于志明

“村民自治”，是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)基本政治制度。這一制度是深入推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的必然產(chǎn)物，是中國特色社會(huì)主義民主政治的客觀要求，也是解決城市化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)社會(huì)問題和化解人民內(nèi)部矛盾的有效途徑，是構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)黨群和諧新格局的現(xiàn)實(shí)需要。在“村民自治”制度下，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。

一、“村民自治”制度下農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

1998年6月，中共中央召開全國農(nóng)村基層組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出：農(nóng)村基層黨組織和黨員要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，要支持村委會(huì)履行自己的職責(zé)。同年11月4日九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，正式確立了村民自治制度，確定了村民委員會(huì)的法律地位。

農(nóng)村社區(qū)黨組織和村民委員會(huì)，是實(shí)行村民自治的農(nóng)村社區(qū)同時(shí)存在的兩個(gè)村務(wù)管理組織。黨組織在農(nóng)村社區(qū)組織中居核心地位，擁有對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)。然而，在新時(shí)期村民自治日益深入的形勢(shì)下，村民委員會(huì)作為村民實(shí)行自我管理的自治組織，擁有法律賦予的自治權(quán)。而村民在行使自主權(quán)時(shí)的意志有時(shí)與黨組織的意志不相一致，甚至出現(xiàn)矛盾和沖突。這通常反映在村黨支部和村民委員會(huì)兩套領(lǐng)導(dǎo)班子不和的問題上。造成這種矛盾，其根源主要還是農(nóng)村政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制沒有理順。一方面強(qiáng)調(diào)黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，另一方面又強(qiáng)調(diào)村委會(huì)的自治性質(zhì)、法人組織，村委會(huì)主任是法人代表。如果強(qiáng)調(diào)村委會(huì)的自治性質(zhì)、法人地位，也就是說，村委會(huì)是權(quán)力中心、決策中心，黨支部就有可能被架空，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)難以體現(xiàn)。

為了解決這一問題，上海市有些農(nóng)村社區(qū)提倡黨支部書記和村委會(huì)主任一人兼。但這種提倡沒有多大的現(xiàn)實(shí)性。因?yàn)?，村民委員會(huì)實(shí)行直選，誰都不可能保證所有的村委會(huì)主任都是黨員。顯然，在農(nóng)村社區(qū)中黨支部書記和村委會(huì)主任分設(shè)的村里，矛盾是不可避免的。黨支部和村委會(huì)究竟何大何小、何主何從的爭論，或輕或重，普遍存在，有的村甚至為了爭權(quán)奪利，發(fā)生械斗，發(fā)生血案。

作為法律，只是在一些大的原則上做規(guī)定。因此亟需在《村民委員會(huì)組織法》的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)便于操作的村委會(huì)和黨支部職權(quán)的細(xì)則，創(chuàng)造性地開辟出村民自治的新局面。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國家民主政治建設(shè)不可動(dòng)搖的基礎(chǔ)。當(dāng)前，在上海市農(nóng)村社區(qū)中村黨組織和村民自治組織之間，村黨組織居于領(lǐng)導(dǎo)地位。但村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威不僅來自歷史形成和制度規(guī)定，更來自村民的認(rèn)同。時(shí)代的轉(zhuǎn)換和價(jià)值觀的變化，使農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威面臨挑戰(zhàn)。而實(shí)行村民自治以后，農(nóng)民有了選擇自己領(lǐng)導(dǎo)人的可能，更使這一挑戰(zhàn)成為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)。

農(nóng)村社區(qū)黨支部的權(quán)威受到挑戰(zhàn)，其原因是多方面的，主要還是自身原因：一是黨支部的自身建設(shè)抓得不緊。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)期，一些村黨支部把發(fā)展經(jīng)濟(jì)當(dāng)成唯一的工作，過多地處理村民自治中的事務(wù)，相對(duì)分散精力而忽視了黨支部的自身建設(shè)，造成支部班子軟弱渙散，無力帶領(lǐng)村民探索改革之路；黨員教育和管理的疏忽，致使黨員發(fā)生思想不純、作風(fēng)不正的問題，在群眾中嚴(yán)重喪失威信，這樣的村黨支部當(dāng)然也就起不到核心作用了。二是領(lǐng)導(dǎo)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村黨支部樹立權(quán)威的基礎(chǔ)。但是相當(dāng)一部分村黨支部缺少帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的本領(lǐng)，有些村黨支部在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)面前顯得束手無策。黨支部無力帶領(lǐng)村民致富，即缺乏號(hào)召力與凝聚力，嚴(yán)重影響其在農(nóng)村基層組織中的核心地位。三是一些地區(qū)農(nóng)村的基層黨組織由于黨員年齡老化，新黨員發(fā)展緩慢，有的黨員長期不過組織生活，起不到先鋒模范作用，跟一般群眾沒什么區(qū)別，致使黨的組織削弱，甚至處于軟弱渙散狀態(tài)，宗教、宗族勢(shì)力趁虛而入；有的農(nóng)村基層黨組織已逐漸丟失陣地，直接影響黨支部在農(nóng)村自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用。這些情況使得村黨支部實(shí)際地位和作用下降，自身權(quán)威受到削弱。許多村民對(duì)黨支部的信任降低，對(duì)黨組織的活動(dòng)表現(xiàn)得十分冷漠。一些村民甚至把黨支部看成了普通的村民組織，認(rèn)為黨員不黨員，只差幾角錢的黨費(fèi)。

一方面是部分黨員不敢理直氣壯地運(yùn)用黨的權(quán)力，一方面是部分農(nóng)民，其中不乏別有用心者積極爭奪農(nóng)村政權(quán)，有的地區(qū)農(nóng)村一時(shí)間出現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化的現(xiàn)象。同時(shí)值得注意的是，在村委會(huì)選舉過程中，村民積極參選競選是一種好現(xiàn)象，但是不能否認(rèn)，積極參選，爭當(dāng)村委會(huì)成員尤其是村委會(huì)主任的人選，其動(dòng)力和目的是不完全一樣的。大多數(shù)參選的人員是運(yùn)用村民賦予的權(quán)力帶領(lǐng)群眾致富，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改變落后面貌，走上致富道路，為群眾辦點(diǎn)實(shí)事。也有少數(shù)卻是想利用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，獲取個(gè)人或宗族的利益。極個(gè)別人因?yàn)楹忘h支部書記或某些村民有矛盾，存在報(bào)復(fù)心理，想借村委會(huì)成員或主任職位同支部書記或村民對(duì)著干。有的村選舉工作一結(jié)束，新當(dāng)選村委會(huì)不經(jīng)過任何法定程序就馬上封賬、封車、封門（村辦公室的門）、封印、封廠。有的新村委班子一繼位，就置國家的有關(guān)法律于不顧，搶賣宅基地，毀林賣樹等等。還有村委會(huì)凌駕于村黨組織之上，不服從社區(qū)（鎮(zhèn)）黨委的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)社區(qū)（鎮(zhèn)）政府分配的任務(wù)拒不完成。凡此種種，由于部分農(nóng)民政治思想覺悟不高，加之有干群之間的歷史積怨，因而這些不正常的現(xiàn)象也得到部分群眾的支持，村黨支部面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

二、“村民自治”制度下農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的途徑探索

如何適應(yīng)村民自治的新形勢(shì)，解決新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問題，成為農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用所必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。從宏觀上應(yīng)該看到，村民自治給加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)帶來了難得的機(jī)遇。實(shí)行村民自治，讓村民當(dāng)家作主，有利于促使村黨組織更新觀念，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，學(xué)會(huì)在新形勢(shì)下做好農(nóng)村工作，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的創(chuàng)新；屬于村民自治范圍內(nèi)的村務(wù)決策權(quán)交給了村民，農(nóng)民群眾參與對(duì)重大事項(xiàng)的討論和決定，有助于領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化；實(shí)行村務(wù)公開、民主管理，可以有效地防止干部濫用權(quán)力，促進(jìn)農(nóng)村廉政建設(shè)；村民自治還可以更有效地解決“有人管事”、“有錢辦事”、“有章理事”的問題，為加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“要完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機(jī)制，強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、農(nóng)村工作綜合部門組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。”《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》是黨和國家現(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村工作的根本性文件，農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用必須以其為指導(dǎo)。

（一）進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把握好農(nóng)村基層民主建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵。在現(xiàn)階段，農(nóng)村基層民主最基本的實(shí)現(xiàn)形式是村民自治制度，完善和發(fā)展這個(gè)制度，是當(dāng)前加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)最直接、最具體的工作。村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)重要環(huán)節(jié)，這四個(gè)環(huán)節(jié)是統(tǒng)一體，相互聯(lián)系，不可分割。因此，我們?cè)诠ぷ髦斜仨毴姘盐?，整體推進(jìn)。首先，民主選舉是村民自治的根本。村民委員會(huì)的選舉要嚴(yán)格依照法律法規(guī)來進(jìn)行，在堅(jiān)持公平、公正、公開原則的基礎(chǔ)上，通過村民面對(duì)面直接的選舉，真正把群眾擁護(hù)的思想作風(fēng)好、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人，選進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。其次，民主決策是村民自治的重點(diǎn)。要建立和完善村民代表制度，并賦予真正的權(quán)力，保證不使其成為一種形式。村里的重大事務(wù)以及村民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的處理，都要事先召開黨員大會(huì)討論，再提交村民會(huì)議和村民代表會(huì)議討論，按大多數(shù)人的意見，實(shí)行民主決策。第三，民主管理是村民自治的關(guān)鍵。要根據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，由村民自己管理自己的事務(wù)，結(jié)合本地實(shí)際，由全體村民討論并制定村民自治章程和村規(guī)民約，使“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”落到實(shí)處。第四，民主監(jiān)督是村民自治的保證。特別是對(duì)村務(wù)公開的形式、程序、時(shí)間、內(nèi)容要作出明確而具體的規(guī)定，防止假公開，讓村民了解實(shí)情，實(shí)行監(jiān)督，尤其是村級(jí)財(cái)務(wù)必須至少一季度公開一次。同時(shí)對(duì)被評(píng)議為不稱職的干部，應(yīng)按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)整。

（二）理順“兩委”關(guān)系，建立以黨支部為核心的農(nóng)村基層黨組織。首先，要理順關(guān)系，明確黨組織的核心地位。村黨支部是村級(jí)各組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)行村民自治是黨賦予農(nóng)村基層組織的一項(xiàng)重要職責(zé)，只有在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督下，村民自治才能順利開展。因此，黨的基層組織必須加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，并努力使黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全過程。其次，要從制度上合理劃分黨支部和村委會(huì)的職權(quán)范圍。村黨支部和村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。要依據(jù)《憲法》、《黨章》和《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合農(nóng)村工作實(shí)際，制定完善村組織工作的制度規(guī)范，要針對(duì)兩委會(huì)之間的矛盾，劃定權(quán)力的界限，及時(shí)出臺(tái)“村兩委會(huì)職能關(guān)系的若干規(guī)定”等制度，對(duì)村支部和村委會(huì)各自職責(zé)、履職程序和應(yīng)注意的事項(xiàng)作出明確規(guī)定。村黨支部和村委會(huì)在職責(zé)職能上要有分有合，黨組織管方向性的“大事”，特別是將本村的公共事務(wù)與公益事業(yè)的管理權(quán)還給村自治組織。第三，要改變村黨支部作用方式，提高村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)威信。要進(jìn)一步推廣“兩票制”，努力使村黨支部干部的作用符合群眾的意愿，得到群眾的信任與支持，即在農(nóng)村黨支部的選舉中，先組織民意測評(píng)，讓村民對(duì)黨支部投“信任票”，票數(shù)過半者才能為候選人，由全體黨員投“選舉票”。

（三）注重實(shí)施“三改”，創(chuàng)新村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。農(nóng)村基層黨組織在摒棄傳統(tǒng)的包攬型領(lǐng)導(dǎo)方式之后，堅(jiān)持而不是放棄、加強(qiáng)而不是淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在于推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新，努力探索和豐富村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，注重實(shí)施“三改”，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。首先，改“管百事”為“抓大事”。村黨支部作為村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，要始終把握全局，觀察判斷形勢(shì)，通過學(xué)習(xí)努力掌握有關(guān)法律知識(shí)和經(jīng)濟(jì)工作知識(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)決策能力，抓準(zhǔn)農(nóng)村基層民主建設(shè)中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，防止“胡子眉毛一把抓”，特別是加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的管理和監(jiān)督，把村里的重大問題和重要事項(xiàng)處理好。其次，改“指令式”為“服務(wù)式”。村黨支部要克服少數(shù)黨員干部搞家長制、個(gè)人說了算，或簡單地以組織決定的方式處理問題的陳舊方式，而是善于用說服、示范和服務(wù)的方法來推動(dòng)農(nóng)村工作。積極服務(wù)村民自治組織，讓廣大農(nóng)民群眾共同參與民主管理，發(fā)揮黨組織在村民自治過程中的牽頭作用。第三，改“以人治村”為“以法治村”。改變過去那種遇到矛盾習(xí)慣于個(gè)人出面做工作的做法，變簡單隨意為依法辦理，變個(gè)人說了算為民主決策。制定并認(rèn)真執(zhí)行村民自治法規(guī)和村務(wù)公開制度，使村民管理有章可循。

（四）建立黨員與村民代表的工作聯(lián)系制度，拓寬村黨支部領(lǐng)導(dǎo)工作的渠道。首先，要提高村支部成員和廣大黨員的素質(zhì)。要盡快制訂農(nóng)村基層干部和黨員的教育培訓(xùn)計(jì)劃，通過各類理論和業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，健全“三會(huì)一課”制度，切實(shí)增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)條件下駕馭農(nóng)村全局工作的能力，學(xué)會(huì)用新的諸如經(jīng)濟(jì)的方法、民主的方法、法制的方法和思想教育的方法來做工作，通過轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方法和改善領(lǐng)導(dǎo)方式來加強(qiáng)對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)，改變黨內(nèi)民主滯后于黨外民主的狀況。其次，要提高村民代表的素質(zhì)。由于村民代表具有提出議案權(quán)、投票表決權(quán)、監(jiān)督評(píng)議權(quán)，反映意見和提出建議，因此，要教育村民代表自覺履行職責(zé)，提高自身修養(yǎng)，經(jīng)常聯(lián)系村民，按時(shí)參加會(huì)議，遵守會(huì)議紀(jì)律，樹立公正意識(shí)，模范遵守國家法律法規(guī)和政策，帶頭執(zhí)行村民自治章程和村委會(huì)、村民代表會(huì)議所作決定。第三，要建立黨員與村民正常的工作聯(lián)系制度。當(dāng)前雖然情況相當(dāng)復(fù)雜，農(nóng)村居民代表不能履行職責(zé)甚至與村級(jí)黨組織、村委會(huì)對(duì)著干的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)，但村民代表總是生活在姓氏、宗族及各種勢(shì)力范圍內(nèi)，只要全體黨員有黨性原則、組織觀念強(qiáng)，就能變被動(dòng)為主動(dòng)?？筛鶕?jù)黨員平時(shí)與村民代表的個(gè)人關(guān)系及親情、族情和友情建立起工作聯(lián)系制度，可以一對(duì)一，也可以一對(duì)二三名村民代表，從而有針對(duì)性地把黨組織的工作意圖及時(shí)地向他們宣傳、解釋和灌輸，在工作條件成熟的基礎(chǔ)上，再召開村民代表大會(huì)討論通過建議、意見，既可以讓建議、意見獲得通過，又可以形成融洽的“兩委”以及“兩委”與村民代表大會(huì)的關(guān)系。

（五）帶領(lǐng)群眾共同致富，凸顯黨的核心領(lǐng)導(dǎo)。目前，受市場的影響和自然條件的限制，農(nóng)民收入增長幅度趨緩。村黨支部要急農(nóng)民所急、想農(nóng)民所想，花心思、花大力發(fā)展農(nóng)村基層各項(xiàng)集體經(jīng)濟(jì)，黨支部書記要做發(fā)展社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)頭雁”，既要帶頭致富，又要帶領(lǐng)群眾共同致富。首先是要選準(zhǔn)路子，找準(zhǔn)方向。村黨支部要發(fā)揮自己的信息優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)幫助農(nóng)民找項(xiàng)目、搞調(diào)查，把握市場行情，并及時(shí)把最新的市場動(dòng)態(tài)反饋給村民，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展特色經(jīng)營。第二是要作出樣子，發(fā)揮示范效應(yīng)。俗話說：“黨員帶了頭，群眾有勁頭?！鞭r(nóng)民大多有怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，圖穩(wěn)當(dāng)?shù)南敕?，不敢大膽?chuàng)業(yè)。村黨支部成員要積極發(fā)揮帶頭致富，帶領(lǐng)群眾致富的“雙帶”作用。第三是結(jié)成對(duì)子，開展幫扶活動(dòng)。通過發(fā)展“黨員干部聯(lián)戶”活動(dòng)，進(jìn)一步完善黨員聯(lián)系戶，黨員責(zé)任制，建立為農(nóng)服務(wù)中心等，幫助村里困難戶發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，為他們提供技術(shù)服務(wù)。村黨支部只有真正為民辦實(shí)事，辦好事，切實(shí)解決農(nóng)民的實(shí)際困難，才能樹立黨的威信，實(shí)現(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

作者單位：中共浦東新區(qū)區(qū)委黨校

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青