彭　錚

摘要：污水處理行業(yè)是城市基礎設施的重點投資領域，以其投資量大、沉淀性強的投資特征在城市投資結構中占有相當大的比重。伴隨著城市污水處理行業(yè)市場化的逐步推進，市場機制的趨于完善，政府角色轉(zhuǎn)變的逐步到位，地方財稅自治能力的逐步加強，最終實現(xiàn)市政債券的發(fā)行，將是政府污水處理行業(yè)投融資的根本出路。

關鍵詞：污水處理；市政債券；融資方式

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）03-0010-02

地方政府債券，指某一國家中有財政收入的地方政府地方公共機構發(fā)行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設施的建設。在某些特定情況下，地方政府債券又被稱為“市政債券”。

伴隨城市污水處理行業(yè)市場化的逐步推進，市場機制趨于完善，政府角色轉(zhuǎn)變的逐步到位，地方財稅自治能力的逐步加強，最終實現(xiàn)市政債券的發(fā)行，將是政府污水處理行業(yè)投融資的根本出路。

一、市政債券發(fā)行的可行性分析

（一）有豐富的國際、國內(nèi)經(jīng)驗可以借鑒

在國外，尤其是一些經(jīng)濟發(fā)達國家，如美國、日本等，市政債券市場十分發(fā)達，已經(jīng)成為債券市場的一個重要組成部分。市政債券可以由政府的一般征稅權力來擔保，并以稅收償還（這稱之為一般債務債券），也可以由某些政府事業(yè)的收入來擔保，包括以市政府供水系統(tǒng)、市政供電系統(tǒng)、市政下水道系統(tǒng)等的收入來償還（這稱之為收入債券）。而且，各國在保證中央政府國債優(yōu)先的前提下，為促進地方債的發(fā)行和推銷，都分別從債券利率、稅收政策等方面給予優(yōu)惠。他們在地方債券市場發(fā)展過程中積累的豐富經(jīng)驗可供我國借鑒和參考。

我國也已有多年的國債、企業(yè)債、金融債發(fā)行經(jīng)驗，特別是近20年的國債發(fā)行實踐使我國在債券的發(fā)行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了經(jīng)驗。同時也培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行和流通的中介機構和專業(yè)人員，這些都為地方政府債券的順利發(fā)行提供了技術上的支持和保證。一方面，我國現(xiàn)有的證券交易網(wǎng)絡，包括上海和深圳兩個交易所、銀行間債券交易市場和正在發(fā)展的場外交易市場（如柜臺交易市場）等和交易規(guī)則，都為地方政府債券的交易、為提高地方債券的流動性創(chuàng)造了基本的條件；另一方面，我國的市場中介機構，都已經(jīng)有了較大的發(fā)展，它們能為地方債券的發(fā)行、承銷、評級、流通、轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務，并能對地方債券的發(fā)行主體進行有效的約束和監(jiān)督。

（二）分稅制的實施是發(fā)行市政債券的體制依據(jù)

地方政府特別是城市地方政府發(fā)行市政債券，最主要的是必須以分稅制為基礎，只有在分稅制的基礎上，地方政府和城市才能夠有稅收來源，進而也才有發(fā)行市政債券的信用。改革以前，在統(tǒng)收統(tǒng)支和收入分成等體制下，地方財政基本上沒有財權和財力。在分稅制財政體制下，地方政府的事權和支出范圍是明確的，地方政府的稅收也是明確的，它與中央政府的利益邊界已經(jīng)界定，因此，地方政府作為發(fā)行債券的主體地位是可以成立的。

（三）地方融資的一些方式客觀上是地方政府債券發(fā)行的實踐

目前，盡管我國還沒有公開地發(fā)行地方政府債券，但是卻已有了一些這方面的“實踐”：一是中央財政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方用于地方項目建設，其實這也就是中央政府將發(fā)行債券的收入無償給地方使用；二是目前大量存在的也是政策所允許的、根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔保的債務；三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務融資行為；四是在各級地方財政吃緊、基礎設施建設資金非常短缺的情況下，為避開《預算法》的限制，有的地方出現(xiàn)了一些同政府有密切聯(lián)系或本身就是政府下屬部門發(fā)行債券用于市政建設的做法。這種債券以項目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是一種企業(yè)債券，實質(zhì)上是一種準地方債券。

（四）從資金供給方面看，目前存在巨大的發(fā)行空間，且能得到認購者的積極響應

中國是世界上儲蓄率較高的國家之一，平均儲蓄率達到40%。然而當前我國居民個人投資者的投資渠道相對有限，股票市場的高風險讓廣大并不具有專業(yè)投資技能和風險承受能力的居民望而卻步，銀行儲蓄余額的持續(xù)大幅增長和近年來的國債熱銷的現(xiàn)象，都反映了普通居民其實更渴望得到安全性高和收益穩(wěn)定的投資品種。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，無疑將會受到廣大個人投資者的追捧。而且，居民個人投資于地方政府債券，可以避免將儲蓄滯存在銀行體系成為巨額的存差，有助于更有效地實現(xiàn)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。我國的機構投資者在近年也發(fā)展很快，證券投資基金、保險基金、社會保障基金、商業(yè)銀行等，對于地方債券，也都有巨大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種，這既可以更大程度地分散風險，又可以為獲得較為穩(wěn)定的投資回報創(chuàng)造更多的機會。因此，個人投資者和機構投資者將成為購買地方政府債券的主體。

二、市政債券在中國的發(fā)展現(xiàn)狀

在中國，所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發(fā)債主體。不過我國債券業(yè)內(nèi)也往往把地方企業(yè)發(fā)行的債券列為地方債券范疇。目前，由于金融危機的影響，中國政府已經(jīng)授權地方政府發(fā)行債券。由財政部代理發(fā)行的2000億地方債券分配方案目前已經(jīng)基本確定，獲各省、市、自治區(qū)人大常委會《關于地方政府債券收支安排專項預算調(diào)整方案報告》通過后，即可發(fā)行上市。此前，新疆維吾爾自治區(qū)政府債券（一期）30億元已獲準發(fā)行，這也是全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券的第一期。目前，北京地方債的預算安排也已進入人大審議程序。據(jù)悉，目前各地方政府在核定的規(guī)模范圍內(nèi)，正在積極履行項目確定、預算調(diào)整、人大審批等程序。財政部將根據(jù)地方政府上報的債券發(fā)行計劃，按照成熟一期發(fā)行一期的原則，盡快組織債券發(fā)行。

三、市政債券融資模式是污水處理行業(yè)融資發(fā)展的趨勢

隨中國城市污水行業(yè)市場化的逐步推進，中國污水行業(yè)投融資結構的沿革可分為三個階段：

第一階段，20世紀90年代中后期以前，城市污水行業(yè)投資以政府，特別是城市政府的財政收入、借貸以及由政府主導的行政事業(yè)性收費為根本支撐。這一時期市場化改革的政策尚未形成共識，投資需求比較旺盛，政府因過去的投資慣性和水業(yè)公益性屬性，主要靠地方政府的財政收入勉強支撐污水行業(yè)的投資需求。

第二階段，90年代后期以來，隨著城市化進程的加快，城市污水行業(yè)出現(xiàn)巨大的投資缺口，城市政府財力已無以為繼。根據(jù)規(guī)劃，城市污水行業(yè)2010年前的建設需求超過4000億元，如果加上已有資產(chǎn)產(chǎn)權改革對資本的需求，總需求則更大。污水行業(yè)巨大的供需矛盾實質(zhì)性地決定了城市污水行業(yè)的市場化方向，某種程度上，引入資本是地方政府推進污水行業(yè)市場化的根本動力。同時，伴隨著中國政治經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，城市污水行業(yè)逐步走出純公益性范疇。隨著水價政策的逐步出臺，資本市場和金融服務機構亦有所發(fā)展，以企業(yè)為主體的項目融資（如BOT、TOT等）和政策性融資（如政府開發(fā)專項基金、政策性銀行信貸等）成為這一階段污水行業(yè)融資的主要形式。

第三階段，隨著市場機制趨于完善，政府角色轉(zhuǎn)變的逐步到位，中國城市污水行業(yè)必然逐步進入投融資結構的成熟階段。規(guī)范的、市場化的資本市場將會優(yōu)化城市污水行業(yè)的投融資結構，企業(yè)和政府將由此融得大量低成本的資金，尤其是通過債券和基金市場。近年來，以首創(chuàng)股份為代表污水行業(yè)集團，采取產(chǎn)權收購的形式實現(xiàn)投資擴張，已在某種程度上說明，至少從資本戰(zhàn)略上，中國污水行業(yè)個別主流企業(yè)已經(jīng)開始局部利用第三階段的資本市場資源。另外一點，隨著市政債券等以政府為主體的低成本商業(yè)融資工具的逐步推開，城市政府會一定程地重返水業(yè)投資主角。

筆者認為地方財稅自治能力的逐步加強，最終實現(xiàn)市政債券的發(fā)行，將是我國政府污水處理行業(yè)投融資的根本出路。

參考文獻

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作者簡介：彭錚，中南大學商學院2007級工商管理碩士。