邵曙陽

一、當(dāng)前國庫監(jiān)管工作存在的難點(diǎn)

1.監(jiān)管法規(guī)和制度相對滯后

依據(jù)《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》及實(shí)施條例、《預(yù)算法》及實(shí)施條例的規(guī)定,中國人民銀行國庫部門經(jīng)理國庫,對相關(guān)業(yè)務(wù)行使監(jiān)督職能。但一是《中國人民銀行法》中與人民銀行經(jīng)理國庫職能相關(guān)的條文僅作原則性描述,特別是沒有對國庫監(jiān)管做出明確、詳盡的具體規(guī)定和要求,可操作性不強(qiáng),對實(shí)際監(jiān)管工作開展的作用不大;二是現(xiàn)行《國家金庫條例》自1985年頒布實(shí)施、其《實(shí)施細(xì)則》自1989年修訂實(shí)施以來,至今均未作修訂,當(dāng)中的一些規(guī)定已與當(dāng)前實(shí)際情況不符,有的甚至明顯過時,難以適應(yīng)國庫監(jiān)管新形勢的需要;三是《預(yù)算法》及其實(shí)施條例對人民銀行國庫部門的監(jiān)管職能描述更多的是義務(wù)上的要求,沒有明確劃分財(cái)政、稅務(wù)、國庫部門之間在國庫監(jiān)管工作中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,也沒有規(guī)定相應(yīng)的違規(guī)處罰措施;四是各項(xiàng)法規(guī)制度都未對代理國庫的監(jiān)管職能進(jìn)行規(guī)定,而商業(yè)銀行在代理國庫業(yè)務(wù)中對外來憑證的審核應(yīng)屬于國庫對外監(jiān)督職能的履行,商業(yè)銀行的柜面監(jiān)督職能仍處于制度空白狀態(tài);五是目前國庫對財(cái)稅業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督大多依據(jù)的是人民銀行內(nèi)部的文件制度規(guī)定,對財(cái)稅部門約束力不強(qiáng)。

2.國庫監(jiān)管環(huán)境有待改善

人民銀行國庫部門實(shí)施國庫監(jiān)管,對于全面履行人民銀行經(jīng)理國庫職能,防范和化解國庫資金風(fēng)險,保證國家預(yù)算收支計(jì)劃順利執(zhí)行,提高國庫工作質(zhì)量和服務(wù)水平有著十分重要的意義。然而目前個別地方政府和財(cái)稅機(jī)關(guān)仍然認(rèn)為人民銀行國庫部門只負(fù)有對國庫資金運(yùn)行的會計(jì)核算職責(zé),對于人民銀行履行監(jiān)管職能存在不理解、不配合的現(xiàn)象,有的甚至對國庫監(jiān)管產(chǎn)生抵觸情緒。如有的財(cái)政部門未向人民銀行國庫部門提供年度預(yù)算計(jì)劃,或提供預(yù)算計(jì)劃不及時、不準(zhǔn)確,或調(diào)整預(yù)算計(jì)劃不提供文件依據(jù)等;有的財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對人民銀行國庫部門發(fā)現(xiàn)的外來不合規(guī)資料拒絕重新辦理或重開憑證等;有的征收機(jī)關(guān)未及時向人民銀行國庫部門提供退庫業(yè)務(wù)相關(guān)政策依據(jù)等。這些地區(qū)的國庫監(jiān)管工作處于兩難境地,無法切實(shí)履行人民銀行監(jiān)管職能,確保國庫資金安全和預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確、順利。

3.國庫業(yè)務(wù)日新月異監(jiān)管難

隨著國庫業(yè)務(wù)的高速發(fā)展,新系統(tǒng)、新業(yè)務(wù)的上線運(yùn)行給國庫資金運(yùn)行帶來新的風(fēng)險點(diǎn),國庫監(jiān)管工作難度不斷加大。一是支出業(yè)務(wù)監(jiān)督難度加大。如國庫集中支付改革后,財(cái)政資金的支付方式和清算方式發(fā)生了改變,代理銀行根據(jù)財(cái)政部門的支付指令,將資金直接撥付到收款人或用款單位賬戶,再匯總墊付資金總額后與國庫進(jìn)行清算。形成了事實(shí)上的商業(yè)銀行辦理財(cái)政資金的支撥業(yè)務(wù),人民銀行國庫被動清算資金的局面。造成商業(yè)銀行沒有監(jiān)督職能卻又處于業(yè)務(wù)的前臺,不可能對集中支付的財(cái)政資金實(shí)施有效的監(jiān)督;人民銀行國庫由原來的事前柜面監(jiān)督轉(zhuǎn)換為事后清算監(jiān)督,對財(cái)政支出的合規(guī)性缺乏及時監(jiān)督,監(jiān)管的有效性大打折扣。二是退庫業(yè)務(wù)監(jiān)督難度加大。目前,電子繳稅方式正不斷推廣,而國庫信息處理系統(tǒng)實(shí)行數(shù)據(jù)中央集中,該系統(tǒng)在省級及以下國庫部門僅保留三個月明細(xì)數(shù)據(jù)。國庫部門對通過電子繳稅方式繳入國庫而辦理退庫業(yè)務(wù)與原繳稅時間間隔在三個月以上的預(yù)算收入退付業(yè)務(wù)監(jiān)督難度加大。而且稅務(wù)部門出臺的退庫政策及文件規(guī)定較多,加之各級財(cái)政部門印發(fā)的退庫文件,退庫政策政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一,這些政策文件財(cái)稅部門并不會主動、及時地向國庫部門提供。國庫部門對退庫業(yè)務(wù)基本上只能作形式上的要求,對憑證要素進(jìn)行審核,對其真實(shí)性和準(zhǔn)確性的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

4.基層國庫部門外部監(jiān)管難

一是目前基層國庫人員一般只有5-7人,僅能滿足國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的最低要求,多數(shù)基層國庫監(jiān)管人員都兼負(fù)其他職責(zé),且被翻打紙質(zhì)憑證、手工錄入系統(tǒng)等重復(fù)性操作束縛,難以抽出時間和人力對其轄內(nèi)國庫資金使用的合規(guī)情況、國庫經(jīng)收處和集中支付代理銀行辦理國庫收支業(yè)務(wù)情況等實(shí)施及時高效的監(jiān)督管理。二是個別國庫人員對國庫監(jiān)管工作理解認(rèn)識不夠,缺乏監(jiān)管主動性和研究解決監(jiān)管工作問題的信心,存在監(jiān)管難為、監(jiān)管無效等錯誤思想;部分國庫人員片面認(rèn)為業(yè)務(wù)系統(tǒng)的完善可完全杜絕業(yè)務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生,忽略國庫內(nèi)控管理的加強(qiáng),形成風(fēng)險隱患。三是當(dāng)前國庫工作對內(nèi)部控制和資金風(fēng)險防范的要求不斷提高,國庫業(yè)務(wù)、財(cái)稅政策、監(jiān)管手段的全面了解和熟練運(yùn)用成為國庫監(jiān)管人員必備的基本素質(zhì)。然而,近年來國庫業(yè)務(wù)量成倍增長,多數(shù)國庫人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)工作,得到全面、專業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會極少,人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)形勢發(fā)展要求相比差距逐漸加大。當(dāng)前基層國庫監(jiān)管人員素質(zhì)不能達(dá)到嚴(yán)格監(jiān)管的要求,限制了國庫外部監(jiān)管工作的開展。

5.內(nèi)部監(jiān)管問題整改情況后續(xù)跟蹤難

近年來,國庫部門采取實(shí)地業(yè)務(wù)檢查、突擊檢查等現(xiàn)場方式對轄內(nèi)各級國庫的業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行有效的檢查,及時發(fā)現(xiàn)了各級國庫部門存在的風(fēng)險隱患和內(nèi)控弱點(diǎn)。而隨著國庫業(yè)務(wù)量成幾何積數(shù)增長,一般對一個地市級中心支庫一個會計(jì)年度的業(yè)務(wù)全面檢查時間需要5～7日,一個縣級支庫的全面檢查時間也需要3～5日。省級國庫部門雖具備專業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍并可抽調(diào)轄內(nèi)各級國庫業(yè)務(wù)骨干協(xié)助開展檢查,但仍不可能實(shí)現(xiàn)對下級國庫一一進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查和后續(xù)跟蹤。上級國庫大部分情況下由整改報告等文字材料中間接獲悉整改情況,檢查中發(fā)

現(xiàn)問題的整改情況一般得不到及時有效的跟蹤復(fù)查,個別基層國庫問題屢查屢犯,檢查效能弱化。

二、有效實(shí)施國庫監(jiān)管的對策和建議

1.進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)的法規(guī)制度

一是在上位法中對人民銀行國庫監(jiān)管職能進(jìn)行明確、詳細(xì)的定位,站在不斷提升整個預(yù)算執(zhí)行效果的高度,對各預(yù)算執(zhí)行部門在國庫監(jiān)管工作中應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行劃定,制定出對國庫監(jiān)管體系中各部門的獎懲措施。二是對《國家金庫條例》進(jìn)行修訂,對國庫監(jiān)管工作的內(nèi)容進(jìn)行重新定位和完善,特別是新系統(tǒng)、新業(yè)務(wù)上線運(yùn)行后急需對相關(guān)監(jiān)管對象、監(jiān)管手段和方式、權(quán)責(zé)劃分和違規(guī)處罰等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充,確保國庫監(jiān)管有法可依、有章可循。三是修訂法規(guī)制度明確代理國庫柜面監(jiān)督職能,商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)對外來資料的審核應(yīng)屬于國庫業(yè)務(wù)的組成部分,代理國庫所在地方政府、財(cái)政和征收機(jī)關(guān)應(yīng)配合國庫監(jiān)管工作的開展。四是完善國庫監(jiān)管制度體系,以財(cái)政、稅務(wù)、國庫等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)各類監(jiān)管制度文件,使國庫監(jiān)管工作相關(guān)依據(jù)充分、有效、準(zhǔn)確,強(qiáng)化國庫監(jiān)管對財(cái)稅業(yè)務(wù)的約束力。

2.改善國庫監(jiān)管環(huán)境

一是國庫部門應(yīng)加強(qiáng)同地方政府、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)系工作,主動加強(qiáng)國庫監(jiān)管職能的宣傳,建立國庫監(jiān)管信息交流機(jī)制,定期交流監(jiān)管信息,共同研究、解決監(jiān)管工作中出現(xiàn)的問題,對于具有普遍性和涉及資金安全的重大問題,組成聯(lián)合檢查組進(jìn)行現(xiàn)場檢查。二是國庫部門應(yīng)堅(jiān)持按照“依法、科學(xué)、適度”的原則切實(shí)履行監(jiān)管職能,即國庫監(jiān)管工作應(yīng)以現(xiàn)行的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度為基礎(chǔ),依法合規(guī)進(jìn)行;國庫監(jiān)管根據(jù)不同時期的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和工作重心、監(jiān)管對象和監(jiān)管目的,找準(zhǔn)風(fēng)險點(diǎn),科學(xué)實(shí)施監(jiān)管;國庫監(jiān)管應(yīng)適度而行,防止監(jiān)管不足和監(jiān)管過度的傾向。三是國庫監(jiān)管工作也是人民銀行履行金融服務(wù)職能的表現(xiàn)之一,監(jiān)管工作開展的目的是為了規(guī)范國庫資金運(yùn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。地方政府、財(cái)政和征收機(jī)關(guān)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局出發(fā),積極配合國庫監(jiān)管工作的開展,使國庫部門能夠及時準(zhǔn)確得到相關(guān)業(yè)務(wù)最新的制度信息,為國庫部門提供充分、有效的監(jiān)管依據(jù),實(shí)現(xiàn)國庫監(jiān)管的及時、準(zhǔn)確。

3.技術(shù)創(chuàng)新促監(jiān)管

在科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的今天,尤其要重視并合理利用技術(shù)手段促進(jìn)監(jiān)管職能的發(fā)揮。一方面,從技術(shù)上改進(jìn)監(jiān)管手段,由傳統(tǒng)的低效率的手工翻閱傳票、加減數(shù)賬務(wù)核對、人工核對系統(tǒng)運(yùn)行日志與手工登記簿簿記內(nèi)容,向使用計(jì)算機(jī)監(jiān)管程序進(jìn)行非現(xiàn)場、現(xiàn)場監(jiān)管直至實(shí)時監(jiān)管發(fā)展,提高監(jiān)管效率和準(zhǔn)確性,節(jié)約監(jiān)管成本。另一方面,加速預(yù)算收入、支出、退付、更正等業(yè)務(wù)的電子化進(jìn)程,提高處理核算業(yè)務(wù)效率,實(shí)現(xiàn)人民銀行國庫直接辦理集中支付等業(yè)務(wù),達(dá)到國庫部門對國庫資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督的目的;同時,將國庫工作人員從繁瑣、重復(fù)的手工記賬中解放出來,使國庫部門能夠投入更多的人力、時間來履行監(jiān)管職能。

4.隊(duì)伍建設(shè)強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)國庫隊(duì)伍建設(shè),是業(yè)務(wù)發(fā)展的需要,是實(shí)現(xiàn)國庫有效監(jiān)管的重要途徑。一是加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、國庫等部門聯(lián)系,建立多部門業(yè)務(wù)交流平臺,采取聯(lián)合業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立專業(yè)的業(yè)務(wù)研究學(xué)會、開辦能及時宣傳反映新業(yè)務(wù)新政策的刊物等方式,使國庫工作人員對財(cái)稅業(yè)務(wù)知識能全面了解,對各項(xiàng)財(cái)稅政策法規(guī)能及時掌握,不斷提高政策水平和專業(yè)技能。二是各級國庫應(yīng)設(shè)立專職的國庫監(jiān)管崗位,挑選熟業(yè)務(wù)、懂監(jiān)管的工作人員擔(dān)任,加強(qiáng)國庫內(nèi)外監(jiān)管力度。三是結(jié)合案例開展監(jiān)管培訓(xùn),通過監(jiān)管理論結(jié)合案例實(shí)踐的方式,有效提升培訓(xùn)效果,增強(qiáng)國庫隊(duì)伍的整體風(fēng)險防范能力。

5.責(zé)任追究嚴(yán)監(jiān)管

一是建立檢查、整改情況集中匯報制,由下級國庫部門定期向上一級國庫部門匯報其轄內(nèi)開展檢查和問題整改的匯總情況;二是建立跟蹤復(fù)查制,在上級國庫收到匯總情況報告后,派專職監(jiān)管員針對這段時期內(nèi)檢查發(fā)現(xiàn)的問題和整改情況進(jìn)行復(fù)查,既能相對節(jié)約人力物力,又能有的放矢,充分發(fā)揮監(jiān)督效用;三是明確責(zé)任追究制,對于屢查屢犯的問題,不但要嚴(yán)格對經(jīng)辦人進(jìn)行處罰,更要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。通過“實(shí)施檢查-整改反饋-跟蹤復(fù)查-責(zé)任追究”的方式來實(shí)現(xiàn)國庫監(jiān)管效用的最大化。

(作者單位:中國人民銀行長沙中心支行)