李 智 黃 飛

摘要農(nóng)村社會(huì)保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分,它關(guān)系到我國(guó)占總?cè)丝诩s70%的人民目前或?qū)?lái)的生活質(zhì)量,而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來(lái),農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題變得日益突出和緊迫。本文從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)著手,并從明確我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法、強(qiáng)化政府責(zé)任,加大扶持力度等方面提出了完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村 養(yǎng)老保險(xiǎn) 問(wèn)題對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):F840.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-287-02

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)村社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容,建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵,也是建設(shè)和諧社會(huì)與社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。我國(guó)從1986 年開(kāi)始探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,到目前為止已經(jīng)歷了 20 多年的時(shí)間。但由于種種原因,目前我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐上還存在許多問(wèn)題,直接影響到農(nóng)村的持續(xù)健康發(fā)展。因此,積極推進(jìn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,解決好農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題,對(duì)于完善我國(guó)的社會(huì)保障體系,解決“三農(nóng)”問(wèn)題,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)具有重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

(一)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的探索始自20世紀(jì)80年代中期,大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段從1986年開(kāi)始,民政部根據(jù)“七五計(jì)劃”關(guān)于“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度,并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,進(jìn)行試點(diǎn),逐步實(shí)行”的發(fā)展目標(biāo),開(kāi)始了對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行積極的探索。第二階段是1991年國(guó)務(wù)院決定農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革由民政部負(fù)責(zé)。并于1992年印發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》,確定了“從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際出發(fā),以保障老年人基本生活為目的;堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家予以政策扶持;堅(jiān)持自助為主、互濟(jì)為輔;堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合;堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類(lèi)人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向”的指導(dǎo)思想和基本原則,并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)相關(guān)工作。第三階段是1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)》,為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展,全國(guó)26個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府相繼頒發(fā)了開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的地方性法規(guī)和文件,將這項(xiàng)工作提上議事日程,擺上重要位置。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理職能劃入新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障部,實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)逐步從民政部門(mén)并入勞動(dòng)保障部門(mén)。截止到 2005 年底,全國(guó)已有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的1900多個(gè)縣級(jí)單位、2600 多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,參保人數(shù)共計(jì)5400 多萬(wàn)人(與2003年基本持平),基金積累總額為310億元,當(dāng)年有301萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題

1.以家庭養(yǎng)老為主要方式的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的供給能力弱化。在歷史上,農(nóng)村的養(yǎng)老保障是以家庭保障和土地保障為主。但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的急劇變遷、人們養(yǎng)老觀(guān)念的轉(zhuǎn)變以及勞動(dòng)人口的流動(dòng),家庭養(yǎng)老的保障能力日趨弱化。一是農(nóng)民人均收入整體水平不高,弱化了農(nóng)民家庭養(yǎng)老保障的供給能力。同時(shí),由于廣大農(nóng)村人多地少、農(nóng)業(yè)比較收益低、以及相關(guān)的體制和政策等原因,阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,農(nóng)民家庭收入增長(zhǎng)緩慢,甚至在個(gè)別地區(qū)有下降的情況。二是老年人口快速增長(zhǎng),加重了家庭養(yǎng)老的壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000 年我國(guó) 60 歲以上人口占人口總數(shù)的比重已經(jīng)達(dá)到了 10%以上,到目前為止,中國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)。而由于我國(guó)長(zhǎng)期推行的計(jì)劃生育政策,更加速了未來(lái)幾十年人口老齡化的速度。再加上勞動(dòng)力由農(nóng)村向城市遷移流量流向的順勢(shì)外推,使農(nóng)村人口老齡化的水平和增長(zhǎng)速度均高于城鎮(zhèn)。三是農(nóng)村老年空巢家庭的出現(xiàn),進(jìn)一步弱化了家庭養(yǎng)老能力。據(jù)統(tǒng)計(jì),在農(nóng)村有20%左右的老人生活在空巢家庭之中,而且這一比例還會(huì)隨人口老齡化速度的加快不斷上升。老年空巢家庭的出現(xiàn)和增加,加重了空巢老人的勞動(dòng)負(fù)擔(dān)和家務(wù)負(fù)擔(dān); 增加了其情感上和心理上的孤獨(dú)與寂寞感; 加大了空巢老人與子女之間的代溝,空巢老人處于“照料真空”之中。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,削弱了土地養(yǎng)老的功能。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1978年到 1998年的20年間,我國(guó)農(nóng)民平均來(lái)自第一產(chǎn)業(yè)的收入比重由 91.5%下降到 57.2%,其中純粹農(nóng)業(yè)收入僅占農(nóng)民家庭總收入的42%。而伴隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的不斷上升,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出進(jìn)一步下降,加之人均耕地面積過(guò)小,規(guī)模效應(yīng)無(wú)法形成,許多地方農(nóng)民種地的收入增長(zhǎng)緩慢,甚至出現(xiàn)虧損。由此可見(jiàn),來(lái)自土地的農(nóng)業(yè)收入已難保證農(nóng)民的基本生活,以之養(yǎng)老更是奢望。同時(shí)還必須看到,城市的加速擴(kuò)張必將侵占原本緊張的耕地,人多地少的矛盾進(jìn)一步凸顯,傳統(tǒng)的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出比較低,加之自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),以及經(jīng)濟(jì)全球化使中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受到來(lái)自國(guó)外發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)的沖擊,更增加了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。因此,現(xiàn)行土地制度下農(nóng)民完全依靠土地養(yǎng)老的選擇難以收到實(shí)效。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力不強(qiáng),且有下滑趨勢(shì),導(dǎo)致了集體養(yǎng)老功能弱化。集體養(yǎng)老是一種借助明顯大于家庭范圍的集體力量養(yǎng)老的方式,通常指在較小的區(qū)域范圍內(nèi),集體組織為區(qū)域內(nèi)具備條件的老年人發(fā)放養(yǎng)老金或提供養(yǎng)老服務(wù)。根據(jù)《基本方案》,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在資金籌集上堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家政策扶持”的原則。集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中獲得。然而由于廣大農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展極不平衡,集體經(jīng)濟(jì)的整體實(shí)力不強(qiáng),尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,發(fā)展公共福利事業(yè)的基金很難提取。

4.缺乏法律保障,管理效率低下。一方面,由于沒(méi)有建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法規(guī),地方政府在制定具體的實(shí)施辦法時(shí),難以找到有力的法律依據(jù),現(xiàn)在的農(nóng)保部門(mén)大都依據(jù)1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》。但由于社會(huì)狀況發(fā)生了很大的變化,此法規(guī)已經(jīng)落后于實(shí)踐,各地方政府只好各自為政,確定暫行辦法,大大降低了地方立法的規(guī)范性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。另一方面,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)從業(yè)人員整體素質(zhì)偏低,許多中高層管理人員只能進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的重復(fù)性的工作,缺乏作為領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)籌能力和策劃能力,而且由于經(jīng)費(fèi)不足等原因,缺少對(duì)職工進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn),團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)不能滿(mǎn)足工作的需要,導(dǎo)致管理效率低下,不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常運(yùn)行。此外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化系統(tǒng)建設(shè)滯后,沒(méi)有建立完善的管理信息系統(tǒng),不能利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高效管理養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

5.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍太小,覆蓋對(duì)象有缺陷。目前中國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的老年人口,其中百分之七十五在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì),未納入社會(huì)保障的農(nóng)村人口還很多。建立社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1998年僅占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%,建立社會(huì)保障基金會(huì)的村委會(huì)還不到村民委員會(huì)總數(shù)的20%。在基本方案中也沒(méi)有對(duì)留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對(duì)待。

6.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理水平不高,保值增值能力差。按國(guó)際慣例,社會(huì)保障基金應(yīng)遵循征繳、管理和使用三分離的原則,從而保障養(yǎng)老基金的“三性”。但在我國(guó),大部分地區(qū)的養(yǎng)老保障基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T(mén)獨(dú)立管理,集征繳、管理和使用三權(quán)于一身,缺乏有效的監(jiān)管,再加上缺乏訓(xùn)練有素的專(zhuān)業(yè)管理人士,致使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用甚至貪污的情況時(shí)有發(fā)生,其安全性難以保障。此外,在保值增值方面,根據(jù)《基本方案》規(guī)定:“基金以縣為單位統(tǒng)一管理,主要以購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存人銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,由于缺乏合適的投資渠道、專(zhuān)業(yè)的投資人才,我國(guó)大部分地區(qū)都采取了存入銀行的方式。這種方式看似安全了,但是易受銀行利率下調(diào)以及通貨膨脹等因素的影響,基金的回報(bào)率比較低。