胡偉莉　黃華文

中圖分類號:G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:我國現(xiàn)行的高等教育撥款沿用過去的“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”方式,這種分配方式影響了高等教育質(zhì)量和辦學(xué)效率的提升。本文結(jié)合國外高等教育撥款體制的經(jīng)驗(yàn),提出改革我國高等教育財(cái)政撥款體制的思路。

關(guān)鍵詞:高等教育 財(cái)政撥款體制 績效評估

當(dāng)前我國高等教育財(cái)政撥款體制存在的問題

高等教育財(cái)政撥款機(jī)制是我國高等教育財(cái)政的重要內(nèi)容,也是我國高等教育投資體制的重要組成部分。我國現(xiàn)行的“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式使用單一政策參數(shù),忽略了學(xué)校之間在資源利用效率與社會效益方面的差別,使得我國高等院校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺、教育需求不斷增加的情況下,卻呈現(xiàn)資源利用率低、經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重的局面,辦學(xué)效益差,整個(gè)高等教育高投入、低產(chǎn)出。當(dāng)前我國高等教育財(cái)政撥款體制中存在的問題有以下幾個(gè)方面。

(一)財(cái)政壓力巨大且經(jīng)費(fèi)供給不足

從財(cái)政撥款來看,發(fā)達(dá)國家教育經(jīng)費(fèi)一般占GNP的5%-7%,很多發(fā)展中國家的教育經(jīng)費(fèi)一般占GNP大約4%。由于我國政府在教育上的投資未能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度同步增長,故財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例一直不高。盡管目前我國高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)由政府單一撥款,轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉畵芸顬橹?多渠道籌集資金的階段,但是以政府財(cái)政撥款為主的格局不會改變。政府的撥款并不能滿足多數(shù)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需要,這直接導(dǎo)致了高校資金供給不足。

(二)撥款模式缺乏科學(xué)合理性

1985年至今,因高等教育財(cái)政體制發(fā)生重大改革,與此相適應(yīng)的撥款機(jī)制也有明顯的變化:由“基數(shù)+發(fā)展”改為“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”。由于新模式所依據(jù)的“生均成本指標(biāo)”是前一年的決算數(shù)而非符合本年實(shí)際的成本額,因此仍反映不出當(dāng)年物價(jià)波動對生均成本增減的影響,也不能準(zhǔn)確地反映財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。在當(dāng)前我國高等教育經(jīng)費(fèi)緊張的情況下,合理高效地使用教育資金就顯得非常重要,因此我國的高等教育撥款依據(jù)有待合理科學(xué)的改革。

(三)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)事權(quán)、財(cái)權(quán)不統(tǒng)一

我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理長期處于事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的狀態(tài),教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算未能單獨(dú)立項(xiàng)。由于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一以及教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算等級較低而造成一系列問題:一是教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)量相對彈性較大,缺乏透明度;二是教育發(fā)展和政府對教育的撥款脫節(jié);三是教育部門無權(quán)行使有效的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán),造成教育資源浪費(fèi)。

改革我國高等教育財(cái)政撥款體制的思路

(一)強(qiáng)化法律的保障與約束功能

明確立法條款。在立法方面,要修改現(xiàn)行的《預(yù)算法》并制定《教育投入法》,完善我國的教育財(cái)政法律體系與財(cái)政資金分配的民主機(jī)制,明確人民代表大會對財(cái)政資金分配的決策權(quán),保證財(cái)政體制的公平與透明。內(nèi)容包括:一是明確各級政府的教育財(cái)政投資責(zé)任,確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不低于4%的最低目標(biāo);二是落實(shí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”的要求,確保政府在教育投入中的主導(dǎo)地位;三是規(guī)定中央財(cái)政在地區(qū)差異的協(xié)調(diào)、困難學(xué)生資助、基礎(chǔ)性科學(xué)研究、重大教育工程項(xiàng)目等方面的經(jīng)費(fèi)責(zé)任;四是規(guī)定地方財(cái)政承擔(dān)地方高等教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任,包括經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)的規(guī)模,并將高校的基礎(chǔ)設(shè)施納入城市公共事業(yè)范疇進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)。

加強(qiáng)執(zhí)法檢查力度。內(nèi)容包括:一是規(guī)定公共教育政策的決策程序,重大的教育決策必須進(jìn)行財(cái)政性可行性論證,改變現(xiàn)行教育事業(yè)計(jì)劃與教育財(cái)政“兩張皮”的現(xiàn)象;二是對教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn),教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例,以及教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和學(xué)校之間的分配等事項(xiàng)的決定權(quán),在同級人民代表大會或下設(shè)的撥款委員會上通過,改變現(xiàn)行的財(cái)政部門資金分配權(quán)力過大、財(cái)政資金分配不透明的狀況;三是增加對各級政府保障教育投入的約束條款,授權(quán)同級人大監(jiān)督與執(zhí)法檢查的權(quán)力,對于不按照規(guī)定執(zhí)行的政府職能部門及政府主要領(lǐng)導(dǎo)人由同級人大追究其相應(yīng)的行政與法律責(zé)任。

(二)建立多參數(shù)撥款機(jī)制

建立科學(xué)有效的多參數(shù)撥款機(jī)制,已成為世界各國高等教育撥款制度改革的趨勢。根據(jù)我國的情況,撥款結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)(見表1)。

依據(jù)表1的分類,可建立高等學(xué)校的撥款公式:撥款額=(A+B-C)=(A1+A2+A3+A4)+(B1+B2+B3)-C。學(xué)校從財(cái)政部門得到的實(shí)際撥款額應(yīng)為基本撥款加專項(xiàng)基金之和減去學(xué)生收費(fèi)后的差額。至于學(xué)費(fèi)收入調(diào)整系數(shù),可按調(diào)整系數(shù)調(diào)整后的數(shù)額抵沖撥款,調(diào)整系數(shù)以不超過40%的比例為宜。

(三)建立績效評估與撥款相結(jié)合的機(jī)制

加強(qiáng)評估工作的整體設(shè)計(jì),其主要包括四個(gè)組成部分:辦學(xué)目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效指標(biāo)權(quán)重、成功標(biāo)準(zhǔn)。比如可將研究型大學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)立如下:

Ⅰ學(xué)術(shù)聲譽(yù)(地位)—Ⅰ-1其他院校校長評價(jià);Ⅰ-2 博士項(xiàng)目水平。

Ⅱ畢業(yè)和學(xué)籍保留率—Ⅱ-1 預(yù)計(jì)畢業(yè)率;Ⅱ-2 學(xué)籍保留率;Ⅱ-3規(guī)定時(shí)間內(nèi)畢業(yè)率。

Ⅲ教職工來源—Ⅲ-1班級規(guī)模;Ⅲ-2教師平均工資、福利待遇;Ⅲ-3教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)(從事專業(yè));Ⅲ-4 師生比;Ⅲ-5 職工組成。

Ⅳ學(xué)生來源—Ⅳ-1大學(xué)入學(xué)成績;Ⅳ-2 綜合評價(jià);Ⅳ-3 錄取率;Ⅳ-4 入學(xué)率。

Ⅴ經(jīng)費(fèi)來源—Ⅴ-1教育經(jīng)費(fèi);Ⅴ-2 學(xué)費(fèi);Ⅴ-3 研究經(jīng)費(fèi)。

Ⅵ校友評價(jià)—Ⅵ-1 校友評價(jià);Ⅵ-2 校友資助。

Ⅶ調(diào)節(jié)因子—Ⅶ-1人為平衡因素。

根據(jù)我國目前高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況,高等教育撥款體制改革的出發(fā)點(diǎn)是:加強(qiáng)評價(jià)與撥款的結(jié)合,增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度,促進(jìn)公平和效率,鼓勵(lì)創(chuàng)新與進(jìn)步,減少盲目性和固化因素,使有效的資源發(fā)揮出更好的效益?？山Y(jié)合國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),采用如下方式:

分等賦權(quán)式。質(zhì)量評估與財(cái)政撥款直接掛鉤。評估結(jié)果被嚴(yán)格劃分為若干等級,不同的等級得到不同的撥款額。成立不同的評估小組,高等院?？梢宰杂蛇x擇向多個(gè)評估小組提交評審資料,根據(jù)科研成果達(dá)到國際、國內(nèi)優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)的比例,對提交的評估材料進(jìn)行評估定級。

專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)式。財(cái)政預(yù)算中專門切出一塊,一般數(shù)額較小,根據(jù)評估結(jié)果對優(yōu)秀者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。開展評選高質(zhì)量教育單位的目的,是為了改善教學(xué)方法、技術(shù)手段和提高教育質(zhì)量,激勵(lì)教育發(fā)展和創(chuàng)新。

指標(biāo)介入式。在撥款公式中引入績效指標(biāo),使績效因素參與撥款過程。這一方式可使用綜合評估結(jié)果來指導(dǎo)科研工作。如對科研活動的撥款:撥款公式中科研收入占60%,學(xué)生數(shù)占30%,論文數(shù)量與質(zhì)量占10%,對獲得的其他科研競爭撥款將給予加倍加權(quán)。對科研培訓(xùn)的撥款:獲得學(xué)位的學(xué)生數(shù)占權(quán)重50%,科研收入占40%,科研論文則占10%。

前提程序式。評估是撥款的前提,即撥款前先要進(jìn)行評估,可在撥款之前對不同類大學(xué)進(jìn)行評分。如普通科研教學(xué)型大學(xué)可在教學(xué)、科研、教師、教學(xué)設(shè)施、財(cái)政管理和社會服務(wù)等方面逐項(xiàng)評分,評定出合格或不合格兩類結(jié)果。凡屬合格的大學(xué)將優(yōu)先獲得國家財(cái)政撥款和政府補(bǔ)助金,在研究經(jīng)費(fèi)方面也將得到更多的資助。