丁玉娜

[摘 要]村民自治是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的題中之義。經(jīng)過(guò)30多年的探索和實(shí)踐,村民自治取得了舉世矚目的成就,但也積淀了不少問(wèn)題:如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,對(duì)村民自治的支持作用薄弱;相關(guān)法制建設(shè)存在缺陷,影響村民自治的順利推進(jìn);村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力不平衡,導(dǎo)致村民自治中附屬行政化傾向比較嚴(yán)重;村委會(huì)與黨支部爭(zhēng)奪自治權(quán),造成部委權(quán)力沖突;部分村干部和農(nóng)民文化水平較低,限制了村民自治的深入發(fā)展等。要加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),必須正視這些問(wèn)題,找到切實(shí)可行的方法和措施,才能推動(dòng)村民自治繼續(xù)向前發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè);村民自治

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-2234(2009)06-0086-02

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是黨和國(guó)家在農(nóng)村改革與發(fā)展的新形勢(shì)下統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)全局而提出的當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略部署。村民自治是新農(nóng)村建設(shè)的題中之義,是農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式。村民自治經(jīng)過(guò)30多年的探索和實(shí)踐,順應(yīng)了農(nóng)村政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展的共同要求,在我國(guó)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中顯示了強(qiáng)大的推動(dòng)作用,取得了舉世矚目的成就。

首先,村民自治推動(dòng)了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。村民自治制度是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和建立農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中產(chǎn)生的,是整個(gè)國(guó)家建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要制度構(gòu)成部分。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所遵循的民主、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值規(guī)則與村民自治的價(jià)值原則具有高度的一致性和相融性,村民自治的開(kāi)展使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則更加深入人心。村民自治制度的建立,使農(nóng)村公有制實(shí)現(xiàn)形式、分配方式、村民民主表現(xiàn)形式發(fā)生了變化,理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系,解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。而且,在實(shí)踐過(guò)程中,村民自治將程序化、制度化、規(guī)范化引入村級(jí)管理之中。這樣,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)減少,村民可以通過(guò)行使政治權(quán)利來(lái)保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,使農(nóng)民以主人翁的姿態(tài)自覺(jué)地投身到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大潮之中,最大限度地釋放了他們的干勁和能量。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

其次,村民自治推動(dòng)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情和社會(huì)主義民主政治的基本要求決定,我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)“應(yīng)該首先在農(nóng)村推行,逐步完成走向民主的合作型體制的過(guò)渡”。村民自治的廣泛實(shí)踐不僅使九億農(nóng)民逐漸成為較為合格的民主主體,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民民主參與和民主管理的積極性,而且孕育了一整套適合中國(guó)國(guó)情的民主制度。不僅在理論和實(shí)踐上初步解決了如何保證農(nóng)民當(dāng)家作主問(wèn)題,也為全社會(huì)的民主政治建設(shè)提供了很好的參照和示范。村民自治將農(nóng)村政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革有機(jī)結(jié)合起來(lái),通過(guò)典型示范活動(dòng)循序漸進(jìn)地使農(nóng)村基層民主建設(shè)得到成功推進(jìn)。自我管理、自我教育、自我服務(wù)原則的確立以及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度的實(shí)施,從理論上和實(shí)踐上初步解決了如何保證農(nóng)民群眾當(dāng)家作主問(wèn)題,使農(nóng)民群眾有了當(dāng)家作主和管理自身事務(wù)的真正權(quán)力,極大地促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。

再次,村民自治加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。村(屯)是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的最基層單位。村(屯)的穩(wěn)定與否,直接關(guān)系到農(nóng)村以至整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定。鄧小平曾指出:“中國(guó)有百分之八十的人口在農(nóng)村,中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定”。村民自治制度自實(shí)施以來(lái),大大激發(fā)了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的責(zé)任感,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)新秩序的建立,為農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定提供了制度保證。實(shí)行村民自治,村民依靠自己的力量管理自己、約束自己,協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,化解各種社會(huì)矛盾,在農(nóng)村地區(qū)解決了一些不正常的社會(huì)問(wèn)題,如家族勢(shì)力問(wèn)題,村干部的腐敗問(wèn)題等等。同時(shí),村民自治的實(shí)行,推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)生活的民主化,提高了農(nóng)民對(duì)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的關(guān)心度。在此基礎(chǔ)上,廣大農(nóng)民思想境界得以提高,精神面貌得以改變,黨群干群關(guān)系得以密切,人際關(guān)系得以和諧,從而保持了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,進(jìn)而為全社會(huì)的穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支持。

但是,當(dāng)代中國(guó)村民自治仍面臨著諸多問(wèn)題,這些問(wèn)題已經(jīng)成為制約村民自治進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙:

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,對(duì)村民自治的支持作用薄弱。村民自治作為中國(guó)民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)工程,不可能脫離我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,影響村干部競(jìng)選的積極性和村民的選舉參與程度。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺失的村(屯),村委會(huì)控制的資源少,經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)少,影響村干部參與競(jìng)選的積極性。村民為謀求生活出路,為增加收入而外出打工,影響了村民自治的發(fā)展。文化素質(zhì)相對(duì)較高的外出打工群體,未能參加選舉和進(jìn)入村委會(huì);“老弱病殘”者留守農(nóng)村,村民代表的素質(zhì)偏低,影響了村委會(huì)成員的素質(zhì);村民會(huì)議和村民代表會(huì)議難以召開(kāi),民主決策、民主管理、民主監(jiān)督流于形式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱必然遲滯民主的發(fā)展進(jìn)程,也勢(shì)必會(huì)對(duì)我們正在積極推進(jìn)的村民自治產(chǎn)生消極的影響?！柏毟F不是社會(huì)主義,在貧窮的基礎(chǔ)上更不能建成社會(huì)主義民主政治”。就此意義上講,村民自治既是伴隨著改革開(kāi)放之初中國(guó)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)端而啟動(dòng)的,同樣也會(huì)因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平較低,使其發(fā)展受到很大限制。

2.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)存在缺陷,影響村民自治的順利推進(jìn)。中國(guó)與世界研究所所長(zhǎng)李凡認(rèn)為:“制度的漏洞和法律的缺失相結(jié)合,成為中國(guó)基層民主發(fā)展的一個(gè)主要瓶頸”。我國(guó)關(guān)于村民自治已有的法律規(guī)定比較原則,在相當(dāng)大的程度上流于宏觀、抽象,缺乏實(shí)際可操作性,且在確立相關(guān)法律主體的地位和關(guān)系方面非常粗略模糊,存在著許多不容回避的問(wèn)題:中央和省一級(jí)的法律、法規(guī)比較完備,市、縣、鄉(xiāng)的規(guī)章則有很大缺陷;相關(guān)部門(mén)在村民自治法制建設(shè)中的職權(quán)劃分分不清,職權(quán)交叉重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重,造成了一些法律法規(guī)制度間的沖突和混亂局面;各地村民自治法制建設(shè)不平衡,雖然全國(guó)絕大多數(shù)省都推行了村民自治,但仍然有幾個(gè)省、自治區(qū)和直轄市沒(méi)有制定實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》的地方法規(guī)。部分地區(qū)仍然存在制度不健全、管理不規(guī)范等問(wèn)題,有些地區(qū)甚至存在自治章程、村規(guī)民約與憲法、法律、法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象。我國(guó)缺乏一個(gè)有效支撐村民自治的法律體系,致使在實(shí)踐中出現(xiàn)村民的自治權(quán)被侵害而無(wú)法律救濟(jì)的局面,影響村民自治的順利推進(jìn)。

3.村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力不平衡,導(dǎo)致附屬行政化傾向比較嚴(yán)重?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力,它們?nèi)绾沃萍s、平衡成為一個(gè)很重要的問(wèn)題。在鄉(xiāng)村關(guān)系的運(yùn)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織,沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理,或?qū)儆诖迕褡灾畏懂爟?nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉,或直接掌握村委會(huì)主要干部的任免。而且,我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為正

式的國(guó)家基層政權(quán),掌握的治理資源比村要多得多。與此同時(shí),由于農(nóng)民的組織化程度較低,轉(zhuǎn)型期社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜多變,村委會(huì)在遇到一些棘手問(wèn)題時(shí),單靠村民自治實(shí)在難以解決。因此,村級(jí)治理在許多方面需要借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量,依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫助,這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用自己的優(yōu)勢(shì),對(duì)村民及村委會(huì)的自治權(quán)進(jìn)行行政干預(yù)和侵占,導(dǎo)致村民自治中的“附屬行政化”傾向比較嚴(yán)重。這在很大程度上也弱化了村委會(huì)的權(quán)力,嚴(yán)重制約了村民自治功能的發(fā)揮,影響了自治的效果,極大地影響了村民自治體制的績(jī)效和發(fā)展空間。

4.村委會(huì)與黨支部爭(zhēng)奪自治權(quán),造成部委權(quán)力沖突。村黨支部和村民委員會(huì),兩個(gè)組織同時(shí)存在于實(shí)行村民自治的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行村務(wù)管理。依照村級(jí)組織以黨支部為核心的原則,黨支部書(shū)記是村的第一把手,而依據(jù)依法治國(guó)的原則和精神,村委會(huì)主任又是村的第一把手。有些黨支部書(shū)記認(rèn)為,既然黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心,那么,就應(yīng)該“大會(huì)小會(huì)我來(lái)講,里外事情我來(lái)管,大板小板我來(lái)拍,大事小事我來(lái)定”。而有些村主任卻認(rèn)為,村委會(huì)是自治組織,自己是全村村民選出來(lái)的,在許多重大問(wèn)題上應(yīng)該自己有發(fā)言權(quán)。這樣,在一些村務(wù)管理和決策中,“兩委”班子各說(shuō)各的,各做各的,不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題一直是困擾村民自治發(fā)展的問(wèn)題,有的地方“兩委”班子“面和心不和”,“兩委”之間的矛盾,致使村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任在工作中的關(guān)系不協(xié)調(diào),這既影響了農(nóng)村黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)作用的正確發(fā)揮,也阻礙了村民自治的正常有效運(yùn)作,黨支部和村委會(huì)這兩套工作班子協(xié)調(diào)運(yùn)作問(wèn)題亟待解決。

5.部分村干部和村民文化水平較低,限制了村民自治的深入發(fā)展。村民自治是中國(guó)農(nóng)村的民主政治實(shí)踐,它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。村兩委干部較低的文化層次致使他們不能適應(yīng)開(kāi)展民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的能力需求,很難有效組織村民進(jìn)行建章立制,更難有能力領(lǐng)導(dǎo)村民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),從而影響村民自治的深入進(jìn)行。農(nóng)民的文化素質(zhì)偏低,導(dǎo)致農(nóng)民理解村民自治政策的能力偏低,政治參與和民主意識(shí)比較差,執(zhí)行村民自治政策的內(nèi)在動(dòng)力不足和執(zhí)行能力較差,從而導(dǎo)致村民自治易于走偏和流于形式,影響村民自治的健康發(fā)展。正如列寧所說(shuō):“文盲是站在政治之外的,必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治,不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn),而沒(méi)有政治”。在村民自治的實(shí)踐中,村干部和村民較低的文化水平,導(dǎo)致他們?nèi)狈φ螀⑴c的積極性和主動(dòng)性,不能適應(yīng)開(kāi)展民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的能力各種需求,這都影響了村民自治的深入發(fā)展。

總之,貫徹落實(shí)村民自治政策,發(fā)展基層民主,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的核心內(nèi)涵。為實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo),必須勇于面對(duì)這些問(wèn)題,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè),完善民主監(jiān)督制度,理順好各種關(guān)系,提高農(nóng)村基層干部和村民的素質(zhì)。只有如此,我們才能不折不扣地貫徹執(zhí)行黨的政策和國(guó)家的法律,才能在推進(jìn)村民自治進(jìn)程中組織領(lǐng)導(dǎo)有方,教育引導(dǎo)得力,村民自治才可能順利健康有序地發(fā)展。

[參 考 文 獻(xiàn)]

〔1〕列寧全集(第37卷)〔M〕.北京:人民出版社,1967.

〔2〕徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治:制度與運(yùn)行〔M〕.武漢:華中師范大學(xué)出版社,1997.

〔3〕李凡.2005中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告〔M〕.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2006:17.

〔4〕宿一兵.村民自治制度建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策〔EB/OL〕中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng).