趙 敏

摘要“行政不作為從其法律后果上看表現(xiàn)為行政主體未做依法應(yīng)做之行為,因此它一經(jīng)成立,就必定是一種違法行為,也必然會(huì)使公共利益和個(gè)人利益受到損害?！彼越⑾鄳?yīng)的救濟(jì)制度是依法治國(guó)的迫切需要。目前,我國(guó)關(guān)于行政不作為的事前遏止有所不足,應(yīng)從立法和內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)層面上完善其遏止機(jī)制。雖然在法律救濟(jì)機(jī)制中有行政復(fù)議和行政訴訟兩種,但基于其局限性的存在,也應(yīng)予以立法和制度上的完善。

關(guān)鍵詞行政不作為 救濟(jì) 制度完善

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-113-01

一、 行政不作為救濟(jì)的必要性

行政不作為是指“行政主體及其工作人員依法負(fù)有某種特定的作為義務(wù),并且具有履行該義務(wù)的可能性,在程序上逾期未履行的違法行政行為,也即怠于作為?！睆钠涓拍羁梢郧逦A(yù)見該違法行為的嚴(yán)重后果,故而關(guān)于此行為的救濟(jì)也迫在眉睫,有以下幾點(diǎn)原因:

第一,是由行政不作為的危害性決定的。憲法和法律確定了行政主體和相對(duì)人之間是一種應(yīng)然的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,且要求這種關(guān)系上升為一種實(shí)然的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而行政不作為正是違背了這種關(guān)系,違反了行政法治的原則,更重要的是會(huì)造成人民利益的損害。

第二,是由公民的合法期待和信賴?yán)鏇Q定的,“它們的理論依據(jù)來源于民法上的誠(chéng)實(shí)信用原則或是公法上的‘法律確定性原則,它要求行政主體應(yīng)本著誠(chéng)實(shí)信用精神,以誠(chéng)實(shí)信用的方法作出行政行為,并對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)合理信賴?yán)嬉赃m當(dāng)方式給予保護(hù)”。

二、行政不作為的救濟(jì)

(一)事前的遏止途徑

筆者認(rèn)為對(duì)于行政不作為的事前遏止應(yīng)體現(xiàn)在立法和行政執(zhí)法監(jiān)督兩個(gè)方面。應(yīng)從以下幾點(diǎn)進(jìn)行完善:

1.完善行政法律規(guī)范

“行政不作為具體表現(xiàn)為行政主體及其工作人員在程序上的不為”,故而對(duì)程序的規(guī)范顯得尤為重要。程序化意味著政府機(jī)關(guān)及公務(wù)人員行使權(quán)力的每一步驟及形式都有嚴(yán)格的法律約束,任何違反程序的行為都將受到制裁。就我國(guó)目前情況而言,制定行政程序法,規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)、許可審批權(quán)是行政法制化的迫切需要。

2.明確規(guī)定行政不作為的違法責(zé)任

從我國(guó)現(xiàn)有的行政立法中可以看出法律賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)利往往大于其應(yīng)負(fù)的責(zé)任,且現(xiàn)有的責(zé)任認(rèn)定也僅僅局限于行政作為違法責(zé)任,而不是行政不作為違法的責(zé)任。因此應(yīng)在法律中明確行政不作為的含義、法律后果及懲戒方式。

3.加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督

我國(guó)現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)督部門和法規(guī)的設(shè)立可以說是相當(dāng)完備的,應(yīng)該可以達(dá)到其監(jiān)督的作用。但在實(shí)際的應(yīng)用中往往表面化的處理,沒有達(dá)到其立法宗旨的要求。因此應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度,對(duì)于行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為進(jìn)行分析并進(jìn)行督辦、催辦或是追究其責(zé)任。

(二) 事后的法律救濟(jì)途徑

從我國(guó)的立法實(shí)踐來看行政不作為的法律救濟(jì)分為復(fù)議救濟(jì)(行政救濟(jì))和訴訟救濟(jì)(司法救濟(jì))兩大方面。依據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定,“可予復(fù)議和訴訟的范圍只限于直接損害特定個(gè)人利益的行為,而并不是將損害公共利益的行為包括在內(nèi)”,且僅僅限于具體行政行為?？梢?無論行政復(fù)議還是行政訴訟都以保護(hù)相對(duì)人的個(gè)人利益為目標(biāo),忽視了侵害公共利益的不作為和抽象行政行為所引起的不作為。

但是,2000 年 3 月 10 日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第 22 條規(guī)定:“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作出復(fù)議決定,當(dāng)事人對(duì)原具體行政行不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告?！彪m然該條款僅僅是司法解釋,效力不及法律,但卻反映了我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)于不作為給予救濟(jì)的新發(fā)展。該規(guī)定將行政復(fù)議不作為納入到了訴訟救濟(jì)的范圍,以充分發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督行政的功效。這一更改可被看作是進(jìn)一步擴(kuò)大行政不作為司法救濟(jì)的契機(jī),在將來修改《行政訴訟法》時(shí)將可訴行政不作為的范圍擴(kuò)大。

(三)行政不作為訴訟救濟(jì)的完善

筆者認(rèn)為,應(yīng)將下列兩種不作為行為納入法律救濟(jì)范圍。

1.損害公共利益的不作為行為

目前我國(guó)對(duì)損害公共利益的不作為行為僅僅依賴行政監(jiān)督的力量來約束,但這種監(jiān)督的作用小之又小,將其納入司法救濟(jì)的重要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:從個(gè)人利益和公共利益的關(guān)系上看“公共利益和個(gè)人利益是統(tǒng)一的、一致的,是一種共性與個(gè)性的辯證關(guān)系”,只要某個(gè)公民享受著該公共利益,則應(yīng)該有權(quán)請(qǐng)求行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)。行政不作為本身具有一定的隱蔽性,尤其是對(duì)于損害公共利益的行政不作為。這就導(dǎo)致了許多的行政不作為行為沒有得到相應(yīng)的糾正和懲罰,往往是享受該公共利益的個(gè)人利益受到損害時(shí)才會(huì)牽連出對(duì)于公共利益的損害。為了有效地發(fā)現(xiàn)并改正損害公共利益的不作為行為,必須將其納入司法救濟(jì)范圍。

2.抽象的不作為行為

抽象行政不作為與具體行政不作為不同,它普遍地對(duì)于不特定的行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生影響。因?yàn)槌橄笮姓袨榻?jīng)常是具體行政行為的依據(jù),也是具體行政行為不作為的作為義務(wù)的產(chǎn)生依據(jù),所以抽象行政不作為可能導(dǎo)致具體行政行為或具體行政不作為的發(fā)生,從而也能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生很大的影響。但是,普通民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定往往知之甚少,從而導(dǎo)致抽象行政不作為的大量發(fā)生,所以應(yīng)將其納入司法救濟(jì)的范圍。

筆者認(rèn)為,要做到完善我國(guó)的行政救濟(jì)體制應(yīng)當(dāng)著手于以下兩方面:加大行政救濟(jì)的范圍,應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為納入到行政救濟(jì)體制之內(nèi);完善我國(guó)的程序規(guī)則。近年來對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)瘸绦蛏洗嬖诘膯栴}和缺陷所作出的研究和探討,有利于理論研究的深入以及立法的不斷完善。通過上述幾方面的努力,我們有理由相信,我國(guó)對(duì)行政不作為的救濟(jì)制度將日趨完善,行政相對(duì)人的合法權(quán)益也將得到重視和保障。

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