湯　平

5月22日北京市人大常委會(huì)表決通過《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，該條例共七章，七十四條，它貫徹了科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)了建設(shè)“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念，為新形勢(shì)下首都建設(shè)發(fā)展提供了法律依據(jù)和法制保障。

體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展

1992年7月24日，北京市第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議通了《北京市城市規(guī)劃條例》，數(shù)年后，對(duì)該條例進(jìn)行修改。2006年12月7日，北京市十二屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議對(duì)市人民政府起草的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(草案)》進(jìn)行了第一次審議，在2007年10月28日十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，根據(jù)新法律的規(guī)定，結(jié)合北京市實(shí)際情況，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例草案進(jìn)行修改后，形成了提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例(草案二次審議稿)》。2009年5月22日，市十三屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過該條例，該條例將于2009年10月1日起施行。該條例是北京市落實(shí)國家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》精神，結(jié)合北京市情修訂的北京市地方性規(guī)劃條例，是指導(dǎo)北京城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃。

從1992年的《北京市城市規(guī)劃條例》到現(xiàn)在的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，“城市”變成了“城鄉(xiāng)”，字之差，卻有千壤之別。北京市社科院城市所所長(zhǎng)黃序認(rèn)為，“城市規(guī)劃”變?yōu)椤俺青l(xiāng)規(guī)劃”，將中心城，新城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃全部統(tǒng)一到城鄉(xiāng)發(fā)展之中，突破了原來的城市規(guī)劃側(cè)重于規(guī)劃市區(qū)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)了中心城和郊區(qū)共同發(fā)展，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念貫穿于整個(gè)城市體系建設(shè)中，是北京市貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。

突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須規(guī)劃先行。2005年北京城市總體規(guī)劃修編工作基本完成后，郊區(qū)新城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)規(guī)劃的制訂和修編勢(shì)在必行。據(jù)記者了解，到2008年，有關(guān)部門已經(jīng)編制完成了11個(gè)新城規(guī)劃(2005-2020年)，10個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣村莊體系規(guī)劃和新農(nóng)村“五項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)規(guī)劃(2009-2012年)，完成了《北京市村鎮(zhèn)集約化治污規(guī)劃(2008年-2020年)》、《北京市村鎮(zhèn)集約化供水規(guī)劃(2008年-2020年)》等批專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃。

按照本次城鄉(xiāng)規(guī)劃條例第十三條規(guī)定，各類城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在上層次城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制，在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制中心城和新城規(guī)劃，在中心城和新城規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的規(guī)劃，在鄉(xiāng)和鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制村莊規(guī)劃，在相關(guān)城多規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要編著特定地區(qū)的規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，補(bǔ)充深化有關(guān)內(nèi)容，與控制性詳細(xì)規(guī)劃相銜接，中心城和新城、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，在控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)規(guī)劃實(shí)施的需要編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。

黃序認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，按照北京建設(shè)國際化大都市的目標(biāo)，應(yīng)該統(tǒng)籌中心城區(qū)和郊區(qū)共同發(fā)展，破除城鄉(xiāng)壁壘，謀劃整體布局，統(tǒng)籌整臺(tái)城鄉(xiāng)各種資源，推進(jìn)城市空間和產(chǎn)業(yè)布局的合理調(diào)整和優(yōu)化配置。充分發(fā)揮農(nóng)村在首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于北京經(jīng)濟(jì)建設(shè)起著重要作用。

黃序說，城鄉(xiāng)規(guī)劃條例將中心城規(guī)劃新城規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃全部納入城鄉(xiāng)規(guī)劃之中，按照實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的總體要求，站在北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局角度，統(tǒng)籌全市城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于指導(dǎo)全市空間布局和生產(chǎn)力布局的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展很重要。

明確指導(dǎo)原則

與原來的《城市規(guī)劃條例》相比，城鄉(xiāng)規(guī)劃條例明確了指導(dǎo)原則。

城市規(guī)劃第三條規(guī)定，北京市國家的首都，是全國的政治中心、文化中心，是世界著名古都和現(xiàn)代國際城市。北京城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市性質(zhì)、體現(xiàn)為中央黨，政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作服務(wù)，為國家的國際交往服務(wù)、為科技和教育發(fā)展服務(wù)為改善人民群眾生活服務(wù)的要求。

城鄉(xiāng)規(guī)劃條例第四條規(guī)定，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)人文北京、科技北京綠色北京的理念，堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維護(hù)人民群眾的根本利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，推定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的空間布局，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，協(xié)調(diào)人口、資源和環(huán)境的規(guī)劃配套，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的園要求，提高城市現(xiàn)代化、國際化水平。就城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念，堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”原則等要求做出規(guī)定。

同時(shí)第五條規(guī)定增加了，“城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相互銜接、協(xié)調(diào)一致”。經(jīng)修改后，上述兩條與條例第三條和有關(guān)城市性質(zhì)和“四個(gè)服務(wù)”要求的規(guī)定、第六條有關(guān)歷史文化名城保護(hù)內(nèi)容的規(guī)定構(gòu)成了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)直到原則和總體要求的全面規(guī)定。

黃序認(rèn)為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的指導(dǎo)原則體現(xiàn)了“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念，堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維護(hù)人民群眾的根本利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的空間布局，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，協(xié)調(diào)人口、資源和環(huán)境的規(guī)劃配置，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求，提高城市現(xiàn)代化，國際化水平。在古都保護(hù)方面，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)功能，突出了尊重北京城市歷史和城市文化，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌。

著力點(diǎn)在土地管理和利用

規(guī)劃落地最終要落實(shí)在土地利用和管理上。

關(guān)于農(nóng)地管理，據(jù)市人大法制委員會(huì)副主任委員張引介紹，《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例草案二次審議稿》中第三十一條規(guī)定：城鎮(zhèn)建設(shè)需要取得建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)適用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地，規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地僅限于村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民個(gè)人進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施，公益事業(yè)建設(shè)和村民住宅建設(shè)，在審議中，有些常委會(huì)組成人員提出，本條對(duì)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地的規(guī)定可能限制外來資金對(duì)農(nóng)村發(fā)展的支持，不利于新農(nóng)村建設(shè)，建議刪除，法制委員會(huì)認(rèn)為，土地管理法及相關(guān)法律，法規(guī)對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地的管理已有明確規(guī)定，目前國家正在大力推經(jīng)農(nóng)村改革發(fā)展，提出要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，本條例可不做具體規(guī)定，建議刪除本條，農(nóng)村地區(qū)的用地管理按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

在城市規(guī)劃用地方面條例規(guī)定，市規(guī)劃行政住房主管部門應(yīng)當(dāng)以及近期建設(shè)規(guī)劃組織編制規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)，規(guī)劃年度計(jì)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)與年度投資計(jì)劃和年度土地供應(yīng)計(jì)劃銜接，明確規(guī)劃年度實(shí)施的主要內(nèi)容，統(tǒng)籌安排重點(diǎn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施公共安全設(shè)施和中低收入居民住房的建設(shè)。

黃序說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》要求，市相關(guān)部門根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定近期建設(shè)規(guī)劃，有計(jì)劃分步驟地組織實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)城市健康有序地發(fā)展。近期建設(shè)規(guī)劃以城市總體規(guī)劃，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際情況確定近期控制，引導(dǎo)城市發(fā)展的原則措施以及實(shí)施城市總體規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)和建設(shè)時(shí)序。從發(fā)展的角度，用戰(zhàn)略的眼光去認(rèn)識(shí)，做到國土資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。