“一票否決制”這個(gè)原為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)表決時(shí)所采用的決策表決制度，近些年被我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和一些企事業(yè)單位廣泛采用。無(wú)論是在執(zhí)行政策、選拔干部等重大問(wèn)題上，還是在日常對(duì)具體工作管理的過(guò)程中，“一票否決”在很多地方和部門(mén)越來(lái)越成為考核與評(píng)估的重要標(biāo)尺乃至唯一標(biāo)尺。而且，列入“一票否決”考核的指標(biāo)也越來(lái)越泛化，比如“安全生產(chǎn)一票否決”、“社會(huì)綜合治理一票否決”、“計(jì)劃生育一票否決”、“環(huán)境保護(hù)一票否決”、“節(jié)能減排一票否決”、“社會(huì)扶貧一票否決”、“信訪工作一票否決”、“招商引資一票否決”，等等。

“一票否決”凸顯兩面性

從決策學(xué)和管理學(xué)的角度說(shuō)，“一票否決”是群體決策時(shí)的一種表決計(jì)票方式，即某人的否決票會(huì)導(dǎo)致備選決策方案不能通過(guò)，實(shí)行“一票否決”的方式本質(zhì)上是實(shí)行全體一致的決策方式。廣西社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)周毅、江蘇省委黨校教授王世誼等專(zhuān)家認(rèn)為，在我國(guó)地方政府績(jī)效考核過(guò)程中實(shí)行的“一票否決”是針對(duì)地方政府績(jī)效考核內(nèi)容中某些指標(biāo)的，即政府績(jī)效中的某些指標(biāo)沒(méi)有達(dá)到合格要求時(shí)，政府的整體績(jī)效也就被認(rèn)為沒(méi)有達(dá)到合格的標(biāo)準(zhǔn)。客觀地說(shuō)，各地實(shí)行的“一票否決”是一種目標(biāo)管理責(zé)任制，是為了強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)工作的重要性，強(qiáng)化對(duì)其管理的力度，即提高考核指標(biāo)體系中相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重，使之在對(duì)考核對(duì)象的評(píng)定過(guò)程中具有決定性的作用。這種圍繞中心、保證重點(diǎn)的“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置，突出政府在特定時(shí)期的中心工作，對(duì)于全局工作的開(kāi)展具有積極意義。

然而，“一票否決”在實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中也存在某些局限性，甚至產(chǎn)生一些比較明顯的副作用。比如，上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)施多項(xiàng)指標(biāo)“一票否決”，實(shí)際上淡化和弱化了真正的中心工作，地方政府為了“政績(jī)”，為了不被追究，只能窮于應(yīng)付。江蘇一些在基層做過(guò)縣長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部坦言，“一票否決”過(guò)多過(guò)濫，不利于調(diào)動(dòng)積極性，助長(zhǎng)不求無(wú)功但求無(wú)過(guò)、無(wú)過(guò)就是功的心理和消極作風(fēng)。記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，“一票否決”還使一些政府部門(mén)自身權(quán)力膨脹，更有甚者成為某些部門(mén)和個(gè)人謀取私利的工具。

不可忽視濫用“一票否決”的副作用

目前“一票否決”制的最大問(wèn)題是考核指標(biāo)過(guò)多和濫用，對(duì)政府職能的有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了一些不利影響。周毅、王世誼等專(zhuān)家分析認(rèn)為有以下三個(gè)“副作用”：

首先，“一票否決”過(guò)多使地方政府或下級(jí)單位不堪重負(fù)。每個(gè)“一票否決”績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)于下級(jí)地方政府而言都是非常重要的，因?yàn)榕c這些指標(biāo)對(duì)應(yīng)的工作的好壞關(guān)系到地方政府或下級(jí)單位政績(jī)的好壞，關(guān)系到地方官員的獎(jiǎng)懲與升遷罷黜。

其次，“一票否決”過(guò)多會(huì)促使地方政府或下級(jí)單位弄虛作假?！耙黄狈駴Q”績(jī)效考核指標(biāo)是上級(jí)政府對(duì)地方政府工作的剛性要求。面對(duì)一項(xiàng)無(wú)法回避的工作，理性的地方政府或下級(jí)單位會(huì)認(rèn)真地在努力工作與弄虛作假之間進(jìn)行成本與收益的權(quán)衡。當(dāng)與“一票否決”績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)應(yīng)的工作量和工作難度很大，成本過(guò)高而且工作條件有限時(shí)，地方政府或下級(jí)單位就會(huì)弄虛作假。

再次，“一票否決”過(guò)多還會(huì)導(dǎo)致地方政府的工作中心不突出，工作職能扭曲。

濫用“一票否決”是有意規(guī)避依法行政

廣西桂通律師事務(wù)所律師李峰、江蘇圣典律師事務(wù)所主任賈政和等一些法律界人士從法律的角度解讀“一票否決”的異化問(wèn)題。他們認(rèn)為，“一票否決”制度折射出的是對(duì)行政不作為的無(wú)奈，不應(yīng)成為先進(jìn)制度加以推廣，其實(shí)從根本上應(yīng)提高的是對(duì)法律的執(zhí)行力度，明明相關(guān)政府部門(mén)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，卻不能用法律的手段加以處理，反而退縮到行政層面用行政機(jī)關(guān)的“一票否決”制度來(lái)解決，這在一定程度上是對(duì)依法行政的規(guī)避。

無(wú)論是計(jì)劃生育，還是安全生產(chǎn)，又或者是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等諸如此類(lèi)的問(wèn)題，都應(yīng)由相應(yīng)的法律體系進(jìn)行規(guī)范和管理，正因?yàn)檫@些法律規(guī)范得不到有效執(zhí)行或者根本就不執(zhí)行，再加上背后的腐敗或地方利益支撐，因此，“一票否決”制的行政指令在效力和震懾力上自然就大過(guò)了對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行，這也是各級(jí)部門(mén)樂(lè)于采取或被迫采用“一票否決”來(lái)推進(jìn)和監(jiān)督下級(jí)工作順利進(jìn)行的為數(shù)不多的手段，其實(shí)這是法治環(huán)境未得到充分改善的體現(xiàn)。

“一票否決”亟待上規(guī)矩

如何規(guī)范“一票否決”的運(yùn)用，有關(guān)人士給出了以下建議：

●避免“一票否決”隨意濫用或?qū)⑵浜?jiǎn)單化。必須強(qiáng)調(diào)“一票否決”制僅僅是強(qiáng)化某種工作力度的一種手段，不是要把它當(dāng)作解決問(wèn)題的萬(wàn)能良藥?！耙黄狈駴Q”雖然有積極的作用和正面的意義，但不是所有的問(wèn)題都能“通吃”。在許多地方和單位運(yùn)用“一票否決”進(jìn)行管理的工作中，有不少與黨紀(jì)國(guó)法相關(guān)，如黨風(fēng)廉政建設(shè)、重大事故處理等，有些是屬于政策方面的，如計(jì)劃生育、環(huán)保、信訪工作等。對(duì)這兩個(gè)方面工作的評(píng)價(jià)，有關(guān)紀(jì)律、法規(guī)、政策都有明確說(shuō)法，違反了相關(guān)政策、法規(guī)，都會(huì)受到相應(yīng)處理。

●加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全科學(xué)的地方政府績(jī)效考核體系。只有科學(xué)合理劃分上下級(jí)政府的責(zé)權(quán)利，確立地方政府各項(xiàng)工作的權(quán)重，建立健全科學(xué)的績(jī)效考核體系，才能使上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有效地進(jìn)行績(jī)效考核，才能使下級(jí)政府在績(jī)效考核指標(biāo)體系內(nèi)的行為有效地實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的目的，而不是過(guò)多地依靠“一票否決”的手段進(jìn)行管理。

●加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范各級(jí)政府的行為。要依法限制上級(jí)政府不合理設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)的隨意性，“一票否決”考核指標(biāo)的設(shè)置必須具有法律和政策依據(jù)。下級(jí)政府則要提高政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性，保證上級(jí)政府的政策得到有效貫徹，使上級(jí)政府不需過(guò)多依靠“一票否決”。

●提高上級(jí)政府的管理能力。上級(jí)政府的管理能力在相當(dāng)大的程度上決定了對(duì)下級(jí)政府的管理方式。當(dāng)上級(jí)政府的能力較低時(shí)，會(huì)更多地借助于直接的、強(qiáng)制性的管理方式。目前，由于一些地方政府的管理能力不高，對(duì)下級(jí)部門(mén)過(guò)多過(guò)濫地采用“一票否決”的管理方式，這種行政命令式的管理方式，并不符合科學(xué)、合理、效率的原則。因此，提高政府管理能力，創(chuàng)新政府管理模式，是破解“一票否決”異化現(xiàn)象的重要前提。