陳穩(wěn)亮

摘要近年來(lái)，高速城市化進(jìn)程所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)我國(guó)的大遺址帶來(lái)了前所未有的沖擊，遺址地地方政府在新形勢(shì)下面臨著遺址保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的兩難選擇。如何實(shí)現(xiàn)大遺址科學(xué)保護(hù)與合理利用并舉，一個(gè)與之匹配的管理體制是其前提與保障。為此，本文對(duì)我國(guó)大遺址管理體制進(jìn)行了現(xiàn)狀調(diào)查與問(wèn)題分析。在論證大遺址管理對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革理論與實(shí)踐可借鑒性的基礎(chǔ)上，通過(guò)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革歷程總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析，結(jié)合大遺址的資源特性與管理目標(biāo)，對(duì)我國(guó)大遺址管理體制改革進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞大遺址；管理體制；改革；風(fēng)景名勝區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)F59

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002—5006(2009)09—0079—06

近年來(lái)，高速城市化進(jìn)程所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)我國(guó)大遺址的保護(hù)帶來(lái)了前所未有的沖擊，與此同時(shí)，遺址所在區(qū)域的社會(huì)發(fā)展也受到遺址保護(hù)的限制。因而，遺址地地方政府在新形勢(shì)下面臨著遺址保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的兩難選擇。為緩解并協(xié)調(diào)這一矛盾，學(xué)者們提出了許多保護(hù)與發(fā)展的并舉之策，遺址旅游(喻學(xué)才，2001)、動(dòng)態(tài)保護(hù)(田林，2005)和遺址產(chǎn)業(yè)(樊海強(qiáng)，2006)等新思路、新理念相繼涌現(xiàn)。如何讓上述大遺址保護(hù)理念在現(xiàn)實(shí)中落地并持續(xù)發(fā)揮效應(yīng)，一個(gè)與之匹配的管理體制是其前提和保障。然而，學(xué)者們?cè)诮?gòu)以上理念的同時(shí)，對(duì)其管理體制的專(zhuān)門(mén)化研究還顯得較為欠缺。為此，通過(guò)我國(guó)大遺址管理體制的現(xiàn)狀調(diào)查與問(wèn)題分析，對(duì)其管理體制改革進(jìn)行研究與探索，對(duì)大遺址可持續(xù)保護(hù)與發(fā)展具有一定的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

1我國(guó)大遺址的管理體制現(xiàn)狀、問(wèn)題與改革思路

1．1管理體制現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行“雙軌制”的大遺址管理體系，即一條管理系統(tǒng)是在業(yè)務(wù)上接受白上而下的文化、文物部門(mén)(中央政府文化部及國(guó)家文物局——省(市)文化廳、省(市)文物局——區(qū)(縣)文化局、文化站——文管所)垂直管理，另一條管理系統(tǒng)是在行政上接受省(市、區(qū)、縣)的分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。因此，一方面，大遺址管理機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系歸屬地方文化(文物)部門(mén)，接受其專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)；另一方面，在大遺址保護(hù)和管理上，地方政府其他部門(mén)如城建、規(guī)劃、土地和公安等部門(mén)也賦有相應(yīng)的職責(zé)。

我國(guó)大遺址現(xiàn)行管理機(jī)構(gòu)主要為文管所、博物館以及由文物(文化)局或考古隊(duì)、博物館代管的過(guò)渡性管理機(jī)構(gòu)這三類(lèi)形式。由于國(guó)家制定的全國(guó)性保護(hù)法律(如《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》)及地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)制定的地方性法規(guī)對(duì)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、地位、性質(zhì)、責(zé)任及經(jīng)營(yíng)等均無(wú)具體內(nèi)容，因而大遺址管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別較低(多為科級(jí)建制)，權(quán)限較低(絕大部分沒(méi)有土地使用權(quán)，執(zhí)法權(quán)限由相關(guān)部門(mén)委托)，資金來(lái)源絕大多數(shù)依靠當(dāng)?shù)卣?cái)政投入和各級(jí)單位投入的保護(hù)工程專(zhuān)項(xiàng)資金，機(jī)構(gòu)人員編制較少，專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重不足。

1．2轉(zhuǎn)型期大遺址管理所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1．2．1高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)雙軌并行的管理體系帶來(lái)挑戰(zhàn)

大遺址雙軌并行的宏觀(guān)管理體制，在經(jīng)濟(jì)低速發(fā)展時(shí)期，地方政府沒(méi)有強(qiáng)烈的開(kāi)發(fā)沖動(dòng)、保護(hù)與發(fā)展，以及各個(gè)利益主體的利益沖突尚不明顯，管理體制雖然處于分割狀態(tài)卻相安無(wú)事，地方政府可以較好地配合中央共同保護(hù)遺址。我國(guó)采取分稅制以來(lái)，中央與地方出現(xiàn)利益分異，特別是在一些城市化經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、觀(guān)賞性較差的開(kāi)放式大遺址地區(qū)，存在著高效經(jīng)濟(jì)發(fā)展與長(zhǎng)期保護(hù)投入的矛盾問(wèn)題，更難于實(shí)現(xiàn)中央和地方的協(xié)同共管。

1．2．2地方多元發(fā)展需求對(duì)管理機(jī)構(gòu)有限的管理能力帶來(lái)挑戰(zhàn)

地方政府期望遺址保護(hù)與區(qū)域發(fā)展并舉的雙重目標(biāo)，打破了原有專(zhuān)業(yè)管理與行政管理雙軌并行以及中央與地方協(xié)同保護(hù)的良好格局。而在現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的語(yǔ)境下，地方政府多元需求所衍生出的復(fù)雜問(wèn)題更是現(xiàn)行遺址管理機(jī)構(gòu)權(quán)限及能力難以應(yīng)對(duì)的。例如，漢長(zhǎng)安城遺址區(qū)內(nèi)常年駐存多家違章企業(yè)，漢長(zhǎng)安城文管所卻囿于行政級(jí)別較低、文物執(zhí)法協(xié)調(diào)能力有限(只有行政監(jiān)督權(quán)，缺乏執(zhí)法權(quán))對(duì)這些違章企業(yè)無(wú)可奈何。秦雍城遺址所在的陜西省鳳翔縣政府多年來(lái)一直試圖利用遺址文化影響力提升其區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，但囿于保護(hù)管理機(jī)構(gòu)資金和專(zhuān)業(yè)人才匱乏而無(wú)法將觀(guān)賞性有限的大遺址進(jìn)行有效地展示與利用。

1．3大遺址管理體制改革的研究思路

針對(duì)大遺址管理所面臨的挑戰(zhàn)，如何在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及地方多元需求的背景下，通過(guò)體制改革，使大遺址管理機(jī)構(gòu)能夠?qū)z址區(qū)資源環(huán)境進(jìn)行綜合、科學(xué)、有效的管理，以實(shí)現(xiàn)遺址保護(hù)與發(fā)展并舉是大遺址資源管理的根本使命。如何建立一個(gè)綜合、科學(xué)、有效的管理機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)作為大遺址管理體制改革的目標(biāo)指向，更應(yīng)該作為衡量管理體制改革策略的價(jià)值準(zhǔn)則。

目前，我國(guó)關(guān)于大遺址管理體制改革的專(zhuān)門(mén)討論還比較薄弱，而對(duì)我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源管理體制改革的實(shí)踐探索與理論研究則多集中于以風(fēng)景名勝區(qū)為主體的一些觀(guān)賞價(jià)值高、知名度廣的世界遺產(chǎn)資源。對(duì)這類(lèi)遺產(chǎn)資源管理模式的討論也已成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)，并取得了一定的理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，改革開(kāi)放后，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)資源管理30年來(lái)的體制改革之路同樣也是一段追求綜合、科學(xué)、有效管理目標(biāo)，探索保護(hù)與發(fā)展并舉的艱辛歷程。基于此，筆者力圖在論證大遺址管理對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革理論與實(shí)踐可借鑒性的基礎(chǔ)上，通過(guò)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革的歷程總結(jié)與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)分析，結(jié)合大遺址的資源特性與管理目標(biāo)，對(duì)我國(guó)大遺址管理體制改革進(jìn)行思考。

2大遺址管理對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革理論與實(shí)踐進(jìn)行借鑒的理論依據(jù)

2．1資源屬性同質(zhì)

風(fēng)景名勝區(qū)和大遺址同屬公共資源，且均具有自然與文化遺產(chǎn)資源所特有的脆弱性、稀缺性和不可再生性特征，故兩類(lèi)遺產(chǎn)資源均需科學(xué)保護(hù)。與此同時(shí)，兩者又都依附于一定的地理空間區(qū)域，不可避免的具有其所在區(qū)域自然與社會(huì)特征的區(qū)域?qū)傩?，因此遺址區(qū)域自身發(fā)展的需求決定兩類(lèi)遺產(chǎn)資源均應(yīng)合理利用。風(fēng)景名勝區(qū)與大遺址所共有的公共產(chǎn)品屬性與區(qū)域特性決定了其資源保護(hù)與區(qū)域發(fā)展并舉的資源使命，而在這一使命的實(shí)現(xiàn)歷程中，保護(hù)與發(fā)展博弈所引發(fā)的各種關(guān)系(中央與地方之間、中央各部門(mén)之間、地方的各區(qū)域之間、遺產(chǎn)資源保護(hù)與發(fā)展涉足的各相關(guān)利益主體之間)的矛盾同樣需要兩類(lèi)資源共同面對(duì)。因此，相同的資源屬性、資源使命及其在發(fā)展中所面臨的相似問(wèn)題與矛盾是大遺址管理體制改革對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)資源管理理論與實(shí)踐進(jìn)行借鑒的基本前提。

2．2發(fā)展時(shí)段繼起

風(fēng)景區(qū)近30年的發(fā)展進(jìn)程昭示出地方主觀(guān)發(fā)展需求以及風(fēng)景名勝區(qū)具備觀(guān)賞性強(qiáng)、容易被開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)資源特性成為風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)利用的必要前提。事實(shí)上，這也是風(fēng)景區(qū)管理體制改革的真正動(dòng)因。近年來(lái)，遺址區(qū)內(nèi)人地關(guān)系矛盾的日益加劇以及遺址經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的逐步顯現(xiàn)，使得遺址保護(hù)與

利用受到了地方政府的空前重視。此外，遺址保護(hù)理念的升華，遺址展示技術(shù)的提高，特別是遺產(chǎn)所蘊(yùn)含的隱性文化的發(fā)掘與重視所伴生的遺址產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目拓展，均在一定程度上彌補(bǔ)了大遺址觀(guān)賞性有限、展示利用難度大的先天弱勢(shì)。遺址區(qū)域地方政府的支持以及遺址資源經(jīng)濟(jì)特征的顯現(xiàn)不僅為遺址的保護(hù)與利用提供了必要保障，也在某種意義上說(shuō)明了大遺址已經(jīng)基本具備了風(fēng)景名勝區(qū)資源利用及管理改革在初創(chuàng)階段甚至早期發(fā)展階段的基本條件與核心動(dòng)力。因此，大遺址與風(fēng)景名勝區(qū)資源管理體制改革在發(fā)展時(shí)段上存在著一種繼起關(guān)系。在此規(guī)律下，風(fēng)景名勝區(qū)在近30年的保護(hù)與發(fā)展中，在景區(qū)管理體制改革實(shí)踐中所積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)顯然值得大遺址在未來(lái)的保護(hù)與利用中認(rèn)真借鑒。

3風(fēng)景名勝區(qū)資源管理體制改革之路的理論探索

3．1風(fēng)景名勝區(qū)資源管理體制改革的歷史沿革

3．1．1傳統(tǒng)管理體制改革中的綜合性訴求

新中國(guó)成立以來(lái)，為妥善保護(hù)自然風(fēng)景資源和歷史文化遺跡，國(guó)家自上而下建立專(zhuān)業(yè)性管理機(jī)構(gòu)。囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，風(fēng)景名勝區(qū)的管理以被動(dòng)保護(hù)為主，旅游開(kāi)發(fā)程度低，使之處于相對(duì)封閉狀態(tài)。改革開(kāi)放后，許多景區(qū)為實(shí)現(xiàn)自給自足，成立了管理局等行政管理機(jī)構(gòu)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代景區(qū)公益性管理在新時(shí)期出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向。但多數(shù)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)在行政賦權(quán)和管理地位上難以對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，導(dǎo)致景區(qū)在實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)與保護(hù)的實(shí)踐中常因受到旅游、城建、林業(yè)、文物、宗教和環(huán)保等不同部門(mén)出于自身利益的干預(yù)，而暴露出重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等一系列矛盾和沖突。因此，這一階段風(fēng)景名勝區(qū)管理所面臨的主要問(wèn)題是如何改善條塊分割的管理體制、整合分散的權(quán)力資源，從而建立一個(gè)權(quán)威、統(tǒng)一的綜合性管理機(jī)構(gòu)。

3．1．2綜合化管理體制探索中的科學(xué)性訴求

為建立權(quán)威性的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)各方日趨尖銳的利益矛盾，在國(guó)際和國(guó)內(nèi)分權(quán)化的大背景下，我國(guó)多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)在地方建立了管理局或管委會(huì)這類(lèi)綜合性的管理機(jī)構(gòu)，將管理權(quán)下放，由行政級(jí)別較低的地、縣級(jí)政府管理。然而，由于地方政府在風(fēng)景名勝區(qū)管理中占據(jù)主導(dǎo)地位，行政主管部門(mén)下屬的管理機(jī)構(gòu)既承擔(dān)政府管理職能，又從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，區(qū)域發(fā)展壓力迫使地方政府在景區(qū)實(shí)際管理中受利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)遺產(chǎn)資源以低標(biāo)準(zhǔn)、低水平維護(hù)代替高水平科學(xué)有效地保護(hù)，以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)特別是野蠻密集的旅游開(kāi)發(fā)沖擊資源保護(hù)與合理利用，使保護(hù)與發(fā)展并重的雙贏目標(biāo)成為空談。因此，這一階段風(fēng)景名勝區(qū)管理所面臨的主要問(wèn)題是地方政府在既要保護(hù)又需發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求下，如何避免所有權(quán)、管理權(quán)與收益權(quán)的混淆，力圖實(shí)現(xiàn)政府組織服務(wù)，機(jī)構(gòu)管理監(jiān)督，企業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的政、事、企分離，權(quán)、責(zé)、利明晰的科學(xué)性管理體制。

3．1．3科學(xué)化管理體制探索中的有效性訴求

為探尋政府、管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)相互匹配的管理組織模式，自1997年湖南省分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的方式出讓張家界黃龍洞和寶峰湖景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，全國(guó)越來(lái)越多的風(fēng)景名勝區(qū)嘗試了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式。經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓后，企業(yè)積極性提升，專(zhuān)門(mén)致力經(jīng)營(yíng)，景區(qū)發(fā)展得以推動(dòng)，管理和保護(hù)經(jīng)費(fèi)虧缺得以補(bǔ)充。然而，在資源保護(hù)方面卻出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓壟斷性、整體性與長(zhǎng)期性的現(xiàn)實(shí)，并導(dǎo)致景區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中掠奪式開(kāi)發(fā)、粗放式經(jīng)營(yíng)以及破壞資源等現(xiàn)象層出不窮。造成這一現(xiàn)象重要根源在于，旅游集團(tuán)或旅游局從管理機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)后，兩者由原來(lái)垂直依附的上下級(jí)關(guān)系變?yōu)榉擅媲捌降鹊膶?duì)話(huà)關(guān)系，而在法律法規(guī)建設(shè)缺位的體制背景下，經(jīng)營(yíng)或管理孰強(qiáng)孰弱多取決于地方政府偏好。同樣源于法律法規(guī)的缺位，轉(zhuǎn)型期地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求與企業(yè)逐利本性構(gòu)成其共同的發(fā)展沖動(dòng)與短期行為，權(quán)錢(qián)聯(lián)盟排斥管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)排擠保護(hù)在所難免。因此，這一階段風(fēng)景名勝區(qū)管理所面臨的主要問(wèn)題是在政、事、企格局設(shè)置日漸清晰的體制框架下，如何保障這一組合有效的發(fā)揮其管理效能，通過(guò)法律規(guī)范使這一管理組織體系正常運(yùn)行，從而阻斷政府與企業(yè)的聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的制衡。這一法律化訴求也是當(dāng)下我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革亟待解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

3．2風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

3．2．1解構(gòu)與辨析

由我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制的改革歷程可以看出，風(fēng)景名勝區(qū)在探索綜合、科學(xué)、有效管理的目標(biāo)導(dǎo)向下，正經(jīng)歷著管理權(quán)下放與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓即管理體制屬地化與經(jīng)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化的制度轉(zhuǎn)向。

管理權(quán)的下放，一方面，中央財(cái)政壓力舒緩，地方開(kāi)發(fā)潛能釋解，多位一體的綜合管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)更是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)條塊分割、多頭管理非規(guī)范格局的校調(diào)。管理屬地化促進(jìn)景區(qū)旅游開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更在一定程度上規(guī)避了一些快速城市化與工業(yè)化地區(qū)景區(qū)的建設(shè)性破壞。另一方面，在現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)下，風(fēng)景區(qū)所在地政府始終難以從保護(hù)與發(fā)展的博弈中尋求平衡，管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的三位一體實(shí)質(zhì)上意味著景區(qū)開(kāi)發(fā)與建設(shè)中管理權(quán)喪失與約束力下降，源于區(qū)域利益沖動(dòng)的超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)與囿于地方技術(shù)知識(shí)能力的低水平建設(shè)屢見(jiàn)不鮮。對(duì)此，一些學(xué)者對(duì)屬地化管理體制進(jìn)行質(zhì)疑，主張將管理權(quán)上收中央，借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立類(lèi)似于國(guó)家公園管理局一類(lèi)的權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)風(fēng)景區(qū)資源實(shí)行自上而下的垂直管理，并統(tǒng)籌景區(qū)資源與人員管理、日常維護(hù)與經(jīng)營(yíng)等各類(lèi)事務(wù)(李景奇，1999；楊銳，2001)。然而，上述觀(guān)點(diǎn)顯然與我國(guó)當(dāng)下國(guó)家治理環(huán)境、社會(huì)轉(zhuǎn)型背景及地方利益訴求等客觀(guān)現(xiàn)實(shí)出入明顯。一方面，風(fēng)景區(qū)數(shù)量、類(lèi)型眾多，中央直管，人力、財(cái)力和物力均儲(chǔ)備不足；另一方面風(fēng)景區(qū)資源區(qū)域特征明顯，中央直管對(duì)遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)地方的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等具體事務(wù)應(yīng)對(duì)不及。由此可見(jiàn)，管理權(quán)上收中央之于當(dāng)下中國(guó)風(fēng)景區(qū)理想色彩甚濃，不具可行性。實(shí)質(zhì)上，屬地管理是順應(yīng)我國(guó)大國(guó)國(guó)情和轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展要求的現(xiàn)實(shí)選擇，亦是景區(qū)公共管理落實(shí)與部門(mén)功能性管理協(xié)調(diào)的基本前提。因此，在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家治理體系下，面對(duì)風(fēng)景區(qū)管理的屬地化趨勢(shì)并針對(duì)隨之伴生的問(wèn)題，風(fēng)景區(qū)管理改革不宜追求脫離現(xiàn)實(shí)的重大變革，應(yīng)當(dāng)肯定屬地管理在風(fēng)景區(qū)保護(hù)與發(fā)展中所發(fā)揮的作用，在保留地方政府能力與作用的基礎(chǔ)上，通過(guò)中央約束機(jī)制的補(bǔ)充，專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)的完善，多方參與和監(jiān)管體系的建構(gòu)等漸進(jìn)性改制措施對(duì)其屬地化進(jìn)程進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)。

經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)^好地解決了景區(qū)發(fā)展資金缺乏的瓶頸，景區(qū)有形、無(wú)形資產(chǎn)建設(shè)均取得長(zhǎng)足發(fā)展，企業(yè)投融資渠道大為擴(kuò)展。事實(shí)上，企業(yè)化經(jīng)營(yíng)在減輕政府負(fù)擔(dān)、激發(fā)企業(yè)活力、廓清政府與企業(yè)權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)景區(qū)所在區(qū)域各利益主體關(guān)系等方面均產(chǎn)生了積極作用。然而，在相關(guān)法律缺位的政策環(huán)境中，政企、事企理論意義上的高度獨(dú)立，并未促生實(shí)踐中管理權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效制衡。雖然政府、管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)的權(quán)責(zé)機(jī)制日益明晰，但管理機(jī)構(gòu)自主能力反呈削減態(tài)勢(shì)，管理權(quán)因受到經(jīng)營(yíng)權(quán)擠壓，逐漸

弱化甚至被懸置。一些景區(qū)在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后出現(xiàn)了過(guò)度開(kāi)發(fā)沖擊保護(hù)，低效利用影響發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。為此，一些學(xué)者將這一窘?jīng)r歸因于企業(yè)固有的逐利本性、經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向以及服務(wù)內(nèi)容，并斷定企業(yè)不適合整體并長(zhǎng)期的接管具有唯一、脆弱、不可再生等公共資源屬性的風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)(張曉，1998；鄭易生，2002；徐嵩齡，2003)。然而，就理論層面而言，政府經(jīng)營(yíng)顯然與政、事、企分離，權(quán)、責(zé)、利明晰的科學(xué)管理改制思路背道而馳；從實(shí)踐領(lǐng)域而論，政府主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)在保護(hù)與發(fā)展兩方面所暴露出的監(jiān)督與約束失效，經(jīng)營(yíng)意識(shí)與能力不足等缺陷更難為政府經(jīng)營(yíng)理論提供注腳。因此，景區(qū)政府經(jīng)營(yíng)是科學(xué)管理體制改革的倒退，不具可行性。由此可見(jiàn)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)并不等同于資源破壞，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)要因在于風(fēng)景區(qū)保護(hù)管理和資源利用嚴(yán)重缺乏法律法規(guī)保障，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一改制舉措是風(fēng)景名勝區(qū)科學(xué)化管理體制進(jìn)程的關(guān)鍵，對(duì)改革起到了推動(dòng)作用。而真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展并舉，促使這一科學(xué)化管理組織模式發(fā)揮效益，風(fēng)景區(qū)日后更應(yīng)著力通過(guò)有效的制度安排對(duì)這一市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的管理體制改革過(guò)程進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)范。如對(duì)經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)對(duì)象的界定(張進(jìn)福，2004)及特許經(jīng)營(yíng)的倡導(dǎo)(徐嵩齡，2003；張曉，2006)等建議對(duì)遺產(chǎn)資源的發(fā)展更具現(xiàn)實(shí)意義。

3．2．2歸納與啟示

由上文分析可以看出，管理權(quán)下放與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的體制改革舉措在景區(qū)管理的綜合性嘗試與科學(xué)性探索中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。因而，這一基本思路值得肯定并適合以大遺址為代表的其他自然與文化遺產(chǎn)資源認(rèn)真借鑒。而兩項(xiàng)改革之所以引發(fā)眾多問(wèn)題，除自身一些痼疾急待克服之外，重要根源在于管理體制改革中法制化進(jìn)程的滯后。法制缺位不僅影響了景區(qū)管理的有效性，更阻礙了其綜合化與科學(xué)化進(jìn)程。因而，這一缺陷應(yīng)該及時(shí)予以補(bǔ)強(qiáng)，并值得以大遺址為代表的其他自然與文化遺產(chǎn)資源引以為戒。由此可見(jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)時(shí)的政策框架與管理語(yǔ)境下，“堅(jiān)持屬地化管理與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的基本思路，著力推進(jìn)管理體制的法制化進(jìn)程”不僅是我國(guó)近30年風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于自然與文化遺產(chǎn)資源管理改革的重要啟示，更是本文所關(guān)注的大遺址實(shí)現(xiàn)綜合、科學(xué)、有效管理這一改制目標(biāo)的必選之策。有鑒于此，筆者對(duì)我國(guó)大遺址管理體制改革進(jìn)行了初步的思考與建議。

4大遺址管理體制改革的思考與建議

4．1綜合性探索——建立以地方為主導(dǎo)的大遺址綜合性管理機(jī)構(gòu)

面對(duì)轉(zhuǎn)型期大遺址所面臨的遺址保護(hù)與區(qū)域振興并立，歷史環(huán)境保護(hù)與遺址產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)等多重任務(wù)，建立以地方政府為主導(dǎo)的綜合性管理機(jī)構(gòu)顯得尤為切要。原因在于，就保護(hù)而言，懲戒文物犯罪需要文物部門(mén)與公安部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)；地跨多區(qū)域的大遺址安全保障需要各區(qū)域的協(xié)同共管；遺跡保護(hù)與環(huán)境整治所伴生的土地利用調(diào)整、居民搬遷安置等系列問(wèn)題更需要土地、城建、環(huán)境和園林等多部門(mén)通力合作。就發(fā)展而論，遺址利用亟需吸引遺址展陳設(shè)計(jì)與遺址產(chǎn)業(yè)策劃等多方面的專(zhuān)家人才，此舉不僅可為遺址展示與利用提供技術(shù)支撐，提升遺址的觀(guān)賞性與可讀性；亦可為遺址產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)與規(guī)范提供管理依據(jù)，保證遺址的真實(shí)性與完整性。因而，大遺址應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)籌多區(qū)域，協(xié)調(diào)多部門(mén)，貫通多專(zhuān)業(yè)的綜合性管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)遺址區(qū)范圍內(nèi)遺址保護(hù)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的協(xié)調(diào)工作，對(duì)大遺址實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。而以上行動(dòng)在我國(guó)分權(quán)化的大背景下，地方政府在區(qū)劃調(diào)整、部門(mén)協(xié)調(diào)、利益權(quán)衡等方面所具備的先天優(yōu)勢(shì)決定了其應(yīng)該在這一綜合性管理過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

借鑒風(fēng)景名勝區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為有效預(yù)防分權(quán)后容易出現(xiàn)的強(qiáng)勢(shì)地方政府在大遺址規(guī)制中由于地方利益沖動(dòng)與短期行為而導(dǎo)致的遺址資源破壞。大遺址屬地管理需在明確遺址地分級(jí)管理、相應(yīng)的各級(jí)政府資源保護(hù)和管理的主管部門(mén)及其監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過(guò)中央調(diào)控、立法約束、公眾監(jiān)督等管制措施及各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制來(lái)保證地方在大遺址管理中操作過(guò)程的透明度與公平性。

4．2科學(xué)性探索——鼓勵(lì)以市場(chǎng)為主體的大遺址多元化經(jīng)營(yíng)方式

面對(duì)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的雙重任務(wù)，日后大遺址區(qū)域的發(fā)展勢(shì)必大力倡導(dǎo)遺址非危害型產(chǎn)業(yè)，特別是文化導(dǎo)向型遺址產(chǎn)業(yè)的振興將受到空前重視。而大遺址內(nèi)斂?jī)r(jià)值斐然、外部觀(guān)賞價(jià)值有限的資源屬性，決定了遺址利用不僅應(yīng)依托遺址本體、環(huán)境等物質(zhì)載體，開(kāi)發(fā)出具有場(chǎng)所感的旅游展覽品和人文景觀(guān)；更需以遺址所藏匿的隱形文化為素材，發(fā)展大遺址影視、書(shū)籍、器物制作、紀(jì)念品銷(xiāo)售等全方位的文化傳播。由此可見(jiàn)，遺址產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有多元性與廣泛性特征。而將這一覆蓋展示觀(guān)光、旅游服務(wù)、文化傳播等多項(xiàng)目領(lǐng)域，涉足投資、設(shè)計(jì)和宣傳等多經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的多樣化產(chǎn)業(yè)交予政府一方獨(dú)立經(jīng)營(yíng)并完全統(tǒng)籌，顯然有些勉為其難。

因此，遺址產(chǎn)業(yè)也應(yīng)倡導(dǎo)多元化的經(jīng)營(yíng)管理方式。借鑒風(fēng)景區(qū)管理體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與專(zhuān)家意見(jiàn)，對(duì)于大遺址本體的展示與利用，遺址博物館管理與經(jīng)營(yíng)涉及核心保護(hù)資源且專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)氃谡蛐袠I(yè)內(nèi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓程序需匹配嚴(yán)格、規(guī)范、細(xì)致的法律條則，以確保遺產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)中的公益性底線(xiàn)。而對(duì)于遺產(chǎn)單位的附屬型商業(yè)服務(wù)(購(gòu)物或餐飲等商業(yè)經(jīng)營(yíng))或延伸型產(chǎn)業(yè)(大遺址影視、書(shū)籍、器物制作、紀(jì)念品銷(xiāo)售等)可交由私人企業(yè)承包，并進(jìn)行營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)，以發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)造力與活力。值得注意的是，隨著遺址保護(hù)理念的更新，文化產(chǎn)品設(shè)計(jì)技術(shù)的創(chuàng)新以及遺址文化產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，附屬型或延伸型遺址產(chǎn)業(yè)在日后遺址區(qū)域發(fā)展中必將成為主導(dǎo)，即意味著企業(yè)與市場(chǎng)在未來(lái)遺址產(chǎn)業(yè)發(fā)展中將扮演更為重要的角色。因此，在遺址產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，須吸取風(fēng)景名勝區(qū)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的一些教訓(xùn)，除規(guī)定受讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果指標(biāo)外，還應(yīng)高度重視轉(zhuǎn)讓方式、經(jīng)營(yíng)方式和收入分配方式的合理性與規(guī)范性。

4．3有效性探索——構(gòu)建以法律為基礎(chǔ)的大遺址管理保障監(jiān)管體系

目前我國(guó)大遺址的管理依據(jù)除《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》國(guó)家級(jí)的法律法規(guī)外，主要依靠一些部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)與規(guī)章、管理制度(條例)。而文物保護(hù)法在遺址區(qū)域發(fā)展背景下，在遺址功能使用管理上所存在的短板，以及地方性法規(guī)與規(guī)章、管理制度(條例)因立法層次、規(guī)范效率較低而對(duì)地方政府及企業(yè)主觀(guān)性的弱約束均反映出在新時(shí)期多元管理使命要求下，遺址區(qū)綜合管理無(wú)法可依的窘境。因此，為從法律上規(guī)定并督促各級(jí)政府履行大遺址保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范各地的大遺址保護(hù)和利用行為，國(guó)家必須加快大遺址管理的立法及相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)步伐。

首先，針對(duì)大遺址集文物屬性與區(qū)域?qū)傩杂谝惑w資源特性，從中央層面建立《大遺址管理?xiàng)l例》綜合性的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，并結(jié)合《國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例》，盡快針對(duì)大遺址、風(fēng)景名勝區(qū)兼?zhèn)涔操Y源屬性與區(qū)域?qū)傩缘淖匀慌c文化遺產(chǎn)，制定全國(guó)統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)自然與文化遺產(chǎn)法》作為該類(lèi)遺產(chǎn)資源管理的基本法，率先以國(guó)家法律形式明確遺產(chǎn)資源的屬性，管理機(jī)構(gòu)地位及組織體系以及遺產(chǎn)地經(jīng)營(yíng)行為的基本規(guī)范等核心問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)大遺址管理屬地化及市場(chǎng)化，《大遺址管理?xiàng)l例》需重點(diǎn)明確地方政府及綜合管理機(jī)構(gòu)在遺址保護(hù)與管理中的地位、職責(zé)，大遺址利用管理中所有權(quán)、管理權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍與程序等關(guān)鍵命題。

其次，為完善大遺址管理的法律體系，針對(duì)我國(guó)不同遺址在本體、環(huán)境、區(qū)位及社會(huì)發(fā)展背景等方面所存在的分異，針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大遺址管理實(shí)際情況，制定地方性法規(guī)和規(guī)章，并針對(duì)每一個(gè)獨(dú)立的遺址制定專(zhuān)門(mén)的管理?xiàng)l例，以提升遺址管理的針對(duì)性、具體性與可執(zhí)行性。此外，為完善大遺址管理保障監(jiān)管體系，在法律保障的基礎(chǔ)上，還需采用公眾監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督與第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督等多元監(jiān)督方式，如公眾參與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的倡導(dǎo)、大遺址保護(hù)專(zhuān)家委員會(huì)及專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建等均是實(shí)現(xiàn)大遺址保護(hù)管理有效性的重要舉措。

責(zé)任編輯：劉魯；責(zé)任校對(duì)：廉月娟