馬　娜　吳開松

一、序言

如果說“市領(lǐng)導(dǎo)縣”是80年代全國(guó)各地地方行政體制改革的主流，那么，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”則是90年代以來適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種行政體制改革趨勢(shì)。尤其是所謂的浙江“省管縣”體制帶來的浙江縣域經(jīng)濟(jì)的大幅發(fā)展，使改革現(xiàn)行行政體制實(shí)行省管縣體制的呼聲更高，仿佛是找到了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的一劑良藥。不可否認(rèn)，從節(jié)約行政成本，減少管理層級(jí)的角度，“省管縣”可以說是未來行政體制改革的趨勢(shì)，但是浙江“省管縣”的成功到底有多大的代表性和值得推廣的普遍性?值得我們深入思考和探討。

所謂“省管縣”，是指省直接把轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等經(jīng)濟(jì)權(quán)限“下放”到縣。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的一種路徑。省管縣之所以在浙江取得這么大的成功，與浙江省特殊的省情密不可分。

二、浙江特殊的地理與先天的人文優(yōu)勢(shì)

(一)特殊的地理優(yōu)勢(shì)。

美國(guó)區(qū)域發(fā)展與區(qū)域規(guī)劃專家J.R弗里德曼(Friedmannl提出了“核心邊緣”理論，該理論是以極化效應(yīng)(即向心倒流效應(yīng))和擴(kuò)散效應(yīng)(即離心擴(kuò)散效應(yīng))來解釋核心區(qū)域與邊緣區(qū)域的演變機(jī)制。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的變化可以劃分為如下四個(gè)階段：(1)前工業(yè)化階段，區(qū)際之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密，彼此孤立。(2)工業(yè)化初期，階段邊緣區(qū)域的人力、資金、物資向核心區(qū)域流動(dòng)，核心地區(qū)也不斷向邊緣區(qū)域擴(kuò)展，也就是城市化過程。(3)工業(yè)化成熟階段邊緣區(qū)域內(nèi)部相對(duì)優(yōu)越的地方便會(huì)出現(xiàn)規(guī)模較小的核心區(qū)域。次一級(jí)核心區(qū)域的形成(4)后工業(yè)化階段。核心區(qū)域?qū)吘墔^(qū)域的擴(kuò)散作用加強(qiáng)，如核心區(qū)域需要從邊緣區(qū)到更多的原材料和農(nóng)產(chǎn)品，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的剩余資本也投向邊緣新的發(fā)展區(qū)，核心區(qū)域的先進(jìn)技術(shù)將向更大的范圍擴(kuò)散，因而出現(xiàn)資金、技術(shù)、信息等從核心區(qū)域向邊緣區(qū)域流動(dòng)加強(qiáng)。在浙江，這種“擴(kuò)散效應(yīng)”十分明顯，并且還呈現(xiàn)出梯度逐級(jí)推移的特點(diǎn)。上海接受世界跨國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散轉(zhuǎn)移，浙北的中心城市既接受上海的擴(kuò)散又接受國(guó)際經(jīng)濟(jì)的輻射，而中心城市下轄的縣級(jí)市，則接受國(guó)際經(jīng)濟(jì)、上海和浙北中心城市等的多級(jí)混合輻射。因此賦予一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的直轄市、省會(huì)城市、中心城市附近的縣級(jí)更多的權(quán)力和獨(dú)立性，有利于更好的搞活經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“均質(zhì)化”發(fā)展。

(二)先天的人文優(yōu)勢(shì)。

浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的先發(fā)優(yōu)勢(shì)就在于浙江的人文精神。浙江從南宋以后，就陸續(xù)出現(xiàn)了浙東學(xué)派、永嘉學(xué)派，他們秉承一種務(wù)實(shí)、功利的文化，不善空談，崇尚實(shí)際，追求物質(zhì)富裕，注重商業(yè)文化，特別是現(xiàn)在的溫州地區(qū)，受這種文化的影響尤其深刻。在這種文化傳統(tǒng)下，相比其他地區(qū)，浙江省并不羞于談“利”。他們積極追求財(cái)富，并且善于從致富者身上獲取信息和學(xué)習(xí)致富之道，也善于建立合作雙贏的創(chuàng)業(yè)模式。浙江的人文精神恰恰體現(xiàn)在此。

浙江縣域產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生與這一文化背景密切相關(guān)。從全國(guó)范圍來看，溫州出現(xiàn)了全國(guó)最早的工商制造業(yè)和專業(yè)市場(chǎng)。一種集聚型的經(jīng)濟(jì)在此出現(xiàn)，如溫州柳市的低壓電器，瑞安唐下的汽模配，平陽(yáng)水頭的羊毛衫，迅速打響省外，在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開銷售網(wǎng)絡(luò)，一種個(gè)體經(jīng)濟(jì)最初在此崛起。浙江人或許都聽說過浙商的“四千精神”，即歷經(jīng)千辛萬苦、走遍千山萬水、想遍千方百計(jì)、說盡千言萬語(yǔ)，這正是對(duì)這種人文精神的精辟概括。

三、生機(jī)勃勃的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與服務(wù)型政府建設(shè)效果顯著

(一)生機(jī)勃勃的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

改革開放以來，浙江一直是國(guó)內(nèi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最為活躍的省份。這點(diǎn)現(xiàn)已形成共識(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過近三十年的發(fā)展，目前已經(jīng)成為浙江經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)主力。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、壯大，可能因其特殊的地理優(yōu)勢(shì)而受到“核心一邊緣”理論所解釋的區(qū)域發(fā)展模式的影響，另一方面，這背后也隱藏著一定的歷史因素。以溫州為例。早在1979年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就在此推行，較早地解放了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，在這一有利的客觀環(huán)境下，個(gè)體工商戶在溫州各個(gè)縣域大量出現(xiàn)，第一張個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照也在此誕生。這些私營(yíng)企業(yè)利用其自身小而活的特點(diǎn)，建立了相對(duì)明晰的產(chǎn)權(quán)制度，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)注入了新鮮的血液。

直到1993-1994年間，浙江各地區(qū)陸續(xù)推行企業(yè)制度改革，無論是個(gè)私企業(yè)，抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，經(jīng)過三到五年的改革，紛紛完成了向公司制的現(xiàn)代企業(yè)制度的過渡，為20世紀(jì)90年代以后浙江企業(yè)在制度層面的發(fā)展鋪平了道路。同時(shí)，一部分國(guó)有企業(yè)吸納了民營(yíng)資本，建立了較為清晰的產(chǎn)權(quán)制度。正是這種先發(fā)的制度改革優(yōu)勢(shì)，為浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部條件。

(二)服務(wù)型政府建設(shè)效果顯著。

人們一般認(rèn)為隨著“省管縣”財(cái)政體制的實(shí)施，地方政府財(cái)權(quán)財(cái)力將得到擴(kuò)大，在追求地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力下，地方政府直接或間接的投資項(xiàng)目將迅速增加。但事實(shí)是不是如此呢?下表以政府的財(cái)政支出規(guī)模(政府的財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP]的比重)作為衡量省管縣財(cái)政體制績(jī)效指標(biāo)，有選擇性的選取了東、中、西部五個(gè)省的政府財(cái)政支出規(guī)模作為樣本。

從上表的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，浙江縣級(jí)政府平均支出規(guī)模都相對(duì)偏小，雖然浙江的“省管縣”財(cái)政體制一定程度上改善了縣級(jí)政府的財(cái)政狀況，做到了“藏富于縣”，但是沒有相應(yīng)激發(fā)其縣級(jí)政府?dāng)U大地方財(cái)政支出，“鋪攤子”、“上項(xiàng)目”的投資沖動(dòng)，反而在一定程度上呈一種負(fù)相關(guān)關(guān)系。

筆者認(rèn)為可以從以下方面來解釋這個(gè)現(xiàn)象：第一浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，GDP總量相對(duì)較大，政府財(cái)政支出平均規(guī)模相對(duì)較??；第二對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，在轉(zhuǎn)變政府職能和官員政績(jī)觀、構(gòu)建公共服務(wù)型政府方面成效顯著。這體現(xiàn)在縣級(jí)地方政府更多是通過為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)以及解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性問題等方面來體現(xiàn)自身的政績(jī)，而不是通過直接做大投資活動(dòng)的方式來制造政績(jī)。這說到底是一種政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變。一定意義上是對(duì)現(xiàn)階段地方政府官員普遍“唯GDP是從”的政績(jī)觀的一種揚(yáng)棄。所以在省管縣財(cái)政體制將更多的財(cái)政資源留在了縣級(jí)地方的同時(shí)縣級(jí)政府的財(cái)政支出規(guī)模卻沒有相應(yīng)提高，進(jìn)而保持了自身相對(duì)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)。

另外浙江省大量廢除行政審批項(xiàng)目，分別在1992、1997、2002年先后三次實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，而政策的主要目的就是減少行政審批的條目和審批的環(huán)節(jié)，可以說浙江強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣強(qiáng)的是縣級(jí)政府為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的能力，而不是縣級(jí)政府自身的直接投資沖動(dòng)力。這也反映了其服務(wù)性政府建設(shè)的理念的貫徹落實(shí)。而這一點(diǎn)才是浙江省管縣體制的真經(jīng)。

最后，浙江省域狹小，僅10萬平方公里，又加之交通和通訊的飛速發(fā)展?，F(xiàn)在全省已經(jīng)形成了4小時(shí)交通圈，省會(huì)城市到達(dá)任何一個(gè)最偏僻的市縣都在四個(gè)小時(shí)以內(nèi)。而在中西部的一些省份，交通不便、信息不靈的問題還沒有得到徹底的解決，在這樣的條件下，由省面向縣承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的諸多職責(zé)確有現(xiàn)實(shí)

的困難

從總體上來說，“省管縣”體制在浙江的巨大成功，決不是行政體制一己之功，而是浙江特殊的省情下的各種因素綜合作用的結(jié)果。主要來說，我認(rèn)為浙江所具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人文優(yōu)勢(shì)，體制優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、加上政府的成功轉(zhuǎn)型成為浙江縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的主要原因，可以說是拉動(dòng)其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“五駕馬車”

四、理性借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，冷靜對(duì)待“省管縣”

第一，從上面論述的“核心一邊緣”的方面來說，我國(guó)大多數(shù)的縣域經(jīng)濟(jì)，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)來說，中心區(qū)還屬于逐步成長(zhǎng)為“增長(zhǎng)極”，日益增強(qiáng)的“極化效應(yīng)”促使周邊資源向其集聚的階段。在這些地區(qū)實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制，一方面不利用“極化效應(yīng)”，障礙大城市的發(fā)展；另一方面由于資金和基礎(chǔ)設(shè)施的限制條件，不能賦予縣級(jí)更多的權(quán)力和獨(dú)立性，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)也是有限的。

第二，我國(guó)現(xiàn)在的大多數(shù)縣無論是自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還是經(jīng)濟(jì)的活躍程度、積極的人文精神以及招商引資環(huán)境，都與浙江不可同日而語(yǔ)。從這一點(diǎn)來說，單單進(jìn)行政府體制的轉(zhuǎn)變并不能從根本上解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題。

打破城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是當(dāng)初?“市管縣”體制改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。現(xiàn)在，以各地取得的一些經(jīng)驗(yàn)來看，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是市場(chǎng)化達(dá)到一定程度，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，順應(yīng)市場(chǎng)主體內(nèi)在要求的結(jié)果。為了迅速達(dá)到“省管縣”的目的，粗暴實(shí)“行政手術(shù)”，這在任何時(shí)候都是不明智的。

五、結(jié)語(yǔ)

20年時(shí)間，“市管縣”的由興至衰，這不僅是中國(guó)歷史行政層級(jí)變革的一個(gè)縮影，也是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)政治體制改革的一個(gè)縮影。當(dāng)初，在建立“市管縣”的體制改革中，一些地方的跟風(fēng)行為造成了巨大損失，而現(xiàn)在，在通往“省管縣”的改革道路上，也應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)?！靶姓中g(shù)”不是萬金油，況且，從“市管縣”走向“省管縣”，不僅面臨著地區(qū)差異，還有利益與權(quán)力格局的慣性等一系列阻力?？梢哉f，無論從政府管理能力的角度出發(fā)，還是從社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，省管縣體制的改革都應(yīng)謹(jǐn)慎、有序地推進(jìn)。

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