呂　芳

隨著政府收支分類改革的深入及公共財政目標的確立,非稅收入發(fā)展壯大過程中的問題日益顯現(xiàn)。筆者對常德市非稅收入收繳進行了調查,分析現(xiàn)行收入繳納過程中存在的問題及原因,探討由國庫直接辦理非稅收入的可行性。

一、非稅收入現(xiàn)狀及特點

(一)發(fā)展快速,收入規(guī)模放量增長。常德市各級政府及各職能部門認真貫徹落實《湖南省非稅收入管理條例》,狠抓非稅收入征繳入庫,取得了突出成效,非稅收入總量連創(chuàng)新高。2008年實現(xiàn)各項非稅收入26.15億元,預內非稅收入占地方一般預算收入的比重超過30%,且呈逐年增長之勢。

(二)管理加強,收入結構不斷優(yōu)化。隨著管理的不斷增強,非稅收入結構不斷升級,專項收入、行政性收費及國有資產資源收益所占份額越來越大,三者占預內非稅收總量的60%,而罰沒收入占比逐漸回落。

(三)模式特定,收入繳納流程清晰。從調查和現(xiàn)實操作情況看,現(xiàn)階段,常德市基本清理和取消了各執(zhí)收單位在銀行開設非稅收入過渡賬戶,非稅部門在代理銀行開立了“非稅收入匯繳結算戶”,其收入繳納基本流程為:單位開票—到代理銀行繳款—轉入匯繳結算戶—上傳信息至省信息中心—反饋信息至常德財政局—接受信息記賬—財政部門定期開出《繳款書》和《湖南省非稅收入一般繳款書》—代理銀行通過“匯繳結算戶”將款項繳入國庫或財政專戶。所有收入通過非稅收入征收管理系統(tǒng)處理,建立起了以《非稅收入一般繳款書》為載體,以代理銀行為橋梁,以財政綜合管理為核心,以信息化管理系統(tǒng)為平臺的“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的非稅收入收繳管理模式。

(四)量小面窄,非稅收入直接繳入國庫呈萎縮狀態(tài)。常德市9個區(qū)(縣市),目前僅2個區(qū)(縣)直接辦理非稅收入收繳入庫業(yè)務,業(yè)務量很小,且僅僅涉及罰沒收入及國有資產經營收益兩個種類。

二、現(xiàn)行非稅收入征繳管理存在的問題

(一)政出多門,管理效率低下?，F(xiàn)階段,政府非稅收入主要依靠各部門、各單位執(zhí)收,財政部門只起監(jiān)督作用,而現(xiàn)行地方收費主體有地方財政、國庫管理、工商管理、衛(wèi)生監(jiān)督、公安司法、城建環(huán)保等多個管理部門,每個部門各有收費項目和收費標準,且一個部門同時有許多收費權。如財政部門有“非稅收入管理局、農稅局、罰沒科、財政監(jiān)督檢查辦公室”等等。這種相互交織、多頭管理、多頭控制的格局雖然全面,但難免疏漏。一是肢解了非稅收入管理職能。收費主體和管理部門相互牽制,相互扯皮,內耗較多,導致重復收費和管理空檔;二是監(jiān)管力度不夠。雖然政府對預算外非稅收入實施集中收支管理并統(tǒng)籌安排資金,但大量資金依然是“誰收誰用、多收多用”,對單位經費開支缺乏有力的監(jiān)督措施,不能很好發(fā)揮非稅收入的使用效益。

(二)征管分散,政府調控能力削弱。一是資金管理難到位。目前對非稅收入主要采取“收支兩條線”的管理方式,未真正觸及執(zhí)收執(zhí)罰單位利益,受“重預算內輕預算外”的傳統(tǒng)習慣影響,非稅收入難以全額進入預算管理盤子,財政部門在安排部門預算時多數(shù)采取“先非稅后預算的辦法,但有關部門往往不愿把非稅收入基數(shù)打足,致使非稅收入預算管理流于形式;二是地方政府本身行為欠妥當。地方政府為完成當年財政收支任務,存在將預算內、外財政專戶相互劃轉現(xiàn)象。特別是實行部門預算后,由于不能全面準確掌握各部門和單位非稅收入繳納情況,再加上財政個別非稅項目收入部分或全部返還執(zhí)收單位,在一定程度上削弱了財政管理職能和政府調控能力。

(三)利益驅動,商業(yè)銀行代理行欠規(guī)范。常德市非稅收入主要采取代理銀行代收代繳方式運作。非稅收入作為銀行穩(wěn)定而數(shù)額巨大的資金來源,在某種程度上減少了銀行吸收存款的麻煩、降低了攬儲成本。因此,代理銀行在考核壓力下,為完成月度(季度)存款任務,或與財政部門協(xié)商、或采取變相手段,有意無意拖延繳納時間,致使非稅收入不能及時入庫。此外,個別主辦銀行經營網點的員工業(yè)務素質不高,對非稅收入概念模糊、業(yè)務操作程序不清,存在不及時辦理業(yè)務或拒收票據的現(xiàn)象。

(四)功能缺陷,收入征繳模式需完善。通過設立“非稅收入匯繳結算戶”收繳非稅收入,實行以網絡信息化征管為依托,構建“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、綜合預算”的非稅收入匯繳結算模式,雖然在規(guī)范非稅收入管理初期,對于系統(tǒng)記錄、全面歸集、準確結算非稅收入、彌補國庫集中支付缺陷方面發(fā)揮了積極的作用,但它僅僅是建設國庫單一賬戶體系的一種過渡形式。在近幾年的操作運行中,此種模式暴露出一些問題:一是機構重設、職能重疊;二是賬戶和科目設置重復分散;三是操作流程繁瑣;四是與執(zhí)收單位對帳的及時性難保證;五是代理銀行業(yè)務量聚增。由于非稅收入具有額小量大、分散性和不確定性的特點,代理銀行臨柜人員工作量和考核的雙重壓力加重。受以上問題的制約,“非稅收入匯繳結算

戶”征繳模式亟待完善和發(fā)展,需要新的模式取而代之。

三、國庫直接辦理非稅收入繳納業(yè)務的可行性

(一)財稅庫改革目標賦予國庫直接辦理非稅收入征繳業(yè)務新使命。按照國庫集中收付改革和政府收支分類改革的要求,政府非稅收入最終將全部納入財政預算統(tǒng)一管理,收入直達國庫,實現(xiàn)單一賬戶管理,消除預算內和預算外的差別。近日,財政部宣布:2012年底前,所有預算單位、所有財政性資金都要實行國庫集中支付制度,所有執(zhí)收單位實行統(tǒng)一的非稅收入收繳制度。

(二)國庫集中支付改革全面鋪開為國庫直接辦理非稅收入征繳奠定了基礎。一是全面實行國庫集中支付改革。自2005年來,常德市國庫集中支付改革得到深入發(fā)展。截至2008年末,常德市參與集中支付改革的預算單位達到890家,市直預算單位100%納入國庫集中支付體系。二是積極開展人民銀行直接辦理財政直接支付業(yè)務改革試點。2006年下半年,津市、漢壽兩地國庫集中支付改革取得重大突破,開展了人民銀行直接辦理財政直接支付業(yè)務改革。到2008年,兩地辦理直接支付業(yè)務464筆3856萬元。通過國庫集中支付改革,建立了完整的國庫單一賬戶體系。所有財政性收支均在國庫單一賬戶體系內運行,國庫集中管理代替資金分散存放為,各項財政收入直達國庫或財政專戶,大額支出直接支付到商品或勞務供應者,實現(xiàn)直接支付,改變了以前收入層層匯集、支出層層轉撥的局面,強化了預算執(zhí)行中的財政監(jiān)管職能。真正地實現(xiàn)了收支兩條線,收入、支付“兩個直達”。統(tǒng)籌了預算內、外財力,逐步實現(xiàn)預算內外資金在收支過程中的合理配比,促進了預算編制的統(tǒng)一,規(guī)范了預算收支執(zhí)行,強化了財政部門和預算單位依法理財?shù)挠^念。隨著國庫集中支付網絡和非稅收入網絡的不斷完善,為國庫直接辦理各項非稅收入收繳業(yè)務奠定了堅實基礎。

(三)不斷完善的國庫服務體系為國庫直接辦理非稅收入業(yè)務提供技術保障。近幾年,國庫系統(tǒng)建設突飛猛進的發(fā)展,國庫服務創(chuàng)新亮點頻現(xiàn)。財庫行橫向聯(lián)網系統(tǒng)(TIPS)聯(lián)網面得到快速擴大,基本實現(xiàn)國地兩稅繳稅無紙化;國庫會計核算系統(tǒng)(TBS)信息量大、功能較為齊全;已經研發(fā)并投入試點的(TCBS)系統(tǒng),整合了各國庫業(yè)務系統(tǒng)功能,操作更簡單、流程更清晰、領域更寬泛、收支處理更及時?？焖佟⒈憬莸膰鴰旆阵w系和網絡為國庫直接辦理各項非稅收入收繳業(yè)務提供了充足技術支持。

(四)高素質的國庫隊伍為國庫直接辦理非稅收入業(yè)務提供有力保證。通過不斷加強國庫隊伍建設、素質建設、思想建設、作風建設和制度建設以及國庫文化建設,形成了以夯實基礎樹形象、展現(xiàn)形象促發(fā)展的良性局面。干部素質不斷提高,敬業(yè)精神不斷增強,服務質量不斷提升,造就了一支“團結、奉獻、超越”的國庫干部隊伍。目前,國庫隊伍思想過硬、業(yè)務精通、作風頑強、服務優(yōu)良,完全能夠適應國庫直接辦理非稅收入繳納業(yè)務的需要。

四、國庫直接辦理非稅收入收繳業(yè)務的政策建議

(一)建立健全制度體系,增強政府對地方財力的硬約束。從法制建設入手,建立各項切實可行的非稅收入直接繳庫的行政法規(guī) ,明確非稅收入直接繳庫程序及管理辦法 ,為改革提供法律保障。將非稅收入納入部門預算統(tǒng)一管理,全面清理事業(yè)單位非稅收入過渡戶,增強非稅收入使用上的透明度,充分發(fā)揮政府預算在非稅收入資金調控與管理中的作用,逐步將納入預算外管理的非稅收入轉為納入預算內管理。

(二)簡化操作流程,規(guī)范收入收繳程序。直接將應繳非稅收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶;小額零散的非稅收入中的現(xiàn)金繳款和法律另有規(guī)定的應繳收入,由征收機關于收繳收入的當日匯總后直接繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。其具體操作模式可為:取消執(zhí)收單位收入過渡戶,執(zhí)收單位向繳款人開票,繳款人持票據到開戶銀行繳費,資金通過開戶銀行直接繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

(三)切實轉變觀念,破除陳舊模式。提高認識,準確理解政府非稅收入“所有權屬國家,使用權歸政府,管理權在財政”的含義。無論是經營性收費、行政性收費還是其他類別的非稅收入,無論是財政直接征收還是委托其他部門征收,均是政府財政資金。因此,必須打破非稅收入是“單位資金”的陳舊觀念和“誰執(zhí)收、誰所有、誰支配”的舊模式,使非稅收入直達國庫,收入分配直達單位,實現(xiàn)所有非稅收入的規(guī)范管理和統(tǒng)籌使用。

(四)完善國庫系統(tǒng)功能,構建完備的政府非稅收入信息體系。一是修改完善國庫業(yè)務處理系統(tǒng)。使國庫業(yè)務系統(tǒng)能夠監(jiān)控從執(zhí)收單位開票到資金繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶的全過程,簡化流通環(huán)節(jié)。同時增加國庫系統(tǒng)服務功能,順暢處理收入分成、待查收入、預收收入、票據管理以及與各單位對賬等問題。二是建立非稅收入信息庫。全面清理非稅收入政策、項目、標準、范圍,建立非稅收入信息庫,做到政策明、家底清、范圍廣、資料齊。

(作者單位:中國人民銀行常德市中心支行)