趙　義

摘要:目前我國(guó)的政府投資項(xiàng)目的管理水平與社會(huì)發(fā)展的需求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出。為更有效地對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行有效管理,本文對(duì)當(dāng)前典型的,國(guó)內(nèi)外較有成效的政府投資項(xiàng)目管理探索模式作了比較分析,提出了在市場(chǎng)化程度不高的階段,適應(yīng)我國(guó)目前政府投資項(xiàng)目的管理模式,實(shí)現(xiàn)投、建、管、用的真正分離,并對(duì)目前所存在的問題提出了完善的措施。

關(guān)鍵詞:項(xiàng)目管理模式;政府投資項(xiàng)目

近年來我國(guó)政府投資項(xiàng)目的投入不斷加大,為適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需要,我國(guó)政府在投資建設(shè)領(lǐng)域作了一系列的改革,比如大力推行基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)程序,項(xiàng)目招投標(biāo)制,項(xiàng)目監(jiān)理制,項(xiàng)目法人制等,各級(jí)政府決策機(jī)關(guān)、學(xué)者對(duì)如何提高我國(guó)政府投資項(xiàng)目的效率與效果做了大量的探索和研究,但是并沒有從根本上改變我國(guó)政府投資項(xiàng)目效率低下,管理水平不高、易滋生貪污腐敗的現(xiàn)狀。

加強(qiáng)政府投資工程項(xiàng)目管理是我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,投資主體發(fā)生變化的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)的投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì),我國(guó)政府投資項(xiàng)目所占的比重呈逐年遞減的態(tài)勢(shì),但從每年所投入的絕對(duì)數(shù)字來看,我國(guó)政府投資項(xiàng)目的總量不僅沒有減少,反而增加。政府是替人民管理社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu),政府投資資金都是使用納稅人的錢。目前我國(guó)的政府投資項(xiàng)目的管理水平與社會(huì)發(fā)展的需求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出。

如何正確而有效的使用建設(shè)資金,如何盡快的提高政府投資項(xiàng)目的管理水平,如何使納稅人的錢都用到實(shí)處,實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目效益的最大化,所有這些都給政府工程項(xiàng)目的管理提出了更高的要求。本文正是從政府投資項(xiàng)目的管理模式改革的角度,為更好的進(jìn)行政府工程的管理,樹立高效、廉政、公平的新型政府提供決策的建議。

一、目前政府投資項(xiàng)目的新型管理模式介紹

為適應(yīng)工程建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,針對(duì)政府投資項(xiàng)目管理體制問題,改革目前普遍實(shí)行的項(xiàng)目使用管理單位自建自用的、非專業(yè)的、高度分散的政府投資工程管理方式。很多城市正在積極嘗試政府投資項(xiàng)目管理體制的創(chuàng)新,比較典型的有上海的工程管理公司、深圳的建筑工務(wù)局、珠海市政府投資工程建設(shè)管理中心等,都是很具有代表性的政府投資項(xiàng)目管理新模式。在實(shí)行政府投資項(xiàng)目專業(yè)化管理模式的改革中,主要可分為兩種思路:一種是政府自己組織專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,如深圳、珠海等城市,成立類似于香港的“工務(wù)局”的專業(yè)的管理機(jī)構(gòu),大部分屬于事業(yè)單位;另一種是政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,如上海、廈門等,可將它們歸為代建制模式,屬于自負(fù)盈虧的企業(yè)。

(一)“工務(wù)局”項(xiàng)目管理模式

以深圳市為代表。深圳市建筑工務(wù)局成立于2002年7月,隸屬于深圳市建設(shè)局,負(fù)責(zé)全市所有政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。他們承接每一項(xiàng)政府投資項(xiàng)目,必須按計(jì)劃部門下達(dá)的投資計(jì)劃建設(shè),標(biāo)底及合同必須經(jīng)審計(jì)部門審查,工程招投標(biāo)包括投標(biāo)單位的資格預(yù)審,必須接受深圳市建設(shè)局的監(jiān)督;工程款由財(cái)政局直接撥付,尤其是實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一支付工程款,使工務(wù)局成立名副其實(shí)的“清水衙門”。工務(wù)局作為業(yè)主只負(fù)責(zé)為計(jì)量把關(guān)、財(cái)政局負(fù)責(zé)監(jiān)督、審查和支付,所以不會(huì)出現(xiàn)拖欠工程款,或是工程款“付過頭”的狀況。

為了改變過去政府工程的多頭分散和粗放管理,就必須建立“投資、建設(shè)、管理、使用”分開與專業(yè)化集中管理的新模式,珠海市政府也于2002年3月成立政府投資建設(shè)工程管理中心。建管中心主要職責(zé)覆蓋了項(xiàng)目了全過程全周期。主要任務(wù)是:代表市政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能,參與或主持市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的項(xiàng)目建議、計(jì)劃立項(xiàng)、可行性研究、用地許可、方案設(shè)計(jì)、地質(zhì)勘察、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目概算以及相關(guān)文件的編制和報(bào)批等前期工作;根據(jù)市計(jì)劃部門下達(dá)的政府投資項(xiàng)目計(jì)劃,參與施工圖設(shè)計(jì)與審查,編制項(xiàng)目預(yù)算,并分別報(bào)有關(guān)部門審批;負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工報(bào)建、委托招標(biāo)投標(biāo)和工程監(jiān)理,并代表業(yè)主簽訂合同以及處理其它涉及項(xiàng)目施工的工作。負(fù)責(zé)市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管;負(fù)責(zé)編制市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審,組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收,辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù);負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與工程項(xiàng)目有關(guān)單位(尤其是使用單位)的關(guān)系,使建設(shè)項(xiàng)目在功能方面最大限度地滿足使用單位的需要。

為了能管好政府投資項(xiàng)目,珠海市政府投資工程管理中心建立了一系列規(guī)范政府投資工程管理的行政規(guī)范等內(nèi)部管理制度,從工程的項(xiàng)目委托、任務(wù)下達(dá)、計(jì)劃立項(xiàng)、方案設(shè)計(jì)到施工、撥付款、竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)登記、移交管理的全過程入手,使國(guó)家、省、市各級(jí)政府的相關(guān)行政法規(guī)在審批程序和項(xiàng)目管理中得到了統(tǒng)一和有效銜接,形成了一整套原則性強(qiáng)、操作簡(jiǎn)便的管理體系,使制度具有很強(qiáng)的操作性和監(jiān)督性,從制度上保證了控制投資、提高效益、防止腐敗和專業(yè)化管理等改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)包干”無(wú)現(xiàn)場(chǎng)簽證制度是深圳政府投資工程改革中采取的一項(xiàng)具體而有效的措施。對(duì)工程容易出現(xiàn)造價(jià)增加的工程簽證權(quán)的管理,可以說是“珠?！蹦Ｊ降囊粋€(gè)亮點(diǎn)。工程簽證權(quán)是工程管理上極為重要的權(quán)力,但又是極易產(chǎn)生腐敗的黑洞。建管中心成立后,為了控制投資、防止腐敗,首先剝奪和限制了自己的簽證權(quán),推出了“風(fēng)險(xiǎn)包干”現(xiàn)場(chǎng)無(wú)簽證的管理模式。實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)包干”,使建設(shè)單位牢牢控制了工程造價(jià)的主動(dòng)權(quán)。“風(fēng)險(xiǎn)包干”從根本上杜絕了施工單位低價(jià)中標(biāo),施工中漫天要價(jià),結(jié)算時(shí)嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。

撥款直通車制度。即由發(fā)展計(jì)劃局審批項(xiàng)目的概算,建管中心根據(jù)投資規(guī)模和概算做出項(xiàng)目預(yù)算,預(yù)算經(jīng)財(cái)政部門審批后,施工單位的工程款由財(cái)政部門直接撥付給施工單位,建管中心從頭到尾根本就接觸不到工程款。做到了有審批權(quán)的不管錢,有管理權(quán)的又碰不到錢,管錢的又不管建設(shè),從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤。另外,珠海廢除了“搖珠入圍法”,推出了履約保證金制度。只要符合資質(zhì)要求、交納一定數(shù)量的投標(biāo)保證金和履約保證金,就可以平等參與競(jìng)標(biāo),有效地杜絕了買標(biāo)、賣標(biāo)、圍標(biāo)的現(xiàn)象,使招標(biāo)工作從形式上的公平逐步走向形式和實(shí)質(zhì)都公平。

(二)“代建制”項(xiàng)目管理模式介紹

上海市政府投資項(xiàng)目管理采用了“政府-政府所屬投資公司-項(xiàng)目管理公司”的三級(jí)管理模式,通過這種模式實(shí)行政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。上海模式中,政府、投資公司、項(xiàng)目管理公司均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力,履行職責(zé),不受縱橫向干預(yù)。投資公司作為政府工程的業(yè)主,具有投資主體的地位,主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投資與還貸,設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過程管理。工程管理公司則根據(jù)政府或者經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托進(jìn)行工程管理。

這種管理模式,由政府投資公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資,通過招投標(biāo)擇優(yōu)確定代建單位,投資公司向代建單位提出項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)(包括項(xiàng)目功能、質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制等等),理論上政府投資公司不直接參與管理工作,而是通過向代建單位發(fā)出宏觀指令和對(duì)后者管理工作的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)自己的管理目標(biāo),而代建單位則作為項(xiàng)目的直接管理主體,根據(jù)業(yè)主的要求和政府相關(guān)政策,組織整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)管理過程,經(jīng)招投標(biāo)引進(jìn)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等單位直接對(duì)代建單位負(fù)責(zé)。這種模式實(shí)際上是一種“管理總承包”的模式,各參建單位在管理體系中的角色明確,職責(zé)清晰,代建單位作為獨(dú)立的“管理承包人”,可以根據(jù)自己的管理經(jīng)營(yíng)和管

理特色,組織具體的項(xiàng)目管理方式,因此代建單位實(shí)際上承擔(dān)“代甲方”的角色。

二、目前政府投資項(xiàng)目的新型管理模式的優(yōu)點(diǎn)

(一)“工務(wù)局”模式的有效性與專業(yè)性

作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目,工務(wù)局模式從根本上解決了長(zhǎng)期以來政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包方分散的問題。采用這種模式的最大的優(yōu)點(diǎn)是政府便于管理與監(jiān)督,以政府機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn),方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題,有些合理的變更易于實(shí)現(xiàn)。這種模式,改變了以往政府投資項(xiàng)目管理專業(yè)分工過細(xì)的格局,克服了以往的“多頭管理,各自為政”的現(xiàn)象,在工程的管理上突出“集中的專業(yè)化項(xiàng)目管理”,有利于充分發(fā)揮建設(shè)主管部門的建設(shè)管理人才優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。采用工務(wù)局的管理模式,有利于減少建設(shè)領(lǐng)域工程款拖欠的“頑疾”。無(wú)論是深圳模式還是珠海模式,無(wú)不例外是采用“財(cái)政統(tǒng)一支付”制度,工務(wù)局管建設(shè),管投資控制,財(cái)政局管“皮夾子”,工務(wù)局將投資控制管好了,財(cái)政局支付工程款就有了限度,最大程度的避免了工程款的拖欠。

(二)“代建制”模式的有效性與高效性

與設(shè)立工務(wù)局進(jìn)行政府投資項(xiàng)目專項(xiàng)管理的設(shè)想相比,“代建制”的優(yōu)勢(shì)非常突出:

(1)符合國(guó)家投資體制改革方向建設(shè)部頒發(fā)的《2003年整頓和規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序工作安排》中就要求:政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式的改革試點(diǎn),應(yīng)當(dāng)按照“建設(shè)、監(jiān)管、使用”分開、政事(企)分開和實(shí)施相對(duì)集中管理的原則,建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范和專業(yè)化管理、社會(huì)化運(yùn)作的管理體制及運(yùn)行機(jī)制。

(2)體現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),避免搞壟斷。上海對(duì)政府投資項(xiàng)目采取由政府培育市場(chǎng),依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來進(jìn)行投資管理和運(yùn)作,政府投資公司和工程管理公司均通過市場(chǎng)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng),由市場(chǎng)擇優(yōu)確定、政府通過市場(chǎng)培育若干個(gè)工程管理公司,形成了開放與競(jìng)爭(zhēng)的格局。

(3)不需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu),避免了機(jī)構(gòu)、職能重疊。

(4)能夠從機(jī)制上防止超概算行為的發(fā)生。代建制由代建單位負(fù)責(zé)工程造價(jià)的控制,并對(duì)超概算行為在代建合同中予以明確懲罰的措施,由于通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和運(yùn)用市場(chǎng)合約的手段將責(zé)任落實(shí)到代建單位,從而形成了有效控制投資的剛性約束機(jī)制,因此實(shí)際效果更加明顯。18而工務(wù)局模式最大的弱點(diǎn)在于缺乏超概算行為的責(zé)任追究經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。

(5)增強(qiáng)了項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識(shí)在“代建制”項(xiàng)目中,項(xiàng)目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能需求,在竣工階段參與工程驗(yàn)收,檢查項(xiàng)目是否達(dá)到其所提出的功能要求。1.由項(xiàng)目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),使得建設(shè)項(xiàng)目能夠滿足使用單位要求。2.項(xiàng)目使用單位從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來,有助于減少建設(shè)實(shí)施過程中對(duì)建設(shè)規(guī)模、

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的隨意性。

三、目前政府投資項(xiàng)目的新型管理模式的局限性

1.“工務(wù)局”模式的局限性

由于工務(wù)局是一個(gè)事業(yè)單位,對(duì)于政府投資工程建設(shè)沒有產(chǎn)權(quán)及利潤(rùn)的約束,只有行政權(quán)威的制約和約束,缺少對(duì)投資控制的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制,并且由于事業(yè)單位的非盈利性,對(duì)職員缺乏激勵(lì)效益。

另一方面,我國(guó)的代建機(jī)構(gòu)規(guī)模偏小。對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū),有一個(gè)突出特點(diǎn),就是代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模都比較龐大。如香港工務(wù)局,下轄7個(gè)專業(yè)署,擁有約2萬(wàn)公務(wù)員。從國(guó)內(nèi)情況看,目前實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理的地區(qū),代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍太小。據(jù)調(diào)查,除深圳市建筑工務(wù)局人員達(dá)到300人外,珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有20人,安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心則只有15人。過小的規(guī)模對(duì)這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行建管職責(zé)形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個(gè)專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的,因此既定人員規(guī)模的代建機(jī)構(gòu)的管理能力也是有限的。

2.“代建制”模式的局限性

國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定的出臺(tái),明確對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。但是,從各方反饋的信息來看,這條被外界普遍看好的“陽(yáng)光大道”充滿了變數(shù),不留神,就會(huì)變了味。由于沒有解決長(zhǎng)期以來存在的政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位分散的問題,選擇社會(huì)中介服務(wù)公司作為政府投資項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)的做法顯然受到很大的限制。代建機(jī)構(gòu)作為自負(fù)盈虧的企業(yè),均為以盈利為主要目的的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,項(xiàng)目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系,其代建費(fèi)的收費(fèi)一般是以總造價(jià)為計(jì)算基礎(chǔ)的,在此基礎(chǔ)上按一定比例收取代建費(fèi)用,因而為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資的動(dòng)力“天然”不足。目前的代建機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平有待商榷?！按ㄖ啤睂?duì)代建單位的專業(yè)水平要求非常高。目前,作為代建單位的大部分為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或監(jiān)理公司,雖然都具有一定的專業(yè)水平,但是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程的建設(shè)組織管理都有一定的局限性。因此,積極的推行工程項(xiàng)目管理,培育專門的工程項(xiàng)目管理公司是“代建制”得以發(fā)展的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

從以上分析可以看出,無(wú)論是“工務(wù)局”模式,還是“代建制”模式都有其自身的優(yōu)點(diǎn)與局限存在。

對(duì)于我們來說,就必須根據(jù)現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目面對(duì)的市場(chǎng)變動(dòng)全球化和項(xiàng)目管理國(guó)際化的特點(diǎn)采取適合國(guó)情和本地實(shí)際項(xiàng)目管理需要的項(xiàng)目管理模式,建立培育和發(fā)展一個(gè)健康、統(tǒng)一和完善的建筑市場(chǎng)。

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(作者單位:深圳市南油(集團(tuán))有限公司)