內(nèi)容提要 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列演變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)治理提供了可能實(shí)踐空間。農(nóng)村基層社會(huì)管理從“統(tǒng)治”行動(dòng)向“治理”實(shí)踐的轉(zhuǎn)型,其實(shí)質(zhì)就是要打破“國(guó)家強(qiáng)制權(quán)”作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)治理主體的多中心安排與合作機(jī)制建構(gòu)。新型治理機(jī)制的建構(gòu)不僅能保證鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化后新組織架構(gòu)的高效運(yùn)行,而且還能進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村社區(qū)治理必需的社會(huì)根基,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的“契約性整合”。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村社區(qū)治理 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu) 多中心合作機(jī)制 契約性整合

〔中圖分類號(hào)〕C91282 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)04-0159-07

村民自治研究一直是當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村研究的熱門話題。90年代后期,中國(guó)鄉(xiāng)村研究的一部分學(xué)者將村民自治的研究重心從民主問題轉(zhuǎn)向治理問題,開辟出村民自治研究的又一條新研究路向。(注:原有的研究路向研究重心集中在村民自治的民主方面,尤其關(guān)注村民自治制度對(duì)于中國(guó)未來政治制度安排可能具有的影響,這是從外部來關(guān)注村民自治;新的研究路向?qū)⒀芯恐匦霓D(zhuǎn)移到村民自治的治理方面,將村民自治制度看作一種民主化的村級(jí)治理制度,尤其關(guān)注這種治理制度對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際存在問題的能力,這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治。(參見賀雪峰:《村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)》,《社會(huì)學(xué)研究》2002年第2期。))這一學(xué)術(shù)研究轉(zhuǎn)向意味著,一部分鄉(xiāng)村研究者不再主張糾纏于村民自治的政策爭(zhēng)論,(注:事實(shí)上,自村民自治制度推行以來,在學(xué)術(shù)界就一直有一部分學(xué)者對(duì)這一制度持不同意見,學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論集中表現(xiàn)為對(duì)村民自治在中國(guó)現(xiàn)代化背景下的合理性以及村民自治本身效果的懷疑上。沈延生通過中國(guó)村政興衰歷史的考察,結(jié)合自治理論的三種形式(社會(huì)自治、地方自治、群眾自治),發(fā)現(xiàn)農(nóng)村改革20多年后,村級(jí)組織出現(xiàn)了一種與世界典型發(fā)展模式背道而馳的反向演化,所謂群眾自治是從社會(huì)自治的初級(jí)形態(tài)向地方自治的初級(jí)形態(tài)回歸,出現(xiàn)了一種新形勢(shì)下的“紳治”。(參見《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期)黨國(guó)印更是尖銳地指出,能否在全社會(huì)民主政治發(fā)育不足的背景下,率先發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治?迄今為止,尚無歷史經(jīng)驗(yàn)證明這種可能性。經(jīng)濟(jì)力量弱小、分散的農(nóng)民無論怎么看都不會(huì)成為推動(dòng)民主政治的主要?jiǎng)恿??！按迕褡灾巍惫媸敲裰髡蔚钠瘘c(diǎn)嗎?(參見《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期))特別強(qiáng)調(diào)對(duì)村民自治的研究應(yīng)側(cè)重于“自治”對(duì)于解決當(dāng)前特定背景下農(nóng)村社會(huì)實(shí)際問題的能力。在這一研究轉(zhuǎn)向下,相當(dāng)一批鄉(xiāng)村研究者試圖以農(nóng)村社區(qū)為分析單位,以“治理”視角深入農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行一系列專題田野調(diào)查,倡導(dǎo)在直接來自田野的靈感激蕩下進(jìn)行理論假設(shè),力求構(gòu)建適合解釋中國(guó)鄉(xiāng)村本土的農(nóng)村社區(qū)治理理論。從此,農(nóng)村社區(qū)治理無疑成為中國(guó)鄉(xiāng)村研究的一個(gè)重要命題?，F(xiàn)在回頭看,這一學(xué)術(shù)研究轉(zhuǎn)向既滿足了農(nóng)村改革以來鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革后基層社會(huì)管理面臨的新形勢(shì)要求,又受到20世紀(jì)七八十年代以來西方公共管理實(shí)踐模式與理論模式都在發(fā)生重要轉(zhuǎn)型的啟迪。黨的十七大和十七屆三中全會(huì)又進(jìn)一步重申了十六屆六中全會(huì)提出的以“加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”為新農(nóng)村建設(shè)重要舉措的戰(zhàn)略部署,繼續(xù)強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)下積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),建立健全農(nóng)村社區(qū)新型治理體制機(jī)制?？梢哉f,正是農(nóng)村社會(huì)改革的不斷深入和現(xiàn)代公共管理理論塑造的必然走向,為我們進(jìn)一步探討農(nóng)村社區(qū)治理提供了可能性與現(xiàn)實(shí)性。

一、鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變:農(nóng)村社區(qū)治理的可能空間

無論是作為一種理念類型還是作為一種實(shí)踐模式,農(nóng)村社區(qū)治理的提出顯然與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型相關(guān),特別是與國(guó)家權(quán)力配置所形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況密切關(guān)聯(lián)。米歇爾曼(Mann, Michael)將國(guó)家權(quán)力劃分為強(qiáng)制權(quán)力(despotic power)和基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructure power)?！皬?qiáng)制權(quán)指涉的是在國(guó)家精英之間進(jìn)行分配的可以直接統(tǒng)馭社會(huì)的權(quán)能和力量,強(qiáng)制權(quán)可以不經(jīng)過與作用對(duì)象的協(xié)商直接落在社會(huì)之上;基礎(chǔ)性權(quán)力則不同,它是國(guó)家滲透社會(huì)生活,切實(shí)有序落實(shí)自身政策的力量?；A(chǔ)權(quán)力可以被看作是具有合作內(nèi)涵的權(quán)力,是一種通過社會(huì)建構(gòu)起來的與社會(huì)生活共存的權(quán)力。國(guó)家作為制度變遷的供給者,它的重要作用就在于如何配置自己的強(qiáng)制權(quán)和基礎(chǔ)權(quán)?！?注:Mann,Michael.1993.The Sources of Social Power (Volume11):The Rise of Classes and Nation-States. New York: Cambridge University Press.P59.)在國(guó)家政治體系中兩者的地位與功能截然不同,(注:一般地認(rèn)為,自國(guó)家產(chǎn)生以來,政治體系就一分為二:一是來自社會(huì),又凌駕社會(huì)之上,以其強(qiáng)制性的權(quán)力控制全社會(huì)的國(guó)家權(quán)力體系;一是在國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)轄下,與社會(huì)緊密聯(lián)系在一起并深深滲透在日常社會(huì)生活之中的基礎(chǔ)性政治社會(huì)。上層的國(guó)家權(quán)力是政治體系的本質(zhì)和核心部分,但任何國(guó)家權(quán)力的存在及其作用發(fā)揮都是以基礎(chǔ)性政治社會(huì)為前提的。(參見徐勇:《非均衡的中國(guó)政治:城市與鄉(xiāng)村的比較》,中國(guó)廣播電視出版社,1992年,第3頁。))國(guó)家配置強(qiáng)制權(quán)與基礎(chǔ)權(quán)所形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)又在很大程度上決定著基層社會(huì)管理格局的根本特質(zhì)及其運(yùn)作態(tài)勢(shì),農(nóng)村社區(qū)治理的可能空間也必然會(huì)因基層社會(huì)管理格局的變革轉(zhuǎn)型而得以不斷滋生拓展。

毋庸置疑,20世紀(jì)50年代以來,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的全面確立是以國(guó)家一味推行強(qiáng)制權(quán)為前提條件的,其必然后果是實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理的“行政性整合”。除在城鎮(zhèn)實(shí)行“單位制”外,農(nóng)村“政社合一”的人民公社體制更是典型,傳統(tǒng)的村落社區(qū)被“生產(chǎn)小隊(duì)-生產(chǎn)大隊(duì)-人民公社”所規(guī)制的圈層結(jié)構(gòu)梯次加以整合。如此整合的農(nóng)村基層社會(huì)管理模式體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)所建構(gòu)的政治體系對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)生活的絕對(duì)壟斷,特別是對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)活動(dòng)中的生產(chǎn)和分配進(jìn)行直接干預(yù)。與歷史上國(guó)家權(quán)力體系只延伸到縣一級(jí)不同,建國(guó)后的新生國(guó)家政權(quán)成功地將強(qiáng)制權(quán)體系與鄉(xiāng)村日常社會(huì)生活交織在一起,進(jìn)而形成國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力滲透在日常社會(huì)生活之中的基礎(chǔ)性政治社會(huì)。總的看來,國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力改造了鄉(xiāng)村并實(shí)現(xiàn)了外來控制,將之整合成為一個(gè)較大的地區(qū)體系,并在某種程度上把這種外來控制永久地滲透進(jìn)去。(注:吉爾伯特?羅茲曼主編:《中國(guó)的現(xiàn)代化》,江蘇人民出版社,2003年,第333頁。)正是在這種強(qiáng)制權(quán)與基礎(chǔ)權(quán)配置嚴(yán)重失衡的政治體系框架下,國(guó)家政權(quán)才有可能對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)施其“行政性整合”的基層管理戰(zhàn)略。(注:曹海林:《從“行政性整合”到“契約性整合”:農(nóng)村基層社會(huì)管理戰(zhàn)略的演進(jìn)路徑》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。)

其實(shí),50年代初,對(duì)于新建立的國(guó)家政權(quán)來說,要想在農(nóng)村基層社會(huì)獲得農(nóng)民的信任與擁護(hù),必須消除各種形態(tài)的地方主義,建立起全國(guó)統(tǒng)一的合法化政權(quán)。出于這種政治需要,新型國(guó)家政權(quán)所倡導(dǎo)的土地改革就是從剝奪財(cái)權(quán)入手,推翻鄉(xiāng)紳精英在鄉(xiāng)村社會(huì)中的族權(quán)中心地位,并以此作為重塑鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大舉措。毫無疑問,土地改革是開啟鄉(xiāng)村社會(huì)新時(shí)代的真正開端,國(guó)家行政強(qiáng)力推行下的土地改革終將使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)極具封閉性的權(quán)力結(jié)構(gòu)開始瓦解。從50年代初開始的合作化運(yùn)動(dòng)貫徹實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、初級(jí)社階段收獲物按土地入股和勞動(dòng)比例進(jìn)行分配、高級(jí)社階段按勞分配的原則,同時(shí)推行統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制,這在很大程度上削弱了家庭生產(chǎn)功能與家族權(quán)威,一種新型的超族權(quán)的強(qiáng)制性權(quán)威開始形成。特別是隨后普遍推行的人民公社體制,更是以“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織結(jié)構(gòu)與“政社合一”的組織原則重新改變著鄉(xiāng)村社會(huì)的組織形式,生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)作為同國(guó)家行政權(quán)力相銜接的正式組織已成為鄉(xiāng)村社會(huì)不可替代的絕對(duì)權(quán)威中心。人民公社期間,超血緣的勞動(dòng)組織和統(tǒng)一指揮的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)極大弱化家庭生產(chǎn)功能的同時(shí),又非常有利于國(guó)家強(qiáng)制權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷滲透,具有強(qiáng)制權(quán)背景的地方權(quán)威也得以快速生成,國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力由里至外建構(gòu)著一種更為特殊的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。在特殊的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村基層社會(huì)管理必然是高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動(dòng),農(nóng)村社區(qū)自主性治理的可能性完全被扼殺。

缺失社會(huì)自主性的基層社會(huì)管理阻斷排斥國(guó)家“基礎(chǔ)性權(quán)力”合作共生的特有功能,其命運(yùn)必將隨著社會(huì)支持基礎(chǔ)的嚴(yán)重脆弱而最終坍塌解體。80年代初,人民公社終因產(chǎn)權(quán)殘缺必然導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)督成本過高和勞動(dòng)激勵(lì)過低的問題而失去其存在價(jià)值。(注:林毅夫:《制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》,上海三聯(lián)書店,1992年,第139頁。)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)直接動(dòng)搖了人民公社體制的根基,一個(gè)直接的后果便是,國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力逐漸退出鄉(xiāng)村生產(chǎn)領(lǐng)域,鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性空間伴隨著原有體制的解體而日漸滋生。雖然公社體制的兩項(xiàng)“遺產(chǎn)”(注:80年代后,農(nóng)民雖然獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán),但土地所有權(quán)仍屬于集體,這是公社的第一項(xiàng)“遺產(chǎn)”,公社的另一項(xiàng)“遺產(chǎn)”就是黨政權(quán)力過度滲透到農(nóng)村基層社會(huì)。(參見童星、崔效輝:《由強(qiáng)制性關(guān)系到契約性關(guān)系——試論農(nóng)村經(jīng)濟(jì)交易基礎(chǔ)的變更》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2000年第5期。))使得改革后農(nóng)村基層社會(huì)管理依然具有“統(tǒng)治”行動(dòng)的傾向,但鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展獲致社會(huì)支持基礎(chǔ)的能力與傾向隨著農(nóng)村改革的不斷深入而逐漸增強(qiáng)。

80年代以來的鄉(xiāng)村改革引致鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生全面轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)體制改革帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整,從而為鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建國(guó)后靠國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷喪失其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),而鄉(xiāng)村社會(huì)的開放流動(dòng)與商品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展則賦予了鄉(xiāng)村社會(huì)更多新的權(quán)力資源。權(quán)力的影響力決定于權(quán)力對(duì)資源的提取能力,而這種能力又決定于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。(注:郭正林:《中國(guó)農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2005年,第20頁。)80年代后鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)改革最直接的后果就是沖跨了維持一元權(quán)力結(jié)構(gòu)存在多年的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),徹底打破了集體經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的壟斷格局。特別是鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步開放與流動(dòng),農(nóng)民獲得了更多的自由權(quán)利,農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)不斷出現(xiàn)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益多元化。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深刻變化奠定了多元主體參與權(quán)力資源配置的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的再造被賦予了新的動(dòng)力源。

農(nóng)村改革不僅瓦解了整齊劃一的行政化集體農(nóng)業(yè),而且造就了多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)存在,鄉(xiāng)村社會(huì)又面臨著更大一次權(quán)力結(jié)構(gòu)重新調(diào)整的必然要求與歷史機(jī)遇。原有鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的喪失還意味著國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力“自上而下”授權(quán)運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)通道在逐漸瓦解,農(nóng)村基層社會(huì)“自下而上”的權(quán)力再造則在很大程度上改變著原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特質(zhì),權(quán)力合法性來源的鄉(xiāng)村內(nèi)生賦予了鄉(xiāng)村社會(huì)更大的發(fā)展自主權(quán)與生存空間。隨著村民自治制度的普遍推廣實(shí)踐,鄉(xiāng)村社會(huì)相繼出臺(tái)了一系列體現(xiàn)“四個(gè)民主”精神實(shí)質(zhì)的政策法規(guī),不僅能將鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中新出現(xiàn)的諸多權(quán)力資源有機(jī)整合起來,而且還能充分調(diào)動(dòng)不同權(quán)力主體參與鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的積極性,顯示了由其所打造的農(nóng)村社區(qū)治理運(yùn)行新規(guī)則的高度靈活性。與此同時(shí),隨著改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治形態(tài)的根本扭轉(zhuǎn),鄉(xiāng)村權(quán)力效能衡量的標(biāo)準(zhǔn)自然與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的重心相吻合,無論是鄉(xiāng)村權(quán)力的組織吸納能力、社會(huì)動(dòng)員能力,還是制度監(jiān)督與組織自控能力,都應(yīng)服從服務(wù)于新時(shí)期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。村民自治制度的實(shí)踐既為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展搭建了全新平臺(tái),又為鄉(xiāng)村新權(quán)力結(jié)構(gòu)服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供了可能性空間。所有這一切都顯示,鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列演變均為農(nóng)村社區(qū)治理提供了極大可能,農(nóng)村基層社會(huì)管理逐漸擺脫先前高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動(dòng)傾向并趨于構(gòu)建多中心合作治理的新格局。

二、多中心安排與合作機(jī)制建構(gòu):農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐邏輯

可以說,農(nóng)村基層社會(huì)管理從“統(tǒng)治”行動(dòng)向“治理”實(shí)踐的轉(zhuǎn)型其實(shí)質(zhì)就是要打破“國(guó)家強(qiáng)制權(quán)”作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化,形成多中心治理體制,即調(diào)動(dòng)社會(huì)基礎(chǔ)權(quán)力來共同參與農(nóng)村社區(qū)治理。80年代后鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生的一系列變革奠定了農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐邏輯的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的轉(zhuǎn)換使得原來較為單一的基層社會(huì)管理格局變得復(fù)雜起來,特別是隨著鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部多元權(quán)力主體的形成,基層社會(huì)公共事務(wù)的管理不應(yīng)再是高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”(government)行動(dòng),而應(yīng)走向多元主體協(xié)同參與的“治理”(governmence)實(shí)踐。

作為一種管理方式,“治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威,而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的?！雹邰?注:俞可平:《治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000年,第6、24、6頁。)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行動(dòng)者;意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性;治理明確肯定了在涉及集體行動(dòng)的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力的依賴;治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò);治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。(注:格里?斯托克:《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》,《國(guó)際社會(huì)科學(xué)》(中文版)1999年第2期。)治理不是規(guī)則、活動(dòng),而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào),治理強(qiáng)調(diào)通過改善政府管理和倡導(dǎo)社會(huì)參與,促使國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。治理理論強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層社會(huì)管理權(quán)力行使主體的多元化參與,要求將體制外組織資源納入對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)管理主體的考察視野,為農(nóng)村社區(qū)治理研究提供了一個(gè)新的分析框架。按照這樣的解釋,由高度集權(quán)化“統(tǒng)治”行動(dòng)實(shí)施所形成的農(nóng)村基層社會(huì)結(jié)構(gòu)或秩序是國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力強(qiáng)行推動(dòng)的結(jié)果,并非多元治理主體協(xié)同共治而來。

顯然,高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動(dòng)不符合治理實(shí)踐的價(jià)值目標(biāo)要求。因?yàn)楝F(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào),政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心,各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心③

從治理實(shí)踐運(yùn)作分析,治理主體可以是公共機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。④由此我們就有理由認(rèn)為,新型農(nóng)村社區(qū)治理格局的構(gòu)建應(yīng)符合多中心治理理論所倡導(dǎo)的原則,多中心治理理論為農(nóng)村社區(qū)治理提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯,它在現(xiàn)實(shí)中最大的應(yīng)用價(jià)值就是主張?jiān)谡卫碜兏镏写蚱茊沃行牡恼y(tǒng)治模式,構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社區(qū)三維框架下的多中心治理模式。農(nóng)村基層社會(huì)管理體制的創(chuàng)新應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基層公共事務(wù)呈現(xiàn)的新變化及其處理新要求,建構(gòu)基于多元治理主體相互認(rèn)同、合作協(xié)商、自主發(fā)展網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上的新型治理結(jié)構(gòu)。事實(shí)上,政府、市場(chǎng)、社區(qū)作為人類社會(huì)既存的一種秩序,其社會(huì)功能都會(huì)體現(xiàn)于公共服務(wù)社區(qū)化之上,即政府鼓勵(lì)社區(qū)和幫助社區(qū)組織建立社區(qū)的公共服務(wù)事業(yè),市場(chǎng)也將目光投向社區(qū),對(duì)社區(qū)實(shí)施社會(huì)投資,構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社區(qū)相互信任、依賴、合作和制衡的社區(qū)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。如果將社區(qū)公共空間作為一種公共產(chǎn)品來看待的話,那么它的生產(chǎn)和治理是政府自身所難以完全勝任的,因?yàn)樯鐓^(qū)公共空間里的各種公共需求具有多樣性、變化性,政府只有與市場(chǎng)、社區(qū)建立起合作關(guān)系才能共同完成社區(qū)層面上的公共產(chǎn)品提供。

有一點(diǎn)我們必須承認(rèn),中國(guó)農(nóng)村社會(huì)改革雖然對(duì)高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動(dòng)帶來了深刻變革,但是,在中國(guó)農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理向“治理”實(shí)踐轉(zhuǎn)型所需的新型治理結(jié)構(gòu)目前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都將處于萌芽或發(fā)育階段。不過,隨著農(nóng)村市場(chǎng)化的進(jìn)一步發(fā)展與公民社會(huì)的逐步發(fā)育,構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社區(qū)三者之間權(quán)責(zé)界定明晰、各司其職、各盡所能的多中心治理體制將是農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐邏輯生成的必由之路。另外,我們還應(yīng)注意到中國(guó)的公民社會(huì)仍處于成長(zhǎng)萌芽階段,政府一方面必須提供規(guī)范的模式和框架以及時(shí)將社會(huì)的積極性和創(chuàng)造性納入政府運(yùn)行體系,另一方面還得承擔(dān)起培育公民社會(huì)的責(zé)任。

毫無疑問,在農(nóng)村社區(qū)治理中建構(gòu)政府、市場(chǎng)和社區(qū)良性互動(dòng)的多中心治理體制自然離不開合作機(jī)制的建立健全。在合作主義(注:合作主義(corporatism)也被稱為統(tǒng)(組)合主義、法團(tuán)主義或社團(tuán)主義,是70年代由施密特(Philippe C Schmitter)系統(tǒng)概括的。合作主義關(guān)注的問題主要不是個(gè)人,而是由個(gè)人聯(lián)結(jié)起來的行動(dòng)秩序,它傾向于把社會(huì)作為一個(gè)整體來處理,同時(shí)把失控的沖突視為“病態(tài)”,因而減少?zèng)_突或控制沖突就成為合作主義竭力張揚(yáng)的秩序價(jià)值。進(jìn)入20世紀(jì)以來,合作主義的重心轉(zhuǎn)到制度描述方面,它希望論證一種限制無序沖突的制度安排,尋找適合現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)權(quán)利分配和運(yùn)行的結(jié)構(gòu)體系。)看來,國(guó)家與社會(huì)是一種協(xié)商、合作的關(guān)系,民間組織不但是國(guó)家整合社會(huì)利益的管道,而且國(guó)家也透過民間組織汲取社會(huì)資源。合作主義能夠促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)在社區(qū)層面良好合作關(guān)系的建立,而又保證社會(huì)的自主性,對(duì)于社區(qū)發(fā)展具有重要的借鑒意義。農(nóng)村社區(qū)作為國(guó)家與社會(huì)共同發(fā)生作用的領(lǐng)域,是社會(huì)通過一定的渠道和方式參與對(duì)公共權(quán)威的監(jiān)督、制約,并期望與公共權(quán)力建立一種合作關(guān)系,切合了合作主義的基本分析。治理所要?jiǎng)?chuàng)造的社會(huì)結(jié)構(gòu)或社會(huì)秩序不能由外部強(qiáng)加,它之所以發(fā)揮作用,是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。(注:庫伊曼和范?弗利埃特:《治理與公共治理》,轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000年,第3頁。)合作主義作為制度安排的價(jià)值理念,有助于中國(guó)治理的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。(注:徐勇:《治理轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)——合作主義》,《開放時(shí)代》2001年第7期。)在合作主義理論視野下,農(nóng)村社區(qū)合作機(jī)制建構(gòu)成為可能,特別是制度性的合作機(jī)制建構(gòu)成為可能,而合作機(jī)制建構(gòu)有利于社區(qū)共治格局的形成。這種合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)多元化的合作參與,即政府、社區(qū)民間組織以及市場(chǎng)力量等多元參與主體對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)治理的共同參與,從而形成農(nóng)村社區(qū)治理多元主體合作的新格局。

三、“契約性整合”訴求:農(nóng)村社區(qū)治理的可為進(jìn)路

從“統(tǒng)治”行動(dòng)向“治理”實(shí)踐的轉(zhuǎn)型預(yù)示著農(nóng)村基層社會(huì)管理的價(jià)值訴求發(fā)生著根本性轉(zhuǎn)變。50年代后國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效控制的最為直接的手段,就是國(guó)家權(quán)力體制在鄉(xiāng)村社會(huì)得以建立。(注:于建嶸:《岳村政治》,商務(wù)印書館,2001年,第324頁。)滲透于鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家權(quán)力不僅從外在制度上進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力資源的集體壟斷,而且還在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部不斷扼殺不同權(quán)力資源的孕育發(fā)生,鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)惟有形式上的民主而沒有實(shí)質(zhì)上的民主。(注:曹海林:《村落公共空間演變及其對(duì)村莊秩序重構(gòu)的意義》,《天津社會(huì)科學(xué)》2005年第6期。)一個(gè)必然的后果就是,鄉(xiāng)村社會(huì)的整體運(yùn)行一直被納入國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力所預(yù)設(shè)的軌道之中,也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“行政性整合”。鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的一系列演變不但遏制了“行政性整合”的權(quán)力運(yùn)作傾向,而且也為農(nóng)村社區(qū)治理的新價(jià)值訴求鋪設(shè)了現(xiàn)實(shí)通道。

與“統(tǒng)治”行動(dòng)下的價(jià)值訴求相反,“治理”實(shí)踐所要?jiǎng)?chuàng)造的社會(huì)結(jié)構(gòu)或社會(huì)秩序是由多元化的權(quán)力主體互動(dòng)而來,其目標(biāo)追求也必然是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的“契約性整合”。對(duì)于農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐而言,新型治理機(jī)制的建構(gòu)不僅能保證鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化后新組織架構(gòu)的高效運(yùn)行,而且還能進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村社區(qū)治理必需的社會(huì)根基,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的“契約性整合”。新型治理機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)著力強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)治理中的自治功能,擴(kuò)大基層民主、改善治理結(jié)構(gòu),構(gòu)建以政府政策為指導(dǎo)、村民自治為核心、農(nóng)村自組織廣泛參與的多元治理機(jī)制?！捌跫s性整合”是農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值目標(biāo),更是農(nóng)村社區(qū)治理可為進(jìn)路的價(jià)值訴求。

(一)以農(nóng)村社區(qū)重建為依托,在鄉(xiāng)村再組織化中培育社區(qū)居民的民主素養(yǎng)和公共精神。農(nóng)村社區(qū)重建作為農(nóng)村社區(qū)治理的實(shí)踐依托,就是要通過農(nóng)村社區(qū)的再組織化來構(gòu)造、優(yōu)化社區(qū)治理的社會(huì)支持基礎(chǔ),從不同層面為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理“契約性整合”提供相應(yīng)實(shí)踐平臺(tái)與社會(huì)資源。一般而言,公民性成長(zhǎng)的一個(gè)重要途徑就是組織化生存,組織化生存為公民精神的培育提供了公共空間,而這種組織化的存在又構(gòu)成了社區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要推動(dòng)力。鄉(xiāng)村社會(huì)的組織形式及其社會(huì)地位對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理格局的形成與運(yùn)作起著至關(guān)重要的作用,不同時(shí)期鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在及其作用發(fā)揮離不開特定的鄉(xiāng)村社會(huì)組織,而鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化程度更是影響社區(qū)治理水平的關(guān)鍵因素。在鄉(xiāng)村再組織化過程中,農(nóng)民的民主素養(yǎng)和公共精神培育則顯得尤為關(guān)鍵。由居民到公民的成長(zhǎng)是一個(gè)自主性、參與性、權(quán)利性增強(qiáng)的過程,是“參與社區(qū)事務(wù)的自治性( autonomy)、自主性(self-reliance)、直接(參與)民主性和經(jīng)驗(yàn)性社會(huì)學(xué)習(xí)的過程”。(注:馬林諾斯基:《科學(xué)的文化理論》,黃建波等譯,中央民族大學(xué)出版社,1999年,第56頁。)農(nóng)民參與社區(qū)治理是農(nóng)村基層民主的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容,也構(gòu)成了現(xiàn)代民主發(fā)展的重要基礎(chǔ),而鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變引致的農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型則為農(nóng)民參與社區(qū)治理提供了舞臺(tái)。農(nóng)民通過選舉、“一事一議”等途徑獲致民主訓(xùn)練和社區(qū)參與的機(jī)會(huì),在社區(qū)公共參與中提升居民的信任度和認(rèn)同感,培養(yǎng)社區(qū)居民的民主素養(yǎng)和公共精神,不斷使農(nóng)村社區(qū)居民成長(zhǎng)為社會(huì)公民。

(二)以效能政府再造為突破,在政府管理方式創(chuàng)新中建構(gòu)多中心協(xié)商對(duì)話機(jī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”必然與政府的治理理念與管理方式密切相關(guān),政府治理理念的更新、管理方式的創(chuàng)新都意味著全部行政管理秩序和經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生根本變革。合作主義試圖跳出國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的分析框架,尋找國(guó)家與社會(huì)之間是相互適應(yīng)、相互增權(quán)、共同成長(zhǎng)的關(guān)系,也即我們通常所說的強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)關(guān)系。(注:鄧偉志、陸春萍:《合作主義模式下民間組織的培育和發(fā)展》,《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第11期。)在農(nóng)村社區(qū)治理格局構(gòu)建中,效能政府再造則是平衡國(guó)家與社會(huì)關(guān)系力求“雙強(qiáng)”的突破口。合作主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)

之間是一種合作的關(guān)系,但并不否定各種社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性;強(qiáng)調(diào)社會(huì)通過制度化的渠道對(duì)國(guó)家的控制、監(jiān)督與參與,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)各種社會(huì)組織的保護(hù)與促進(jìn)。80年代以來,伴隨著“重塑政府”、“效能政府再造”等治理理念的突顯,政府管理方式創(chuàng)新其實(shí)質(zhì)就在于國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的多中心安排。公共治理中的“多中心性”意味著公共事務(wù)的民主合作管理,是民主治理的一項(xiàng)策略。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理就是要不斷打破國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力控制的一元化“統(tǒng)治”格局,在政府管理方式不斷創(chuàng)新中建構(gòu)起政府、市場(chǎng)、社區(qū)等不同治理主體之間的協(xié)商對(duì)話機(jī)制,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”鍛造權(quán)益平衡機(jī)制。

(三)以深化村民自治為核心,在制度重新安排中切實(shí)保障村民的自治權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)治理主體的自治性(autonomy)、自主性(self-reliance)獲得是村民自治成為可能的關(guān)鍵,鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)演變中的制度重新安排就是要保障村民的自治權(quán)利不受侵蝕。而在高度集權(quán)化的“統(tǒng)治”行動(dòng)下,“全能政府”的理念過于迷信政府的權(quán)威和能力,妄想以政府管制取代社會(huì)自治,憑借計(jì)劃手段操縱社會(huì)生活的一切領(lǐng)域

。(注:王卓君:《和諧社會(huì)與構(gòu)建服務(wù)型政府》,《中國(guó)行政管理》2008年第1期。)因此,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理的又一個(gè)突破口就是打消政府管制取代社會(huì)自治的妄想、切實(shí)推進(jìn)村民自治的深化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”更需要在制度重新安排中構(gòu)建推進(jìn)村民自治深化的權(quán)利保障與救助機(jī)制。雖然中國(guó)鄉(xiāng)村的村民自治制度從一開始就具有國(guó)家立法以授權(quán)的性質(zhì),絕大多數(shù)農(nóng)村的“自治”顯然不是自然生成的,而是國(guó)家賦權(quán)的結(jié)果。但是,隨著村民自治實(shí)踐的不斷推廣,村民自治已不僅僅是國(guó)家治理鄉(xiāng)村的一種制度安排,而且正在內(nèi)化為國(guó)家法律制度賦予村民不可剝奪的現(xiàn)代民主權(quán)利。按照農(nóng)村社區(qū)治理“契約性整合”要求進(jìn)一步推進(jìn)村民自治的深化,其核心就是要圍繞村民自治權(quán)利的培育建構(gòu)并逐步健全相應(yīng)的保障機(jī)制和社會(huì)救助機(jī)制,以避免村民自治權(quán)利被懸空,(注:徐勇:《村民自治的深化》,《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4期。)確保農(nóng)村社區(qū)治理有更深厚的社會(huì)支持基礎(chǔ)。

(四)以專業(yè)合作組織培育為動(dòng)力,在經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變中創(chuàng)建多元化經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系。從社區(qū)發(fā)展的角度看,在單位的社會(huì)性功能外移為社會(huì)留出可能的成長(zhǎng)空間后,加強(qiáng)法人團(tuán)體的整合與互動(dòng)是社區(qū)發(fā)展中整合與鏈合的關(guān)鍵機(jī)制。(注:馮鋼:《整合與鏈合——法人團(tuán)體在當(dāng)代社區(qū)發(fā)展中的地位》,《社會(huì)學(xué)研究》2002年第4期。)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日益分散化,這一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局致使分散經(jīng)營(yíng)的個(gè)體農(nóng)戶無法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村潛在的諸多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。按照“民辦、民管、民受益”原則自愿聯(lián)合組建而成的各類合作經(jīng)濟(jì)組織以及公益性社會(huì)組織,在農(nóng)村社區(qū)治理中承擔(dān)著參與公共事務(wù)處理的功能,對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理有著不可替代的作用。農(nóng)民加強(qiáng)互助合作不僅是農(nóng)村市場(chǎng)化、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要求,而且更是轉(zhuǎn)型期農(nóng)民應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。農(nóng)村社區(qū)治理要求統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能,培育農(nóng)民新型合作組織,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織,鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,著力提高多元化經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系水平。隨著非政府組織在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中所起作用和對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)影響的增強(qiáng),各種公共的私人組織和志愿組織(public private and voluntary organizations)等在農(nóng)村社區(qū)治理中重要性的凸現(xiàn),政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與它們之間的合作伙伴關(guān)系的建立,(注:轉(zhuǎn)引自朱莉?費(fèi)希爾:《NGO與第三世界的政治發(fā)展》,鄧國(guó)勝、趙秀梅譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002年,第184頁。)農(nóng)村社區(qū)各種專業(yè)合作組織為這種聯(lián)系和關(guān)系的生成提供了組織空間。

(五)以鄉(xiāng)村和諧發(fā)展為目標(biāo),在發(fā)展型社會(huì)政策完善中創(chuàng)造基于和諧發(fā)展的社區(qū)整合機(jī)制。高度集權(quán)化的單向“統(tǒng)治”行動(dòng)致使農(nóng)民雖然對(duì)所在的農(nóng)村社區(qū)表現(xiàn)出較強(qiáng)的集體意識(shí)和社區(qū)認(rèn)同,但從根本上說,這種集體意識(shí)和社區(qū)認(rèn)同并不是獨(dú)立和自由選擇的結(jié)果,農(nóng)民作為社區(qū)的一員對(duì)于集體和社區(qū)的依賴只不過是在經(jīng)濟(jì)和超經(jīng)濟(jì)控制下的生存依賴。(注:項(xiàng)繼權(quán):《農(nóng)村社區(qū)建設(shè):社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型》,《社會(huì)主義研究》2008年第2期。)農(nóng)村社會(huì)政策的制定也必然具有“行政性整合”的剛性特質(zhì)。顯然,集權(quán)化單向“統(tǒng)治”下的農(nóng)村社區(qū)基層管理僅僅是一種強(qiáng)制性的“機(jī)械整合”而非自愿的“和諧融合”,這一社區(qū)整合機(jī)制完全靠國(guó)家強(qiáng)制推行統(tǒng)治型社會(huì)政策予以維系。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)管理從“統(tǒng)治”行動(dòng)向“治理”實(shí)踐轉(zhuǎn)型,必須要打破被統(tǒng)治型社會(huì)政策所束縛的農(nóng)村基層社會(huì)管理模式,立足鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)制定發(fā)展型社會(huì)政策,在發(fā)展型社會(huì)政策完善中創(chuàng)造基于和諧發(fā)展的社區(qū)整合機(jī)制。新型農(nóng)村社區(qū)整合機(jī)制既要從政策體系的完備上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的制度性整合,又要從發(fā)展規(guī)劃的修繕上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的功能性整合,還要從生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同性整合。

作者單位:河海大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯:曹 英