賴運榮

一、戶籍管理制度的背景資料

戶籍制度首先是一個登記制度。一個人出生就要憑著出生證登記，等于向祖國報到“我來了”，中途你要離開出生的地方到另外一個地方去，就有一個遷移的制度，從某種意義上說，戶籍制度就是一個人一生時空軌跡的記錄。而戶籍管理是世界各國普遍采用的一項重要的行政管理制度，也是國家行政管理的一項基礎(chǔ)性工作。戶籍管理主要包含兩個功能：一是政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認公民的民事權(quán)利能力和民事行為能力，證明公民的身份，便利公民參加各種社會活動；二是通過戶籍登記為政府制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、實施包括治安管理在內(nèi)的各項行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)基礎(chǔ)性資料。

我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是新中國成立以后逐步建立起來的。主要由三部分組成：一是戶口登記制度。規(guī)定城市和農(nóng)村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七項內(nèi)容的戶口登記制度。二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發(fā)生變化后，應(yīng)將戶口遷移到現(xiàn)住地，即進行戶口遷移。三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證，16周歲以下的公民可自愿申領(lǐng)身份證。

可見，戶籍制度原本是為了更好的管理人口的流動。無疑現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了安定、團結(jié)的歷史作用，如今反而開始“添起亂來”。

二、戶籍管理制度的現(xiàn)狀和改革的必然性

有資料顯示，北京市2007年在接受調(diào)查的1萬人中，有23.0％的人認為，如果在“好工作”和“解決戶口”之間非要選一個的話，自己寧愿選擇“解決戶口”。由此可見，戶籍是多么讓人心癢，在公眾心目中是多么的重要。

實際上早在1992年，國務(wù)院就成立了由國辦牽頭、公安部等部門參加的國務(wù)院戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。各地在戶籍改革方面也已經(jīng)做了不少有益地探索，不斷放寬準入和遷移條件。比如，據(jù)河南省公安廳戶政辦主任黃清太介紹，河南新一輪戶籍改革的內(nèi)容包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)人均土地不足三分的“城中村”農(nóng)民，成建制地轉(zhuǎn)為城市居民；大中專畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人才可自愿選擇就業(yè)居住地，先落戶再就業(yè)。然而，這么多年過去了，國內(nèi)戶籍改革總體進展依然緩慢，改革目標也遠未實現(xiàn)。

隨著市場經(jīng)濟的全球化的發(fā)展和城市化、城鎮(zhèn)化進程的加快，人口流動特別是農(nóng)村剩余勞動力跨地區(qū)的流動大量增加，以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的做法，越來越來顯現(xiàn)出它的不科學(xué)性和不合理性，成為與和諧社會難以共振的音符。它的弊端集中體現(xiàn)在兩個方面：一是阻礙勞動力資源的市場化配置，從而從總體上降低了生產(chǎn)效率，影響了經(jīng)濟增長；二是通過對農(nóng)民經(jīng)濟利益的剝奪。加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾。

第一，戶籍制度不利于資源配置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

資源是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，尤其人力資源是生產(chǎn)力的決定因素，是一切經(jīng)濟發(fā)展最主要的資源。市場經(jīng)濟要求資源在市場自行配置調(diào)節(jié)下實現(xiàn)自由流動，達到資源最優(yōu)配置，而二元戶籍制度人為地阻礙了這種自由流動，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場和資源的最佳組合。社會學(xué)的研究證明，社會流動的速度反映了社會發(fā)展的快慢。發(fā)達國家的人口年遷移率，一般均在10％以上，美國更是高達25％，而我國人口年遷移率只在0.15％—3％之間?？梢姡圃谶w移條件上設(shè)置的重重障礙，已經(jīng)嚴重制約了人才的有效配置，阻礙了農(nóng)村優(yōu)秀人才脫穎而出和經(jīng)濟的健康發(fā)展。

第二，阻礙了城市化進程，拉大了城鄉(xiāng)差距。

中國大量的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移，而傳統(tǒng)的戶籍制度對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化的傾向?，F(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化，遏制了消費市場的進一步發(fā)展，造成消費畸形發(fā)展。人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等，享受不同待遇，不可避免的拉大了城鄉(xiāng)貧富差距。

第三，傷害了公民權(quán)利，引起社會的不公。

遷徙自由是一個國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容之一，市場經(jīng)濟要求保障人口的自由流動。法律保障公民的遷徙自由，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，是現(xiàn)代民主政治的要求。人為地在戶籍制度上附加各種過多的行政、經(jīng)濟、福利不公平待遇，必然引起社會的不公。由于戶口的終生性和世襲性，這種戶籍制度強化了城鄉(xiāng)差異的再生產(chǎn)，不利于消除城鄉(xiāng)對立。同時，這也是一種具有歧視性的制度，損害了平等、公平的原則，矮化了農(nóng)民，使城市優(yōu)越感滋生于城鄉(xiāng)居民中，與我國社會主義人人平等的原則相違背。

三、解決我國戶籍管理問題應(yīng)該注意的問題及解決措施。

戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復(fù)雜的。不研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進。

一是相關(guān)部門的協(xié)調(diào)分工。戶籍制改革涉及到多個部門，除了公安，還牽涉到民政、教育、衛(wèi)生、建設(shè)等部門。各個部門之間也有復(fù)雜的利益糾葛，必須避免落戶成為一部分特權(quán)階層借以實現(xiàn)個人利益或部門尋租腐敗的工具。這就需要對落戶條件、待遇、辦理流程、違反規(guī)定的預(yù)防和懲罰措施等做出細致明確的規(guī)定。協(xié)調(diào)好各部門的分工，設(shè)置高效、便捷的渠道解決農(nóng)民進城或市民下鄉(xiāng)問題。

二是福利待遇的分配。農(nóng)民獲得城市戶口的最終目的是希望享有各項平等待遇。如果戶口放開，利益待遇卻不松口，在社會保障、醫(yī)療保險、住房等方面仍實行差別對待，戶口就成了一張沒有意義的白紙。但如果全部放開，而城市的綜合承受能力有限，增加的巨額財政資金缺口和人口管理難度又很可能會造成管理混亂、財政赤字。在我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平、人口分布各異的國情下，戶籍制改革不能一刀切，應(yīng)該根據(jù)各地實際，有先有后，分別制定不同政策，解決農(nóng)民進城或市民下鄉(xiāng)后的福利待遇和土地分配問題。

三是市民下鄉(xiāng)的伴生問題。有些地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟較為發(fā)達，對部分市民有很大吸引力，放開戶口制度后也會產(chǎn)生市民下鄉(xiāng)問題。在土地流轉(zhuǎn)自由的政策下，會不會出現(xiàn)市民大量收購貧困農(nóng)民土地的現(xiàn)象?如果農(nóng)民只看到一時短利，出售了土地到城市謀生，很可能會產(chǎn)生大量流民，當經(jīng)濟蕭條時，這些人就面臨失業(yè)、無地、無保障的處境，必須加以防范。

以上問題要求我們從改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，牢固樹立“以人為本”的指導(dǎo)思想，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)人口管理工作，加快推進戶籍制度改革，加強流動人口管理戶籍制度改革，進一

步健全制度，加強管理，引導(dǎo)、規(guī)范和促進流動人口有序流動，改變過去城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度和人口管理模式，實行開放式的城市管理體制。改革的目標應(yīng)是以打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)為主，實現(xiàn)以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段，促進常住人口與流動人口的管理，建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型戶籍管理制度。

(1)集中人口管理權(quán)，成立統(tǒng)一的戶籍管理部門，減少人口管理的雜亂無章、政出多門的情況。加強人口統(tǒng)計，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理人口的自然變動、機械變動和社會變動，以緩解戶籍制度改革之后可能帶來的沖擊。具體為：在中央成立社會人口管理局，建立中國人口數(shù)據(jù)信息中心，以現(xiàn)有的計劃生育委員會為基礎(chǔ)，并入公安部門的戶政管理業(yè)務(wù)、國家統(tǒng)計局的人口統(tǒng)計業(yè)務(wù)、人口統(tǒng)計部門應(yīng)精簡合并為一個機構(gòu)，管理人口的登記與統(tǒng)計、人口的計劃生育、人口的遷移變動，平時的主要業(yè)務(wù)是切實負起責(zé)任。積極主動地完成份內(nèi)工作，使工作達到飽和，這樣國家就可以隨時掌握人口數(shù)據(jù)，避免浪費巨資進行人口普查。

(2)戶籍和社會待遇脫鉤。戶籍徹底和社會待遇脫鉤，恢復(fù)戶籍的本來面目，逐步消除戶籍所引起的社會公平問題，促進城市化的發(fā)展。改革應(yīng)該因地制宜，逐步實現(xiàn)不同程度的戶籍準入和放開政策。有條件、有財力的地區(qū)，可以深化改革的進程；條件或財力還不成熟的地區(qū)，改革應(yīng)更加務(wù)實，避免造成社會的混亂和發(fā)展的穩(wěn)定。從整體來說，東部與西部地區(qū)的改革方式就應(yīng)該區(qū)別對待。

(3)降低人口遷移的門檻，實行統(tǒng)一的戶口，解決“人戶分離”的問題?？梢圆捎蒙矸葑C管理制度，由身份證承擔所有與戶籍有關(guān)的管理，探索實施身份證與社會保障“一證通”制度。

(4)各部門相互協(xié)調(diào)，改革各種附加制度。

戶籍制度的改革可以說是牽一發(fā)而動全身。解決好與戶籍有關(guān)的配套政策對戶籍制度的改革成功與否具有重要的影響。戶籍制度的改革首先應(yīng)該從改革社會保障制度上人手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。所以建議對社保、業(yè)保、低保三項制定全國統(tǒng)一的低標準支付標準。地區(qū)差納入商業(yè)保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人賬戶。建議與商業(yè)保險掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨制定保障的政策。

(5)加快立法進程，推動戶籍制度改革納入法制化軌道。

戶籍制度改革是一項涉及多方利益與多個部門的復(fù)雜工程，沒有法律的保障，改革將會停滯不前甚至倒退。要盡快修訂戶口登記條例并出臺《戶籍法》。公安部等有關(guān)部門盡快啟動起草戶籍法的相關(guān)工作，將近年來國務(wù)院出臺的一系列戶籍制度改革政策和各地探索的成功經(jīng)驗盡早用法律的形式固定下來，實現(xiàn)戶籍制度法制化、規(guī)范化。同時，要進行社會保障、計劃生育、義務(wù)教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟收益分配等與戶籍制度改革相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)政策的完善。

“戶籍制度不會自然消亡，要改革戶籍制度，關(guān)鍵要實現(xiàn)社會福利的公平，人為設(shè)定的身份差別還要靠人為的方式去改變，理性的戶籍登記改革辦法應(yīng)該避免浪漫主義”。戶籍制度的改革，需要與戶籍制度“附加功能”的改革齊頭并進，進行漸進的、全面的創(chuàng)新，切實進行調(diào)查研究，同時借鑒國內(nèi)外的先進經(jīng)驗和汲取教訓(xùn)，逐步放開，才能夠在不影響經(jīng)濟發(fā)展，社會和諧的前提下，形成一套符合本國國情的新型戶籍制度。

參考文獻：

[1]李紊秘，構(gòu)建和諧社會背景下的戶籍制度改革，河南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009年01期

[2]朱力，戶籍制度對城鄉(xiāng)差距的影響及對策探討，重慶科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008年04期

[3]郭松民，遷徙自由與戶籍制度改革，記者觀察2006(7)：57—58

[4]崔曉黎，城鄉(xiāng)戶籍制度改革與政策建議，今日中國論壇2009年01期

[5]黃廣智，關(guān)于戶籍制度改革的思考，廣東青年干部學(xué)院學(xué)報，2002年02期