徐 楓

摘要人民調(diào)解制度功能的弱化,究其原因是多方面的,既有社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)人民調(diào)解制度的影響,如人口的大量流動(dòng)、變遷改變了熟人社會(huì)的狀態(tài),動(dòng)搖了人民調(diào)解制度存在的社會(huì)基礎(chǔ);片面的法治主義思潮對(duì)人民調(diào)解制度的沖擊;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人民調(diào)解制度的沖擊等外界因素,但是最主要的還是人民調(diào)解制度自身的機(jī)制問題。

關(guān)鍵詞人民調(diào)解制度 困境 成因

中圖分類號(hào):D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-163-01

一、人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀

人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的解決民間糾紛的法律制度,自其誕生以來,以其優(yōu)化、迅速、低廉處理糾紛的方式化解了大量的民間糾紛,它的發(fā)展歷史充分體現(xiàn)了,它是除訴訟制度以外,運(yùn)用得最廣泛、最成功,并深受廣大群眾歡迎的一種糾紛解決途徑和社區(qū)服務(wù)方式。但近幾年來,隨著國(guó)家改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,人民調(diào)解制度受到了前所未有的沖擊。人民調(diào)解在90年代中期發(fā)展達(dá)到高潮后逐漸呈下滑趨勢(shì),受理糾紛數(shù)量明顯下降。據(jù)統(tǒng)計(jì),1995年,人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的糾紛數(shù)為602.8萬件,法院一審民事案件受案數(shù)為271.8萬件,比例為2.2:1;至2001年,人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的糾紛數(shù)為486.1萬件,法院一審民事案件受案數(shù)為345.9萬件,比例為1.4:1;2005年,人民調(diào)解組織調(diào)解的糾紛數(shù)為448.7萬件,法院一審民事案件受案數(shù)為436.1萬件,比例為1:1。 人民調(diào)解受案數(shù)量的減少,說明其解決社會(huì)糾紛的功能正弱化。對(duì)此,有學(xué)者預(yù)測(cè):人民調(diào)解制度“隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展,人們將會(huì)更多地借助法律來維護(hù)自己的利益,而民間調(diào)解的作用還會(huì)進(jìn)一步下降。”

二、人民調(diào)解制度衰落的原因主要在于人民調(diào)解制度本身存在缺陷

人民調(diào)解制度功能的弱化,究其原因是多方面的,既有社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)人民調(diào)解制度的影響,如人口的大量流動(dòng)、變遷改變了熟人社會(huì)的狀態(tài),動(dòng)搖了人民調(diào)解制度存在的社會(huì)基礎(chǔ);、片面法治主義思潮對(duì)人民調(diào)解制度的沖擊;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)人民調(diào)解制度的沖擊等外界因素,但是最主要的還是人民調(diào)解制度自身的機(jī)制問題。

人民調(diào)解制度上的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)人民調(diào)解制度統(tǒng)一立法的缺失

人民調(diào)解作為新時(shí)期解決人民內(nèi)部矛盾的方式,是化解社會(huì)矛盾的第一道防線,但是長(zhǎng)期以來,人民調(diào)解工作只能靠經(jīng)驗(yàn)、靠領(lǐng)導(dǎo)的重視程度來推動(dòng),人民調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性立法。目前,有關(guān)人民調(diào)解制度的規(guī)定散見于《憲法》、《民事訴訟法》、《婚姻法》、《繼承法》、《村民委員會(huì)組織法》、《居民委員會(huì)組織法》、《人民調(diào)解條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章中,其中對(duì)人民調(diào)解制度的規(guī)定不夠完備,且都過于原則,而且這些規(guī)范性文件分散,協(xié)調(diào)性不夠,有些規(guī)定甚至還存在相互矛盾之處。特別是隨著社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展,這些規(guī)范性文件的很多內(nèi)容已不適應(yīng)變化了的外部條件。雖然2002年國(guó)家發(fā)布的三個(gè)文件,即最高人民法院、司法部《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見》,最高人民法院《關(guān)于審理人民調(diào)解協(xié)議的規(guī)定》,司法部的《人民調(diào)解規(guī)定》,使情況有所改觀,但仍無法適應(yīng)客觀形勢(shì)的需求。

(二)人民調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)不高

以往的民間矛盾主要以婚姻家庭、繼承析產(chǎn)、鄰里糾紛等糾紛類型為主,這些糾紛具有單一性、內(nèi)部性和不易擴(kuò)散性等特點(diǎn)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行,我國(guó)社會(huì)正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的時(shí)期,由于經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)組織形式、社會(huì)生活方式等逐漸多樣化,使與之相適應(yīng)的利益格局不斷調(diào)整變化,新型民間矛盾不斷出現(xiàn),除傳統(tǒng)的糾紛類型,還出現(xiàn)了合同糾紛、勞動(dòng)糾紛、村務(wù)管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、房屋宅基地糾紛等類型,這些糾紛具有主體多元化、形式多樣化、內(nèi)容復(fù)雜化的特征。社會(huì)糾紛類型的變化,對(duì)人民調(diào)解組織解決糾紛的能力提出了新的考驗(yàn),對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。但是,由于《人民調(diào)解條例》、《人民調(diào)解規(guī)定》中對(duì)擔(dān)任人民調(diào)解員的起點(diǎn)規(guī)定得比較低,并且由于長(zhǎng)期以來,人民調(diào)解員隊(duì)伍缺乏限制性“準(zhǔn)入”和計(jì)劃性培訓(xùn),因此,當(dāng)前人民調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)并不高,絕大部分的人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解仍依靠其對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦拈L(zhǎng)期了解、對(duì)地方習(xí)慣的熟悉以及所積累的調(diào)解經(jīng)驗(yàn),甚至依靠自身影響力。

(三)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力弱

人民調(diào)解協(xié)議,是指民事糾紛的雙方當(dāng)事人在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下,在自愿、平等的基礎(chǔ)上,為解決糾紛而達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,并由雙方簽字或蓋章的書面協(xié)議。人民調(diào)解協(xié)議既是雙方當(dāng)事人享有權(quán)利履行義務(wù)的憑證,也是表明人民調(diào)解成功的憑證。長(zhǎng)期以來,人民調(diào)解協(xié)議的效力問題是制約人民調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸。由于人民調(diào)解具有民間性、自治性的性質(zhì)特征,因而作為調(diào)解結(jié)果的人民調(diào)解協(xié)議并無執(zhí)行力,在效力上缺乏權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性。由于人民調(diào)解協(xié)議缺乏法律強(qiáng)制力保障,導(dǎo)致其能否履行有賴于當(dāng)事人的自覺自律意識(shí)、誠(chéng)實(shí)信用道德的操守和社會(huì)輿論的督促,缺乏嚴(yán)肅性。特別是現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒有規(guī)定當(dāng)事人在經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后事后反悔、拒不履行協(xié)議的法律后果,也沒有明確區(qū)分經(jīng)過調(diào)解達(dá)成協(xié)議與未達(dá)成協(xié)議的糾紛在處理上的差別。由于缺乏法律約束力,因此,實(shí)踐中,很多糾紛在經(jīng)過調(diào)解解決后,當(dāng)事人仍會(huì)反悔而進(jìn)入訴訟程序。這增加了當(dāng)事人糾紛解決的成本,也導(dǎo)致調(diào)解的程序利益被抵消了。人民調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性,乃至整個(gè)人民調(diào)解制度的權(quán)威性、有效性都因此而被抹殺了。

(四)人民調(diào)解工作缺乏資金保障

《人民調(diào)解規(guī)定》和《人民調(diào)解條例》關(guān)于調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員會(huì)的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi),由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)、企業(yè)事業(yè)單位解決的規(guī)定,在實(shí)踐中難以得到落實(shí)。再加上人民調(diào)解實(shí)行調(diào)解糾紛不收費(fèi)的制度,調(diào)解不能直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益,這使得人民調(diào)解工作時(shí)常陷入無經(jīng)費(fèi)的困境,資金的短缺導(dǎo)致人民調(diào)解工作難以正常運(yùn)作和發(fā)展。實(shí)際工作中,經(jīng)費(fèi)問題已經(jīng)成為人民調(diào)解工作的嚴(yán)重障礙,是新時(shí)期推動(dòng)人民調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展需要重點(diǎn)解決的一個(gè)關(guān)鍵性問題。

參考文獻(xiàn):

[1]范愉.非訴訟糾紛解決機(jī)制研究.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2000年版.

[2]唐茂林.論人民調(diào)解的轉(zhuǎn)型.湘潭大學(xué)2006年法學(xué)碩士論文.