王寶勝

黨的十六大提出了深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求?，F(xiàn)代政府既需要公正的行政，又需要高效的行政。公正與效率是公共權(quán)力的基本價(jià)值目標(biāo)，它們相互作用與促進(jìn)，又相互制約與影響。二者的關(guān)系問題，既涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又涉及到社會領(lǐng)域，在實(shí)踐中處理好它們的關(guān)系，對于轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政管理體制改革具有重要的意義。

一、公正與效率：一個(gè)永恒的話題。當(dāng)代公共權(quán)力的基本價(jià)值目標(biāo)

1公正，即公平、平等，也可以理解為正義。自亞里士多德以來，有關(guān)公正的論證可謂學(xué)派林立，經(jīng)久不衰，其核心的理念便是：公正意味著在同等情況下給與相同的對待，在不同的情況下給與不同的對待。公正，作為法律的基本價(jià)值之一，對法律的影響是相當(dāng)廣泛的，涉及到立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等等法制環(huán)節(jié)。公共權(quán)力的公正(在此主要指行政公正)是憲法的基本要求，也是行政法的一項(xiàng)基本原則。公共權(quán)力的公正原則要求決策者在制定普遍政策與處理具體案件的過程中保持中立，不帶有偏私或成見；否則，決策者就很有可能做出不公正的決定，其參與決定的資格將會被取消。公正在行政法中主要指嚴(yán)格依法行政，不偏不倚、保持中立，意即“行政公正”未必能保證普遍意義上的公正，它只是指行政機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格依法行政，不在行政過程中隨意摻人行政機(jī)構(gòu)或官員自己的價(jià)值選擇，而是盡可能準(zhǔn)確地執(zhí)行法律規(guī)定的價(jià)值選擇。

2效率，就是以較少的成本生產(chǎn)出較多的產(chǎn)品。它是表明投入產(chǎn)出關(guān)系的概念，反映的是用最小的投入獲得最大產(chǎn)出的收益狀態(tài)。有效率的法律才能夠發(fā)揮有利于生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步的作用。尤其是我國現(xiàn)在處于市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場競爭和資源的稀少促使人們把效率放在經(jīng)濟(jì)生活的首位，運(yùn)用法律手段配置資源，組織經(jīng)濟(jì)活動，以提高效率。行政效率指國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財(cái)力等要素之間的比率關(guān)系。這里所說的產(chǎn)出包括各種成果和效益。成果，是指管理成果，它既可以是有形的物質(zhì)成果，也可以是無形的精神成果；效益，既指社會效益，也指經(jīng)濟(jì)效益，但主要是指社會效益，實(shí)現(xiàn)公共利益的程度是衡量社會效益的主要標(biāo)準(zhǔn)。行政效率在本質(zhì)上表現(xiàn)為成本與效益的關(guān)系問題。行政效率的根本原則，就是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。

二、公共權(quán)力：連結(jié)公正與效率的重要紐帶

權(quán)力就是一種強(qiáng)制與服從的社會關(guān)系，權(quán)力就是社會關(guān)系參與者的一方通過各種手段強(qiáng)制另一方服從自己意志的能力。從權(quán)力形成的角度看，權(quán)力就是在特定的力量對比關(guān)系中，權(quán)力主體為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身利益而擁有的對權(quán)力客體的制約能力。在民主政治中，公共權(quán)力是由社會成員共同所有，即“人民主權(quán)”，任何人都不可能是至高無上的，作為公共的權(quán)力，它的目標(biāo)和尺度是秩序和正義，秩序指存在于自然和社會的規(guī)律性現(xiàn)象。意味著行為受到調(diào)整，被約束，人類通過限制手段可以維護(hù)秩序，即規(guī)則和權(quán)力。而公共秩序和正義是建立在公共規(guī)則和公共權(quán)力基礎(chǔ)上的，正義的實(shí)現(xiàn)更以權(quán)力公有為前提，公共權(quán)力是形成秩序與實(shí)現(xiàn)正義的手段，一旦權(quán)力被濫用和混亂，沖突就會出現(xiàn)，秩序會被破壞，正義會被踐踏，社會就會失去和諧。

三、行政公正與效率的關(guān)系

1公正與效率是一個(gè)永恒的話題。作為公共權(quán)力的兩個(gè)重要的基本價(jià)值，公正與效率首先是相輔相承、互相促進(jìn)的。一般來講，社會財(cái)富的公平分配有利于社會效率的提高；而社會效率的提高則有助于公正在社會更大范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)。所以可以這樣說，公正是效率的根本保證，效率是公正的必要條件；公正的缺失將直接導(dǎo)致效率的低下，而沒有效率的保證將無法實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)和社會公正。公共權(quán)力，必須符合社會的基本原則——社會正義原則，同時(shí)又必須能夠?yàn)樽非笞罴焉鐣б嫣峁├娣桨?。公正與效率的這種同一性關(guān)系是公共權(quán)力運(yùn)行過程中對社會現(xiàn)實(shí)利益選擇的結(jié)果。因此，在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，我們所要追求的目標(biāo)就是既要保護(hù)公共權(quán)力相對人的合法權(quán)益，又要保證公共權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使手中的權(quán)力，提高公共權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作效率。

2公共權(quán)力的公正與效率在一定程度上又存在著沖突。一方面，從公正原則出發(fā)，公共權(quán)力的運(yùn)行力求公平、正義，而公共權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行自己的行政意志，雖提高了行政效率，但卻削弱了對行政意志正當(dāng)性的監(jiān)控。倘若行政意志非法，就會影響到相對人的正當(dāng)利益。而且，公正要求公共權(quán)力運(yùn)行過程合理、公正，公共權(quán)力過程因而變得小心謹(jǐn)慎，這就會使公共權(quán)力運(yùn)行的效率受到一定損害。另一方面，從效率原則出發(fā)，效率的根本要求就是從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的有效收益，意味著自然資源、社會資源和人文資源的價(jià)值最大化。行政效率要求行政過程應(yīng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、便捷的過程，盡可能減少行政過程的成本消耗，反映在程序法上則是要求簡易、迅速、及時(shí)、靈活及一定的自由裁量權(quán)，而這就可能影響到行政公正。

四、行政公正與效率的關(guān)系的協(xié)調(diào)

公正與效率的問題是一個(gè)價(jià)值觀的問題。所謂價(jià)值觀就是人們對法律價(jià)值的認(rèn)識和思想意識，是人們關(guān)于法律與主體之間價(jià)值關(guān)系的基本看法。不同的價(jià)值觀決定了對公共權(quán)力公正與效率關(guān)系的不同看法，主要有三種原則：一是公平優(yōu)先，兼顧效率；二是效率優(yōu)先，兼顧公平；三是二者均衡。在處理公平與效率關(guān)系時(shí)，如果一味強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，就勢必會擴(kuò)大公共權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，這種擴(kuò)張必然導(dǎo)致對行政公正的威脅；而過分強(qiáng)調(diào)公正優(yōu)先，又會在很大程度上損害公共權(quán)力運(yùn)行效率，無法從根本上解決當(dāng)前公共權(quán)力運(yùn)行過程中存在的效率低下的問題。在十六大與十七大中，都強(qiáng)調(diào)了社會公平的重要性。為此，在對公共權(quán)力價(jià)值目標(biāo)的選擇上，也應(yīng)更加注重社會公平。在提高效率的前提下，把社會公平放在一個(gè)更高的位置上。效率只是手段，公正才是最終的目的。

設(shè)立公共權(quán)力的初衷是旨在更好地實(shí)現(xiàn)公益和維護(hù)公民權(quán)，利。為了防止掌權(quán)者通過立法擴(kuò)張權(quán)力和謀求私利，現(xiàn)代法治同時(shí)要求一切法律必須符合憲法精神、原則和具體規(guī)定。合理設(shè)置和依法行使職權(quán)的公共權(quán)力有利于保護(hù)個(gè)人自由。它們通過資源的合理配置為個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)提供更多的物質(zhì)條件，并通過正當(dāng)程序法律機(jī)制為自由受到侵害的個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)提供有效的救濟(jì)。為此，公共權(quán)力的價(jià)值取向在以下幾個(gè)方面是不可缺少的。

(一)必須加強(qiáng)對公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，制約公共權(quán)力的濫用。保證程序正當(dāng)性。

強(qiáng)化對公共權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)公正與效率的重要保障。眾所周知，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，目的在于防止權(quán)力濫用，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，以確保公民利益和權(quán)利不受侵害。要對權(quán)力監(jiān)督制約以實(shí)現(xiàn)公正，就是要及時(shí)向納稅人和內(nèi)部干部職工公開行政權(quán)力運(yùn)行的全過程和結(jié)果，把全部的行政活動置于公眾的審視和監(jiān)督之下，即實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行的透明、公開。應(yīng)當(dāng)建立健全公共權(quán)力運(yùn)行過程中的

監(jiān)管機(jī)制，拓展社會監(jiān)督渠道，建立重大行政責(zé)任追究制度，完善行政復(fù)議制度，以保障相對人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)程序正當(dāng)，從而通過行政相對人參與行政程序的過程，形成促使公共權(quán)力機(jī)關(guān)正當(dāng)行使權(quán)力的外在力量，保證行政公正與效率的實(shí)現(xiàn)。

(二)公共權(quán)力要保障公平。

政府的職能在于幫助和督促個(gè)人得到發(fā)展而不是利用和剝削個(gè)人，每個(gè)人都應(yīng)得到絕對的尊重。倘若將他人視為己有或視其為實(shí)現(xiàn)某種目的的工具，那就是在違反公共權(quán)力，侵犯人的尊嚴(yán)。在人人平等的先決條件下，人們有生活的權(quán)利、自由的權(quán)利和追求幸福的權(quán)利。沒有這些經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利，政治權(quán)利便成了不切實(shí)際的空談。公平并非是指能力上的平等，而是發(fā)展和發(fā)揮能力機(jī)會的平等。公平首先是指獲取財(cái)富的公平，即社會成員有同等機(jī)會取得財(cái)富。但如果不對公共權(quán)力進(jìn)行制約，掌權(quán)者就可以為自己謀取私利，以權(quán)致富。其次公平是指機(jī)會上的公平，雖然社會分工不同，但公共職務(wù)之門應(yīng)對所有公民敞開，即所有公民都有機(jī)會擔(dān)任公共職務(wù)，這是機(jī)會均等原則在公共領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。再次公平是指享受權(quán)力的公平，在法律面前的公平，在解決公民與公民之間，公民與社會組織之間糾紛的公平。如果公共權(quán)力沒有制約，那么就可能徇私舞弊，貪贓枉法。此外。如果司法本身不能獨(dú)立。司法的公正性與獨(dú)立性也無法保障，也無從談到司法的正義性。

(三)公共權(quán)力必須提高效率，這是社會公正的前提和保障。

社會主義的本質(zhì)和最終目的是共同富裕，而社會公正是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要條件和前提。而要實(shí)現(xiàn)社會公正，就必須提高公共權(quán)力的運(yùn)作效率，就這一層面來說，這是保證公正的重要途徑。在效率與公正的二元價(jià)值中，效率是手段，公正是目的。提高效率不為其它，而是為了社會的公正，提高人民的生活水平。因此，效率必須指向公正這一目的。

五、結(jié)語

總之，作為我國政府公共權(quán)力的基本價(jià)值取向，公正與效率是相輔相成的。公正是效率的前提和基礎(chǔ)，效率是公正的保障和體現(xiàn)。在公共權(quán)力運(yùn)行的過程中，并不存在絕對的公正與效率，兩者總是在相互妥協(xié)中前行。追求公正而犧牲效率是為了追求更高的效率，而追求效率抑制了公正是為了追求更大公正，二者就是這樣在不同利益之間進(jìn)行著價(jià)值的選擇。講求公正與效率就是對社會現(xiàn)實(shí)利益進(jìn)行選擇的結(jié)果。沒有絕對的公正與效率并不意味著我們要放棄對兩者的追求，尋求公正與效率之間的平衡，找到兩者互相協(xié)調(diào)的結(jié)合點(diǎn)，應(yīng)該是我們不懈努力的方向。

參考文獻(xiàn)：

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