郝永偉

規(guī)范性文件是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)布或者通過(guò)的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù),并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件,可以劃分為法律性規(guī)范性文件和非法律規(guī)范性文件。法律性規(guī)范性文件和非法律規(guī)范性文件都對(duì)一般社會(huì)成員具有規(guī)范功能,都是具體國(guó)家行為的依據(jù),都有國(guó)家強(qiáng)制力做保障。法律、法規(guī)、規(guī)章等法律性規(guī)范性文件的制定程序和立法技術(shù)都比較成熟,憲法、立法法等法律對(duì)這些立法行為規(guī)定得比較詳細(xì),其立法質(zhì)量也比較高。除了法律性規(guī)范性文件,在我國(guó)政權(quán)運(yùn)行中還存在大量的非法律規(guī)范性文件,俗稱(chēng)“紅頭文件”。非法律規(guī)范性文件雖然不是通常意義上講的法,卻具有類(lèi)似于法的作用,帶有“準(zhǔn)法”的性質(zhì)。

據(jù)統(tǒng)計(jì),行政管理中對(duì)社會(huì)發(fā)生效力的文件,85%都是各級(jí)政府的非法律規(guī)范性文件,對(duì)公眾有約束力、涉及公民權(quán)利和義務(wù)的更多的不是國(guó)家法律法規(guī),而是政府的非法律規(guī)范性文件。在這些非法律規(guī)范性文件中,相當(dāng)數(shù)量的文件制定程序不夠嚴(yán)格,制定態(tài)度不夠嚴(yán)肅,許多文件的質(zhì)量也不高,經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)容違法、不夠合理、相互矛盾、甚至荒誕可笑等不適當(dāng)?shù)那闆r。比如近期報(bào)道的,有的文件規(guī)定投資5000萬(wàn)元的投資者可享超國(guó)民待遇,開(kāi)車(chē)違法不受罰,子女上學(xué)自由擇校,娛樂(lè)場(chǎng)所消費(fèi)不受查;有的文件規(guī)定金融界高層子女中考加10分;有的文件讓公安局代收防洪費(fèi);有的文件甚至還規(guī)定轄區(qū)各單位每年抽400條本地?zé)?。一些“紅頭文件”一點(diǎn)兒“技術(shù)含量”都沒(méi)有,比如有要求為“環(huán)球小姐”拉票的,有通知“每個(gè)節(jié)目的上下場(chǎng)都要熱烈歡迎、鼓掌”的,有的“明碼標(biāo)價(jià)”賣(mài)教師崗位的,也有“投資1000萬(wàn)元以上享受副縣級(jí)待遇”公開(kāi)“賣(mài)官”的。一些“紅頭文件”還經(jīng)常相互沖突、自相矛盾,令人民群眾無(wú)所適從。拍腦門(mén)寫(xiě)出來(lái)的非法律規(guī)范性文件越來(lái)越熱衷穿正裝講笑話(huà),不是違法就是背離常識(shí)。不靠譜的非法律規(guī)范性文件嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家機(jī)關(guān)形象,褻瀆了依法治國(guó)方略,成為老百姓不愿聽(tīng)卻不得不聽(tīng)的苦澀笑話(huà)。群眾中流傳的“白頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如口頭”的說(shuō)法即是對(duì)這一現(xiàn)象的真實(shí)寫(xiě)照。

非法律規(guī)范性文件內(nèi)容是否合法,是否適當(dāng),對(duì)于憲法和法律的實(shí)施,對(duì)于人民群眾的切身利益,關(guān)系重大。因此建立健全對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)非法律規(guī)范性文件的審查制度非常必要,也非常迫切。各級(jí)政府法制部門(mén)也對(duì)非法律規(guī)范性文件進(jìn)行了多次認(rèn)真清理,取得了明顯成效。但是,不合理不合法的非法律規(guī)范性文件還是層出不窮,有的甚至荒誕可笑,超越法律、架空法律的紅頭文件時(shí)?？梢?jiàn),且遲遲得不到糾正,看來(lái)僅僅靠行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部審查非法律規(guī)范性文件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須建立健全地方人大對(duì)非法律規(guī)范性文件的審查機(jī)制。

對(duì)非法律規(guī)范性文件進(jìn)行審查,是憲法法律賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督職權(quán),也是監(jiān)督法規(guī)定的地方各級(jí)人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作形式,是新形勢(shì)下完善人大監(jiān)督制度,加強(qiáng)人大監(jiān)督力度,增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的重要舉措。現(xiàn)實(shí)中,由于諸多“紅頭文件”普遍存在不向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)送審查的情況,也由于一些地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)非法律規(guī)范性文件的審查工作存在思想認(rèn)識(shí)上不夠重視、審查力量不能適應(yīng)工作要求、審查工作程序不夠嚴(yán)格規(guī)范等不足,導(dǎo)致了地方人大在對(duì)非法律規(guī)范性文件的審查上存在著缺位現(xiàn)象。要遏制不受約束的個(gè)人意志,加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的有效制約,保障憲法和法律的正確實(shí)施,維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán),實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)基本方略,建設(shè)社會(huì)主義民主政治,維護(hù)人民群眾的根本利益,地方人大及其常委會(huì)必須提高對(duì)非法律規(guī)范性文件審查重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí),強(qiáng)化對(duì)非法律規(guī)范性文件的監(jiān)督職能,健全非法律規(guī)范性文件審查機(jī)制,從源頭上有效遏制違法違規(guī)“紅頭文件”的危害。

地方人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)非法律規(guī)范性文件的審查,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好以下工作:

第一,規(guī)范審查程序。要明確規(guī)定非法律規(guī)范性文件的送審時(shí)間、送審材料。立法法和法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定,法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案,對(duì)非法律規(guī)范性文件的審查,報(bào)送時(shí)間可以參照這一規(guī)定。報(bào)送材料應(yīng)當(dāng)包括備案報(bào)告、規(guī)范性文件正式文本、起草說(shuō)明并附相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù),有條件的還要報(bào)送正式文本和起草說(shuō)明的電子文本。確定地方人大常委會(huì)的受理機(jī)構(gòu)及工作規(guī)則,由于規(guī)范性文件備案審查涉及大量的法律問(wèn)題,有很強(qiáng)的法律性、政策性、專(zhuān)業(yè)性,而法制工作機(jī)構(gòu)相對(duì)而言正好具備這方面的優(yōu)勢(shì),所以由法制工作機(jī)構(gòu)受理更有助于備案審查質(zhì)量和效率的提高。明確有權(quán)審查非法律規(guī)范性文件并作出決定的審查主體,地方人大常委會(huì)、主任會(huì)議、經(jīng)常委會(huì)和主任會(huì)議授權(quán)的工作機(jī)構(gòu)可以作為審查主體。

第二,界定審查范圍。從制定主體來(lái)看,各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織制定的非法律規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)列入審查范圍。從內(nèi)容和效力來(lái)看,凡是涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù),對(duì)公民、法人或者其他組織具有普遍約束力,規(guī)范對(duì)象不特定,可以反復(fù)適用的非法律規(guī)范性文件都要列入審查范圍。

第三,適時(shí)啟動(dòng)審查工作。地方人大常委會(huì)審查非法律規(guī)范性文件的啟動(dòng)程序可以分為主動(dòng)審查程序和被動(dòng)審查程序。主動(dòng)審查是地方人大常委會(huì)對(duì)非法律規(guī)范性文件直接進(jìn)行審查,被動(dòng)審查是地方人大常委會(huì)根據(jù)有關(guān)主體提出的審查要求或建議進(jìn)行的審查。被動(dòng)審查方式目的性、針對(duì)性強(qiáng),便于從實(shí)踐中多渠道發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。地方人大常委會(huì)對(duì)非法律規(guī)范性文件進(jìn)行審查的啟動(dòng)應(yīng)采用主動(dòng)審查程序與被動(dòng)審查程序相結(jié)合、以被動(dòng)審查為主輔以主動(dòng)審查的模式。這種模式能調(diào)動(dòng)地方人大常委會(huì)的審查工作積極性,便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,有針對(duì)性地解決問(wèn)題。

第四,依法確立審查標(biāo)準(zhǔn)。地方人大常委會(huì)審查非法律規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)包括合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)主要包括制定主體是否合法;是否超越法定權(quán)限;制定程序是否合法;是否與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議相抵觸;同級(jí)別的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)范是否一致。合理性審查標(biāo)準(zhǔn)包括非法律規(guī)范性文件的內(nèi)容是否客觀適度,是否符合公平正義的法律理性,是否符合本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要。合法性審查有憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議作依據(jù),比較容易操作,合理性審查涉及自由裁量權(quán)的行使,較難操作。地方人大在對(duì)非法律規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí),應(yīng)以合法性審查為重點(diǎn),以合理性審查為補(bǔ)充。

第五,健全反饋糾正機(jī)制。地方人大常委會(huì)將審查非法律規(guī)范性文件的情況進(jìn)行反饋,既可以體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)提出審查要求或者建議的主體的尊重,起到鼓勵(lì)和支持公民和組織合法有序政治參與的作用,也可以對(duì)審查機(jī)關(guān)自身行為進(jìn)行約束,自覺(jué)樹(shù)立人大權(quán)威。地方人大及其常委會(huì)要盡快建立健全反饋糾正機(jī)制,及時(shí)辦理有關(guān)主體提出的規(guī)范性文件審查要求或者建議,把不適當(dāng)?shù)姆欠梢?guī)范性文件的糾正和處理情況及時(shí)反饋給相關(guān)主體,確保非法律規(guī)范性文件審查工作取得實(shí)效。

第六,建立責(zé)任追究制度。有權(quán)力必然要有責(zé)任,沒(méi)有責(zé)任的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。一次違法的抽象行政行為可以導(dǎo)致無(wú)數(shù)次違法的具體行政行為,違法具體行政行為尚且需要承擔(dān)責(zé)任,那么違法的抽象行政行為更應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。責(zé)任可以分為由國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)的賠償責(zé)任和由公務(wù)員承擔(dān)的個(gè)人責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法制定規(guī)范性文件的,對(duì)有關(guān)責(zé)任人員要依法給予行政處分、紀(jì)律處分,構(gòu)成犯罪的,要依法追究刑事責(zé)任。我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在享有權(quán)力的同時(shí),也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和政治責(zé)任,對(duì)于違法制定的行政規(guī)范性文件,誰(shuí)簽署誰(shuí)負(fù)責(zé)。其責(zé)任不僅包括憲法和地方組織法規(guī)定的質(zhì)詢(xún)、撤職、罷免等法律后果,還包括相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任直至刑事責(zé)任。只有建立起完善的個(gè)人責(zé)任體系后,非法律規(guī)范性文件違法的現(xiàn)象才有望得到有效扼制。

(作者單位:山東省濟(jì)寧市人大常委會(huì))