陳繼紅　真　虹

作為世界第一大貨運(yùn)港口和第二大集裝箱港口，上海離國(guó)際航運(yùn)中心到底還有多遠(yuǎn)?

近期，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)、建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見》，正式對(duì)上?！皟蓚€(gè)中心”建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和全面部署，規(guī)劃到2020年，將上?；窘ǔ膳c我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民幣國(guó)際地位相適應(yīng)的國(guó)際金融中心、具有全球航運(yùn)資源配置能力的國(guó)際航運(yùn)中心，國(guó)家的重大決定無疑為金融危機(jī)后上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的推動(dòng)，對(duì)于發(fā)揮上海的比較優(yōu)勢(shì)和示范帶動(dòng)作用，具有重要意義。

但是值得我們高度關(guān)注的是，把上海建成國(guó)際航運(yùn)中心是20世紀(jì)90年代中期確定的目標(biāo)，并非當(dāng)前新話題，而在當(dāng)前全球陷入金融危機(jī)的時(shí)刻，國(guó)務(wù)院以正式發(fā)文方式提出建設(shè)上海國(guó)際航運(yùn)中心將賦予上海更多的國(guó)家使命和任務(wù)。從20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的情況以及航運(yùn)產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展都有了巨大的變化。目前的上海港口航運(yùn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀距離當(dāng)初制定的航運(yùn)中心目標(biāo)是否一致?在上海成為世界第一大港之后，是否已經(jīng)達(dá)到了國(guó)際航運(yùn)中心的目標(biāo)?

國(guó)際航運(yùn)中心在轉(zhuǎn)移

世界航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展和航運(yùn)格局表明，國(guó)際航運(yùn)中心的布局和內(nèi)涵在不斷發(fā)展和演變。從空間布局來看，國(guó)際航運(yùn)中心先后形成于西歐(倫敦、鹿特丹等)、北美(紐約)、東亞(香港、新加坡和東京等)。實(shí)質(zhì)上，隨著世界經(jīng)濟(jì)中心的轉(zhuǎn)移，世界航運(yùn)中心的焦點(diǎn)經(jīng)歷了由歐洲轉(zhuǎn)向美洲再轉(zhuǎn)向亞洲與中國(guó)的軌跡。

上世紀(jì)70年代末、80年代初中國(guó)改革開放以來，國(guó)際商品、資本、生產(chǎn)要素加快了向亞洲地區(qū)的轉(zhuǎn)移，中國(guó)持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，逐步融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的“鏈條”中，已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎之一。全球航運(yùn)業(yè)經(jīng)歷一個(gè)新的變革，其重心正在向東亞，尤其是向中國(guó)轉(zhuǎn)移。而上海作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)之一，在世界經(jīng)濟(jì)中心東移過程中發(fā)揮了不可忽視的作用。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次明確提出要把上海建設(shè)成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心和現(xiàn)代化大都市。因此，上海這個(gè)港口城市作為中國(guó)這個(gè)世界新型經(jīng)濟(jì)中心的中心，要建設(shè)成為世界級(jí)的航運(yùn)中心也理所當(dāng)然地成為了人們關(guān)注的重心。

值得驕傲的是，自提出上海要建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心以來，用了僅10年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了港口航運(yùn)業(yè)飛躍式發(fā)展。早在2005年上海就成為世界第一大貨運(yùn)港口和世界最大的港口機(jī)械制造基地，相信將來也會(huì)成為世界最大的造船基地。2008年，上海港貨物吞吐量5.8億噸，集裝箱吞吐量2800萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)箱，是世界第一大貨運(yùn)港口和第二大集裝箱港口。從這些港口航運(yùn)業(yè)的“硬件”上來看，上海港口航運(yùn)業(yè)的飛速發(fā)展和擁有的實(shí)力在全世界首屈一指。如果以這種發(fā)達(dá)的“硬件”條件作為一個(gè)航運(yùn)中心的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，那么上海建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心，基本上已大功告成，也無可厚非了。然而事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單，在國(guó)際上，上海似乎并未被普遍認(rèn)為是一個(gè)真正意義或者全面意義的國(guó)際航運(yùn)中心。我們可以認(rèn)為，國(guó)務(wù)院通過這次“意見”，說明是在新形勢(shì)下，上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)期待“軟著陸”。

軟環(huán)境的改善是關(guān)鍵

從國(guó)際航運(yùn)中心的演變歷史來看，倫敦、香港、新加坡、紐約、鹿特丹等國(guó)際航運(yùn)中心，硬件條件各具特點(diǎn)，但軟環(huán)境在其形成發(fā)展中都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。反觀上海國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)進(jìn)程，硬件建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，成效顯著，而軟環(huán)境存在巨大差距。因此，新階段上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的關(guān)鍵必然是軟實(shí)力的提升，必須處理好以下幾方面的問題。

“中心”與“兩翼”關(guān)系尷尬，自成一家。上海國(guó)際航運(yùn)中心自建設(shè)以來，一直以“上海為中心，浙江、江蘇為兩翼”的戰(zhàn)略同步建設(shè)和發(fā)展。然而，“中心”和“兩翼”三者的關(guān)系一直比較尷尬，也很敏感，缺乏一個(gè)高效、有力的跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。正是由于行政壁壘，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)“兩翼”的內(nèi)部港航資源整合雖已現(xiàn)端倪，但整體戰(zhàn)略合作與資源整合卻難以提上日程。

當(dāng)前，上海的南北兩翼各自一體化發(fā)展，浙江形成“寧波一舟山港”；江蘇也在打造“蘇州港”品牌。雖然2006年，以上海組合港為平臺(tái)，長(zhǎng)三角地區(qū)16城市的港口管1理部門，共同建立了長(zhǎng)三角港口管理部門合作聯(lián)席會(huì)議制度。但由于兩省一市的行政壁壘以及經(jīng)濟(jì)腹地交叉，這種會(huì)議制度形同虛設(shè)，整體推進(jìn)和資源整合舉步維艱。

在國(guó)際上，國(guó)外重要港口發(fā)展互聯(lián)互動(dòng)非常普遍，港口航運(yùn)業(yè)的合作內(nèi)容也相當(dāng)廣泛。北美的紐約新澤西港、西雅圖港與塔科馬港、洛杉磯與長(zhǎng)灘港，西歐的鹿特丹和安特衛(wèi)普港，德國(guó)的漢堡和不萊梅港，南韓的釜山和光陽(yáng)港，日本的東京、橫濱和神戶港，無不是一個(gè)相當(dāng)規(guī)模的港口群，形成一個(gè)互聯(lián)互動(dòng)的港口群為整體的航運(yùn)中心。然而，對(duì)于上海國(guó)際航運(yùn)中心的“中心”與“兩翼”來說，由于行政地區(qū)利益沖突，行政壁壘的限制，發(fā)展各自為政，港口航運(yùn)資源運(yùn)作帶有顯著的行政區(qū)域利益特征，難以形成整體合力。

國(guó)際航運(yùn)中心的管理機(jī)構(gòu)數(shù)量看似眾多，卻管理乏力。上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的機(jī)構(gòu)看似繁多，但力量分散，缺乏一個(gè)層次較高的綜合性總體管理機(jī)構(gòu)。國(guó)家層面和地方政府管理機(jī)構(gòu)層出不窮。管理機(jī)構(gòu)繁多，但協(xié)調(diào)卻是毫無力度。一是長(zhǎng)三角兩省一市一直缺乏有力協(xié)調(diào)。在港口管理權(quán)下放實(shí)行“一城一港”的情況后，跨區(qū)域的協(xié)調(diào)工作一籌莫展、力度微弱：二是上海至今缺乏具有權(quán)威統(tǒng)一的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面的機(jī)構(gòu)。紛繁的管理機(jī)構(gòu)，均從各自利益出發(fā)，難以形成行政和管理的合力：三是口岸管理單位與中央機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)不夠。由于中央機(jī)構(gòu)隸屬不同，口岸單位協(xié)調(diào)難度不?。核氖窍嚓P(guān)管理機(jī)構(gòu)職能交錯(cuò)，理念多元，造成管理的錯(cuò)綜復(fù)雜。尤以上海洋山保稅港區(qū)的管理混亂最為突出。在管理上出現(xiàn)誰(shuí)都要管，誰(shuí)都不管，而要合力推進(jìn)時(shí)，又缺少牽頭的部門，形成了“三個(gè)和尚沒水喝”的局面。

航運(yùn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，集群發(fā)展的環(huán)境尚未形成。倫敦、鹿特丹、香港、新加坡等世界著名航運(yùn)中心的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，航運(yùn)中心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵在于提升航運(yùn)服務(wù)功能。這次國(guó)務(wù)院通過的“意見”，促進(jìn)上海同時(shí)建設(shè)國(guó)際金融中心和航運(yùn)中心兩個(gè)中心，不是一種巧合，而是一種必然。因?yàn)榻鹑谥行暮秃竭\(yùn)中心是相輔相成的，世界著名的國(guó)際航運(yùn)中心無不同時(shí)都是著名的金融中心。

當(dāng)前上海國(guó)際航運(yùn)中心航運(yùn)服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題是：高附加值航運(yùn)服務(wù)行業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。上海國(guó)際航運(yùn)中心雖已具備相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，但尚未形成多層次、全方位的航運(yùn)服務(wù)體系，尤其是在航運(yùn)金融、航運(yùn)保險(xiǎn)、海事法律服務(wù)等衍生服務(wù)方面還存在不少空白點(diǎn)；航運(yùn)服務(wù)業(yè)集群發(fā)展的氣候和環(huán)境尚未形成。世界著名的國(guó)際航運(yùn)中心的形成都與良好的政策支持保障體系分不開，例如，高效的口岸服務(wù)環(huán)境、完善的自由港政策、自由的貨幣政策以及優(yōu)惠的船舶登記政策等，香港和新加坡便是如此。和世界著名航運(yùn)中心相比，我們的政策服務(wù)軟環(huán)境差距很明顯，國(guó)際化程度低：現(xiàn)有部分航運(yùn)服務(wù)門類存在著企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)不規(guī)范或市場(chǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)、高層次航運(yùn)服務(wù)專業(yè)人才匱乏等問題。

區(qū)域集疏運(yùn)體系建設(shè)不夠科學(xué)，發(fā)展脫節(jié)。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)大多數(shù)城市都將鐵路、公路、空港等分別建設(shè)，各種運(yùn)輸方式缺乏有效銜接，信息不能共享，區(qū)域集疏運(yùn)系統(tǒng)一體化嚴(yán)重滯后。主要體現(xiàn)在：一是城市綜合交通建設(shè)與港口建設(shè)脫節(jié)，港口集裝箱集疏運(yùn)方式過分依賴公路。從上海港來看，鐵路尚未進(jìn)入集裝箱碼頭港區(qū)，集裝箱海鐵聯(lián)運(yùn)成本高、運(yùn)量甚微；集裝箱貨物絕大多數(shù)是由公路運(yùn)到上海，對(duì)上海城市交通產(chǎn)生巨大壓力。二是區(qū)域干支港口對(duì)接不暢。干線港口與支線港口尚未對(duì)接，區(qū)域內(nèi)集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)不完善。目前上海沿海港口發(fā)展快，但內(nèi)河航道網(wǎng)絡(luò)發(fā)展不及江浙。內(nèi)河航道層次較低，不能與江浙內(nèi)河航道等級(jí)對(duì)接。三是內(nèi)陸集裝箱場(chǎng)站還未形成體系，大量貨物由零擔(dān)運(yùn)輸?shù)礁劭谥苓吋b箱場(chǎng)站集拼轉(zhuǎn)運(yùn)，集裝箱“門到門”優(yōu)勢(shì)沒有得到發(fā)揮。