張　輝　張　麗

提要本文在對基本公共服務均等化的若干理論問題加以闡釋的基礎上，結合我國國情，指出我國基本公共服務均等化現(xiàn)狀和存在的問題，并提出改革對策。

關鍵詞：公共服務；均等化；城鄉(xiāng)二元化；財權與事權

中圖分類號：F812.45文獻標識碼：A

早在《“十一五”規(guī)劃綱要》中，我國政府就提出了“基本公共服務均等化”的原則。而后，黨的十六屆六中全會通過的《構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對實現(xiàn)基本公共服務均等化又作了更詳盡的闡述。黨的十七大進一步提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”的戰(zhàn)略部署?？梢?，基本公共服務均等化已經(jīng)成為黨和政府貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要指導原則：是未來十幾年縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和貧富發(fā)展差距的基本目標和促進協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑；是構建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。那么，就有必要對什么是基本公共服務均等化，如何實現(xiàn)基本公共服務均等化，實現(xiàn)基本公共服務均等化有什么重大意義作詳細闡述，本文將對這些問題進行一一闡述。

一、基本公共服務均等化的內(nèi)涵

(一)公共服務的涵義。既然是公共服務，那就必然是針對私人服務而言的。公共物品理論的研究表明，一般公共物品或服務都是由政府為社會大眾提供的，而私人服務則是由市場通過交易為私人提供的。兩者的區(qū)別在于該種服務在提供給消費者消費時，是滿足私人的需求還是可以同時滿足公眾的需求。公共服務是一些具有普遍的社會公益性的項目，對于整個社會的進步和發(fā)展具有重大意義。

一般來講，公共服務可以分為基本公共服務和一般公共服務。前者是指直接與民生問題密切相關的公共服務，如教育、衛(wèi)生、社會保障、公共基礎設施等。一般公共服務則是除去基本公共服務以外的服務，如行政、國防等。需要注意的是，基本公共服務的供給應該是有限的和具體的，應該以經(jīng)濟發(fā)展為基礎。這樣來看，基本公共服務與一般公共服務的界限是隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸變化的。在經(jīng)濟不發(fā)達階段，國家的財力有限，基本公共服務范圍相對較??；而在經(jīng)濟發(fā)達階段，國家可以提供更多的公共服務，此時基本公共服務的范圍要擴大很多。

(二)均等化的涵義。簡單地說，均等化就是均衡，就是大體相等的意思，但它包含的是動態(tài)的調(diào)節(jié)、平衡的過程，最終達到相等。而基本公共服務的均等化既要使公眾享受公共服務的機會均等，例如每個公民都有接受九年義務教育的權利；又要使公眾享受公共服務的結果均等，這里的結果更偏重于基本公共服務的數(shù)量和質量上的大體相等。

那么，既然提出了要求，就一定要有一個量化的指標。不同的服務達到何種程度就算是均等，這需要有個標準。不同的學者有著不同的理解，總的來說有三種認識：一是最低的標準。政府應該對所提供的諸如義務教育、社會保障等這些服務保證一個最低限度，所有公民均有權享受到這個最低限度的服務。二是平均標準，即政府提供的服務應達到中等水平。三是相等的標準，就是結果的均等。這三個標準可以說是經(jīng)濟發(fā)展的參照，隨著經(jīng)濟的發(fā)達，均等化的標準在逐步提高，最終達到在較高水平上的均等化。

總之，現(xiàn)階段我國的基本公共服務均等化主要是指在我國社會主義市場經(jīng)濟基本框架初步建立但還需繼續(xù)完善的條件下，政府為實現(xiàn)社會的公平和公正目標，通過完善財政體制和提供財政保障(包括一般性轉移支付和專項轉移支付)來使不同地區(qū)政府確保本地區(qū)居民有機會、有能力、有權力接近的與公民基本權利有關的公共服務項目，包括醫(yī)療衛(wèi)生(或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療)、基本教育(義務教育)、社會救濟、就業(yè)服務和養(yǎng)老保險。基本公共服務是政府的基本責任，是公民的基本權利，它體現(xiàn)了發(fā)展的社會屬性。但現(xiàn)階段我國基本公共服務不均等也是一個基本事實。基本公共服務資源的配置存在嚴重地區(qū)性不均等，而這種地區(qū)差別由于城市化滯后又表現(xiàn)為嚴重的城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)差別和體制分割給實現(xiàn)基本公共服務均等化帶來了巨大的困難。這是中國基本公共服務不均等區(qū)別于其他國家的基本特征。

二、我國基本公共服務均等化存在的問題及成因

(一)地區(qū)失衡。改革開放以來，中央提出“讓一部分地區(qū)先富起來”的口號，以求在初期先使一些地理位置佳，經(jīng)濟環(huán)境好的地區(qū)先致富，再“先富帶后富”，最后達到共同富裕。為達到一些地區(qū)先富，難免有一定的政策傾斜，在先富地區(qū)實行政策優(yōu)惠。但長期以來的政策傾斜，造成了各地區(qū)之間差距的不斷拉大，東西部地區(qū)呈現(xiàn)明顯的經(jīng)濟發(fā)展不平衡。尤其是西部地區(qū)受到各種自然條件的限制，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，遠遠落后于東部和中部地區(qū)。這樣的經(jīng)濟發(fā)展水平，要想提供與其他地區(qū)相等水平的基本公共服務，很大程度上是不現(xiàn)實的。隨著經(jīng)濟水平的差距拉大，各種公共服務水平的差距也同步加大，這樣既不利于提高全體公民的消費水平，也不利于社會公平的實現(xiàn)。

(二)城鄉(xiāng)失衡。由于我國實行的是“城鄉(xiāng)二元結構”，城鄉(xiāng)之間實行有差別的管理體制，包括戶籍管理、勞動用工和社會福利制度等。改革開放以來并未跟上其他體制變革的步伐，這樣人為地造成了城鄉(xiāng)之間差距的拉大，具體表現(xiàn)在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等公共服務的方面，農(nóng)村和城市明顯失衡。在農(nóng)村多種基本公共服務權益保障不夠，經(jīng)濟社會發(fā)展中農(nóng)村公共需求的快速增長與農(nóng)村公共服務供給不足的矛盾突出。

(三)基本公共服務非均等化的成因。毋庸置疑，造成城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距的原因是多方面的，國家制定的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略固然是主要原因，但從深層次分析，政府職能轉型的滯后則是造成公共服務非均等化的根本原因。其主要體現(xiàn)在：一是各級政府之間角色分工不明確，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，同級政府不同部門之間也存在這樣的問題，對責任互相推諉，對權利互相爭搶的現(xiàn)象屢屢發(fā)生；二是中央政府和地方政府之間，以及地方政府各級之間的財權和事權不對稱，財權過于集中在高層級的政府，而事權卻由各低層級地方政府承擔。隨著1994年的分稅制的實行，中央和地方政府之間的收支比重嚴重失衡，造成地方政府財政困難，甚至沒有財力提供一般意義上的基本公共服務。如果這種滯后得不到有效解決，那么地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差距只會越來越大，基本公共服務均等化只是一句空談了。

三、實現(xiàn)基本公共服務均等化對策建議

現(xiàn)階段要實現(xiàn)基本公共服務的均等化，必須要加快政府職能的轉變，推進政府轉型，盡快建立社會主義公共服務體制，既要增加公共服務的總量，提高公共服務的質量，又要實現(xiàn)對公共服務機構的優(yōu)化，實現(xiàn)真正意義上的均等化。

(一)轉變政府職能，盡快建立公共服務型政府。要科學劃分各級政府的財權和事權，做到財權與事權相匹配，完善財政體制。在市場經(jīng)濟中，市場對資源配置起到基礎性的作用。政府應該對市場機制失靈的領域發(fā)揮作用。政府要逐步把工作重點真正轉移到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府活動要以社會利益和公共需要為目的，將公共資源配置到社會管理與基本公共服務領域。還要樹立正確的政績觀，建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀與構建和諧社會要求的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，實現(xiàn)政府職能的轉變。

(二)完善政府間的轉移支付制度。轉移支付制度是實現(xiàn)公共服務均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實現(xiàn)支付目標的重要手段。為了保障地區(qū)和城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均衡發(fā)展，就必須加大各級政府之間的轉移支付力度，資金應重點向不發(fā)達地區(qū)和縣鄉(xiāng)級政府傾斜，增強其提供基本公共服務的能力，促進地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，使整個轉移支付制度適應基本公共服務均等化的總體要求。

(三)加大向基本公共服務領域的公共支出投資，并優(yōu)化支出結構，消除城鄉(xiāng)體制分割。今后，各級政府應以基本公共服務均等化為目標導向，實現(xiàn)財政資金向基本公共服務領域的傾斜，支持有關公共服務方面的制度改革與完善，支持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，消除城鄉(xiāng)之間的制度差異，使城鄉(xiāng)居民享受均等的機會和成果，營造公平的就業(yè)和工作環(huán)境。