直接影響對被考核人員做出的評價。一般來說,考核人員的水平越高,對人的評價越接近于客觀;反之,則往往考核失當,考核效果不佳。另外,考核當中還會受到許多心理因素的干擾,比如人們所講的“光環(huán)效應(yīng)”、“期望效應(yīng)”等(光環(huán)效應(yīng)是指考核人員因?qū)δ撤N特點或某方面的考核結(jié)果,有清晰、強烈的主觀觀察印象而沖淡了對其他方面考核的結(jié)果印象而產(chǎn)生的考核誤差;期望效應(yīng)是指考核人員因為事先對被考核人員期望過高或過低而產(chǎn)生的考核誤差),也會直接或間接地影響考核結(jié)果的正確性。

特別是有些考核人員的思想意識深處,現(xiàn)代價值觀念沒有完全確立,傳統(tǒng)文化中一些封建落后觀念卻根深蒂固。官僚主義作風嚴重,整日高高在上,獨斷專行,頤指氣使,不做調(diào)查研究,用主觀想象,個人好惡恩怨的感情因素,形而上學的思維方式去代替客觀分析。在選人用人方面,搞任人為親、任人唯順,只提拔與自己關(guān)系好的人員,或者論資排輩,把資歷與才能等同起來。這樣的結(jié)果,往往造成公務(wù)員深感不公平,以至滿腔怨氣、滿腹牢騷、消極被動地應(yīng)付工作,這是與激勵效果背道而馳的,想通過考核達到的目的也就蕩然無存了。更有甚者的是,一些公務(wù)員也不再以職位要求為工作準則,而是努力與上級領(lǐng)導(dǎo)、同事、群眾搞好關(guān)系以期通過考核,目前出現(xiàn)“不跑不送,原地不動;只跑不送,同級調(diào)動;又跑又送,等待重用”的跑官現(xiàn)象,就是這種現(xiàn)實的縮影。從某種程度上來說,腐敗的風氣所產(chǎn)生的負面效應(yīng),正是阻礙健全和發(fā)展考核工作的根源所在。

二、解決我國公務(wù)員考核制度中存在的問題的方法和

途徑

我國全面深入推行公務(wù)員考核制度,涉及到制度本身及其運行的改革、公務(wù)員制度的完善、行政體制的創(chuàng)新、民主政治和民眾參政意識的發(fā)展以及對傳統(tǒng)思想觀念的摒棄等諸多因素,只有對上述因素或公務(wù)員考核制度所推行的社會環(huán)境有充分的認識并積極采取措施,完善與創(chuàng)新我國公務(wù)員考核制度的目標才能實現(xiàn)。

第一,制定度量合理的考核標準體系,盡量達到客觀公正性。要防止在制定考核標準體系時出現(xiàn)寬嚴不得當、繁簡不適度、欠公平合理等問題,重在把握一個“度”的份量上。中醫(yī)里常講的“熱極生寒,寒極生熱”的現(xiàn)象正給了我們一個很好的啟發(fā)思想。具體來說,制定考核標準體系,要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,根據(jù)實際的工作要求與管理需要,廣泛地征求意見并經(jīng)過科學的論證,各地區(qū)、各部門、各單位緊密結(jié)合各自的特點,在與國家考核指導(dǎo)方針保持一致的前提下,制定一些靈活、詳細、針對性強的考核指標和標準檔次,特別是不同類型、不同階段、不同目的和不同對象的考核內(nèi)容,應(yīng)有所側(cè)重,不一定每次都要德、能、勤、績、廉面面俱到。只有這樣,考核內(nèi)容才能具備考核中的尺度的價值,使之成為能全面真實地進行考核的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和前提條件。在進行這項工作時,要注意下述問題:一是進一步完善職位分類,并在此基礎(chǔ)上加強定量考核與定性考核相結(jié)合及注重實績考核。其中應(yīng)從“純技術(shù)”的全新理念出發(fā),積極地運用現(xiàn)代科學技術(shù)成果,運用先進的技術(shù)方法,盡量減少主客觀因素對考核工作的不當影響,使考核標準的條條框框盡量達到標準化、度量化、具體化,體現(xiàn)其客觀性、公正性以及合理性。二是考核標準檔次的分解幅度要適當,應(yīng)由原來的四個考核等次增加至五個等次,即特別優(yōu)秀、優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職。關(guān)于增設(shè)“特別優(yōu)秀”等次是基于為了比較準確和客觀地反映每個公務(wù)員工作狀況的優(yōu)劣程度而考慮的?？梢哉f,在制定考核標準體系的過程中,關(guān)鍵是要解決目前我國的職位分類還不發(fā)達的問題。我們都知道,職位分類是制定考核內(nèi)容的準繩和依據(jù)。正如美國行政學者L·D·懷特所說,職位分類是基于政府公務(wù)員的利益,將其公務(wù)員職位就其所任工作性質(zhì)、內(nèi)容及責任,予以準確的定義,順序的安排,公平的品評,以作為人事管理上公平處理的基礎(chǔ)。可以說,在科學完善的職位分類制度下,我們才能相應(yīng)地從容地解決考核標準體系中所出現(xiàn)的更為復(fù)雜瑣碎的問題。從深層次的原因來考慮,在職位分類上出現(xiàn)這一困境歸根到底還是由于政府職能沒有轉(zhuǎn)變好。當前,我國社會主義市場經(jīng)濟正在建立,而政府職能轉(zhuǎn)變還沒有跟上新經(jīng)濟時代的發(fā)展,因此,只有在循序漸進的機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上才能形成科學與完善的職位分類,建立起客觀的公務(wù)員考核標準體系。總之,面對我國職位分類許多急待改進與創(chuàng)新的地方,應(yīng)必須在其理論基礎(chǔ)、組成要素、排列方式和實際運用中花更大的氣力去健全。

第二,做好考核結(jié)果的使用工作,充分發(fā)揮考核工作的基礎(chǔ)功能和激勵作用。要搞好公務(wù)員的考核,就應(yīng)把考核結(jié)果的使用真正作為保持考核工作的生命力,促進人事管理科學化,提高人事管理工作整體水平的重要措施,抓好相關(guān)政策配套,嚴格把關(guān),使公務(wù)員的考核結(jié)果要由形式的評定向?qū)嵸|(zhì)的管理方面發(fā)展,由檔案資料向獎懲依據(jù)方向發(fā)展,能上能下、能進能出、競爭上崗、崗上競爭。只有這樣才能在發(fā)揮考核工作的基礎(chǔ)功能的前提下,充分深化其激勵作用。不過,“如果我們僅僅把考核結(jié)果作為激勵公務(wù)員工作的積極性和提高工作的效率與效果,對公務(wù)員工作及其行為的一種控制,或作為獎懲、晉級、加薪、降職、調(diào)動等人事處置提供一種較客觀的依據(jù),那么,我們的考核工作還是很容易被人們所否認,被人們所抵御和指責?！边@是從人力資源開發(fā)的角度來看的。每一個管理決策或每一項管理措施的背后,都必須有某些關(guān)于人性本質(zhì)及人性行為假設(shè)為后盾。我們對人性假設(shè)的認識經(jīng)歷了從經(jīng)濟人到社會人到管理人到自我實現(xiàn)人等一系列過程。在當前時代下,人的個性化趨勢更為突出,作為公務(wù)員來說,更需要一種和諧、友愛、團結(jié)、共同參與的工作環(huán)境,更渴望得到他人的理解、關(guān)心和尊重。因此,在面對這些不同于傳統(tǒng),有著全新性質(zhì)的人性假設(shè),我們在改變傳統(tǒng)的以控制為中心,制度約束的管理模式的同時,更應(yīng)強調(diào)以人為本,從人的心理、人的本性出發(fā),使公務(wù)員的考核更充分考慮到被考核人員的自身需要,要從公務(wù)員本身的需要來判定我們的考核方針和政策,把公務(wù)員本身的潛能開發(fā)、績效提高與個性發(fā)展列入到考核目的中來。換句話說,要把考核結(jié)果公開地用于滿足公務(wù)員個人發(fā)展的各個方面,使每個公務(wù)員感到考核的“善意”所在。照此,考核工作才能有條不紊地遵循效價法則,進一步從中體現(xiàn)其制度本身內(nèi)含取之不盡、用之不竭的能量。我們通常所說的效價法則是激勵機制的一套“程序”,即以激勵為前提,人們經(jīng)努力工作產(chǎn)生績效,一定的績效會得到相應(yīng)的報酬,而合理的報酬又在人們內(nèi)心產(chǎn)生效價,效價就是報酬的價值。本質(zhì)上說,考核就像一部加速器,為人力資源管理注入巨大的推動力,激勵起公務(wù)員強烈的奮發(fā)向上的競爭意識,也必然會營造一個氛圍寬松,帶來無限生機和活力的人力資源環(huán)境。

第三,提高考核人員素質(zhì),加強群眾參加考核和對考核實行監(jiān)督,促進考核方法的科學性。要有利于對被考核人員做出客觀公正的評價,盡可能地減少由考核人員的主觀因素所產(chǎn)生的誤差,這就要求一方面應(yīng)提高考核人員素質(zhì)?？己巳藛T應(yīng)具備的素質(zhì)是多方面的,具體來說,要求考核人員要有堅強的黨性、敏捷的思路、廣泛的知識、較強的判斷能力以及嚴格的紀律性。如何提高考核人員自身的素質(zhì),應(yīng)少一點理論研究,多一些實踐經(jīng)歷,這一點至關(guān)重要。針對前文所提及的關(guān)于考核人員素質(zhì)的相關(guān)因素及問題的所在,應(yīng)遵循“缺啥補啥”的準則。技術(shù)手段落后,就應(yīng)加強專業(yè)操作技能訓練;思維心態(tài)運行反常,就應(yīng)健全心理調(diào)控;意識觀念敗壞,就應(yīng)完善政治思想工作。這樣做才能有針對性地建立一個健康的干部人事管理機制,從根本上來保證考核人員應(yīng)具備的素質(zhì)的形成。唯有樹立科學的人生觀、價值觀和世界觀,才能自覺地抵制貪污腐化,搞裙帶關(guān)系、攀龍附鳳等不良現(xiàn)象,在考核中體現(xiàn)用人唯賢、用人唯功的用人原則,使那些忠于職守、真實才干、開拓進取的優(yōu)秀公務(wù)員脫穎而出;而且對那些嚴重違反政府行為方式和價值觀念者,予以嚴格處理,作到要有鐵的紀律、鐵的手腕、鐵面無私。只有加強考核人員自律意識,才能有效地影響和帶動其被考核人員。通過領(lǐng)導(dǎo)所樹立的“有識才辨才之術(shù),有愛才惜才之心”的良好形象,使被考核人員勇于競爭,敢于承受優(yōu)勝劣汰的結(jié)局,堅決摒棄關(guān)系風、人情風,以達到一種自我考核的目的,產(chǎn)生一種“見賢思齊,見不賢而內(nèi)自省”的心理效應(yīng)。可以說,從觀念上進行變革和建設(shè),使公務(wù)員樹立與考核工作相關(guān)的思想、意識和價值觀念,從而逐步消除傳統(tǒng)觀念中的一些劣根性。這樣就使公務(wù)員考核制度具有內(nèi)隱性的顯著特征,它滲透、內(nèi)化、深存于公務(wù)員的思想、意識和價值觀念中,并且決定了該制度在實際的運行中的穩(wěn)定性、持續(xù)性和影響的深遠性。

另一方面,應(yīng)采取積極措施有利于群眾參加考核和對考核實行監(jiān)督。以前,一些考核人員就熱衷于搞那種繞圈子,“背靠背”的考核,不與或很少同被考核人員本人接觸,從考核方式、考核標準到考核結(jié)果都不同程度地帶有某種神秘化的色彩,由此帶來人才難于發(fā)掘,耽誤人才和用人亂點鴛鴦譜等弊病。為了能夠防止“一言堂”的荒誕作法,盡量減少其主觀色彩所造成的考核誤差,有效的方法在于貫徹公開性和民主性,把領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的方法確定為考核的主要思路。考核的目的、范圍、時間、方法、內(nèi)容、標準、結(jié)果都要公之于眾?？己宋瘑T會或考核小組必須有群眾代表參加,要通過設(shè)立意見箱、意見簿,接待群眾來信來訪,廣泛聽取單位內(nèi)外群眾對每個公務(wù)員的反映。有條件的部門可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立諸如“公務(wù)員考核信息公告牌”的溝通渠道,來實現(xiàn)信息的獲取與對話的進行。只有這樣才能保證在考核中得到最有說服力和參考價值的評論,保證考核評估的客觀公正性,減少或抵消各種帶主觀成分的偏見,體現(xiàn)公開監(jiān)督和民主監(jiān)督。當然,這項舉措在很大程度上要依靠民主政治和民眾參政意識的發(fā)展。

[參 考 文 獻]

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