姚　亮　彭紅波

政府公信力主要涉及三個(gè)層面：政府的一種能力和資源，政府行為的客觀效果，公眾對政府行為的主觀感知。概言之，政府公信力就是政府行為的公正、民主和法治程度，社會(huì)公眾對政府履行職責(zé)權(quán)力的滿意度和信任度，以及政府獲取社會(huì)認(rèn)同的能力程度。政府公信力并不是一個(gè)抽象的概念，它至少由下列基本要素構(gòu)成：政府的公正程度、誠信程度、服務(wù)程度、法治程度和民主程度。

總體而言，我國政府的公信力在不斷提高，但隨著改革的深化和體制的進(jìn)一步調(diào)整，各種利益矛盾和糾紛不斷涌現(xiàn)。群體性事件也日益增多，某些地方政府在公正、誠信、服務(wù)、法治、民主等方面存在的諸多問題也逐漸暴露出來。特別是2008年所發(fā)生的一系列重大群體性突發(fā)事件，都從不同程度反映了這些問題的嚴(yán)重性。這些問題如果處理不當(dāng)。輕則會(huì)引起群眾不滿，重則會(huì)引發(fā)各類打砸搶事件，甚至產(chǎn)生更嚴(yán)重的后果。

群體性事件誘因之一：社會(huì)不公問題突出

群體性事件頻發(fā)有著深刻的社會(huì)背景。近段時(shí)間發(fā)生的一系列群體性事件。實(shí)際上也是公眾對社會(huì)不公正問題不滿情緒的集中爆發(fā)。不公正的情形有兩種：一種是經(jīng)濟(jì)利益分配的不公。相當(dāng)一部分群體性事件是由于群眾切身的經(jīng)濟(jì)利益直接受損引起的。參與事件的目的在于維護(hù)自己權(quán)益和爭取更多的經(jīng)濟(jì)利益。如2005年河北定州征地事件的起因是政府土地征用價(jià)格太低，2008年重慶出租車罷運(yùn)事件發(fā)生的直接原因在于出租汽車企業(yè)與駕駛員之間利益分配不公。同時(shí)。對日益拉大的貧富差距的不滿也是群眾參與事件的重要原因?！度嗣裾搲返那藛柧碚{(diào)查顯示，68.45％的受調(diào)查者表示目前自己的付出與收入不成正比例。對目前社會(huì)貧富差距現(xiàn)象，公眾表示難以接受。(《社會(huì)公平調(diào)查：96％民眾對權(quán)力造成的不公不滿》，人民網(wǎng)一人民論壇，2008年11月5日)另一種是權(quán)力造成的不公?！肚藛柧怼氛{(diào)查顯示，96.11％的受調(diào)查者表示。“由權(quán)力造成的不公平”是當(dāng)前社會(huì)不公平現(xiàn)象最為突出的表現(xiàn)。(同上)由此而引發(fā)的群體性事件，往往是“無直接利益”者參與居多，其參與主體主要是社會(huì)弱勢群體，如下崗工人、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等。他們參與事件的目的，往往是借機(jī)發(fā)泄對社會(huì)某一群體的不滿情緒；或者說，這些群眾的不滿情緒，是他們曾經(jīng)遭受過不公平對待而長期積累下來的?？梢姡鐣?huì)的不公不但會(huì)引發(fā)群體性事件，還會(huì)降低政府抵御重大公共危機(jī)的能力。進(jìn)而削弱政府的公信力，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。

群體性事件誘因之二：政府誠信危機(jī)

從最近發(fā)生的群體性事件來看。圍攻、打、砸地方政府的群體性事件逐漸增多，如在貴州甕安、云南孟連、甘肅隴南等事件中。當(dāng)?shù)卣c群眾都出現(xiàn)不同程度的沖突，這在一定程度上突顯了某些地方政府的誠信危機(jī)。具體來說，誠信危機(jī)表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府決策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，為尋求各自政績的最大化，政策朝令夕改，經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)的更替意味著政策的變化；二是某些地方政府踐諾能力缺失。無法兌現(xiàn)對公眾的承諾，難以取信于民；三是某些政府工作人員整體素質(zhì)欠缺，知法犯法、欺壓群眾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，直接導(dǎo)致了政府信用形象的下降?？梢?，某些地方政府的失信極大地削弱了政府的公信力。已成為群體性事件發(fā)生和升級的一個(gè)不可忽視因素。

群體性事件誘因之三：公共服務(wù)短缺

當(dāng)前中國面臨的一個(gè)重要社會(huì)問題，是私人產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品短缺，即公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)、文化與傳媒、社會(huì)管理、人居環(huán)境等無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，難以滿足公眾的需求。這些常常成為群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索，如醫(yī)患糾紛群體性事件、企業(yè)改制群體性事件、環(huán)境污染群體性事件等。與世界主要國家相比。中國在社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的投人是最低的。這種短缺的公共服務(wù)無法滿足公眾日益增長的公共需求。由此而引發(fā)的群體性事件從不同程度反映了當(dāng)前中國公共服務(wù)短缺的嚴(yán)重性。導(dǎo)致群體性事件進(jìn)一步升級的另一個(gè)重要原因在于政府對公眾利益訴求的回應(yīng)度低。無法做到及時(shí)與群眾進(jìn)行溝通和反饋群眾的意見，從而造成群眾不滿，最終助推了事件的爆發(fā)和升級。

群體性事件誘因之四：利益表達(dá)機(jī)制缺失

通常情況下，我國公眾進(jìn)行利益表達(dá)主要有兩種途徑：信訪和司法。綜觀最近以來影響重大的群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)，公眾利益表達(dá)機(jī)制存在嚴(yán)重的缺失已成為引發(fā)沖突的重要誘因。一方面，信訪責(zé)任難以落實(shí)，某些地方政府“攔訪、堵訪、截訪”現(xiàn)象多，使群眾的實(shí)際問題得不到解決；司法又常常受行政嚴(yán)重干擾，造成司法的不公。這就使得群眾在信訪和法律兩條途徑上都無法進(jìn)行利益訴求。另一方面，公眾又缺乏其他的利益表達(dá)渠道，政府與民間溝通不到位。利益表達(dá)渠道不暢，權(quán)益得不到保障，公眾對政府的不滿情緒就會(huì)與日俱增，一旦出現(xiàn)偶然事件，一些利益嚴(yán)重受損的群體就會(huì)采用非理性的方式宣泄自己的不滿。造成群體性事件的爆發(fā)和升級。成為社會(huì)不穩(wěn)定的根源。

群體性事件誘因之五：信惠不透明

縱觀諸多群體性事件的發(fā)生和升級。其中一個(gè)重要原因就在于信息的不公開和不透明。經(jīng)常是該公開的不公開；或前期公開后期不公開；或遮遮掩掩地公開；或成績公開問題不公開；或公開不公開取決于個(gè)人偏好等。這些做法容易導(dǎo)致政府缺乏親和力和感召力，喪失應(yīng)有的公信力。此外，一些地方政府形式主義嚴(yán)重，為了彰顯政績，大搞形象工程，亂提綜合指標(biāo)，編造假報(bào)表、假信息，導(dǎo)致公眾對政府的不信任。

群體性事件誘因之六：依法執(zhí)政水平不高

一是權(quán)力的濫用。防范和處置群體性事件一般不宜采取以暴制暴的手段，政府應(yīng)慎用權(quán)力，要以教育疏導(dǎo)為主。然而透視最近一些群體性事件的應(yīng)急處置。不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的濫用往往加速了事件的爆發(fā)。在湖南嘉禾事件中，當(dāng)?shù)卣_打出這樣的標(biāo)語：“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”，(譚劍、胡作華：《被遺忘的依法行政：“嘉禾困局”為何所“困”》，《人民日報(bào)》2004年5月29日)這是典型的政府濫用行政權(quán)力。而最為突出的問題就是警力的濫用。警力的濫用往往會(huì)激化矛盾，為引發(fā)更大的沖突埋下了隱患。

二是程序不合法。用程序正義避免民眾的質(zhì)疑，可以增強(qiáng)處置結(jié)果的正當(dāng)性和權(quán)威性。然而某些地方政府在群體性事件處理時(shí)草率行事。辦事程序不合法也不公示。這突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是急于對事件定性。一旦群體性事件發(fā)生，某些地方領(lǐng)導(dǎo)人首先想到的不是努力化解矛盾，而是對事件超前定性，把群眾利益訴求“泛政治化”；或無根據(jù)地認(rèn)定“一小撮別有用心的人挑唆煽動(dòng)”，或“有黑惡勢力操縱”，等等。二是執(zhí)法程序不合法。在安徽池州事件中，現(xiàn)場執(zhí)法的民警沒有切實(shí)做到依法辦事，既未給觸犯刑律者戴手銬，也沒有把他們抓上警車，反而開著肇事者的車到派出所，使得現(xiàn)場的群眾懷疑公安部門能否秉公執(zhí)法。產(chǎn)生不滿情緒。

三是問責(zé)制缺失。很多政府問責(zé)都是因?yàn)榘l(fā)生了群體性事件，經(jīng)過媒體的報(bào)道引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注而被動(dòng)進(jìn)行的，事前的問責(zé)少之又少。實(shí)際上。問責(zé)制重要的不是事后問責(zé)，而應(yīng)是事前有效規(guī)范干部的行政行為。只有明確了干部的崗位責(zé)任，同時(shí)在重大事件發(fā)生后加大問責(zé)力度，才能使干部認(rèn)識(shí)到問責(zé)制的重要性，才能更好地維護(hù)政府公信力。

客觀地說。各種群體性突發(fā)事件讓某些地方政府正視了自身治理中的種種缺失，對于改善政府與公眾關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，有助于政府公信力的提高。預(yù)防和處置群體性事件。是一項(xiàng)復(fù)雜的政治性、政策性很強(qiáng)的民心工程。通過扎實(shí)的群體性事件應(yīng)對工作。政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力、科學(xué)決策能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、依法處置能力和群眾工作能力可以得到提高，從而贏得群眾的支持與信任。增進(jìn)政府的公信力。

(作者：中共中央黨校研究生)

(本文責(zé)任編輯李紅)