劉慧靈

〔摘要〕國(guó)內(nèi)以長(zhǎng)江三角洲為代表的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展格局日漸顯現(xiàn),是縮小地區(qū)差異、實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的主要戰(zhàn)略方向。但與此同時(shí),客觀存在著的行政區(qū)劃壁壘、政區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)等消極因素影響地方政府間合作聯(lián)動(dòng),對(duì)區(qū)域治理的方式提出了更高的要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的行政區(qū)劃,面臨著改革與重構(gòu)的巨大壓力與現(xiàn)實(shí)需求:即如何建設(shè)新的區(qū)域管理制度,來(lái)打破現(xiàn)有的各自為政的行政區(qū)劃體制,消除其碎片化的負(fù)面因素,形成一個(gè)跨區(qū)域同時(shí)又是完全融合的無(wú)縫隙的公共服務(wù)和保障體系,以消除內(nèi)耗,達(dá)到區(qū)域間利益的平衡和總體利益的最大化,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的共同發(fā)展繁榮?；趶?fù)合行政、區(qū)域管治、聯(lián)合治理等理論基礎(chǔ),結(jié)合長(zhǎng)江三角洲區(qū)域的實(shí)證分析,可以探討如何通過(guò)地方政府間機(jī)構(gòu)、制度、政策、利益等方面的合理安排進(jìn)行行政區(qū)劃改革與重構(gòu),最終建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展需要的區(qū)域行政區(qū)劃體制。

〔關(guān)鍵詞〕區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化;行政區(qū)劃;復(fù)合行政;區(qū)域治理;長(zhǎng)江三角洲區(qū)域

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-2689(2009)02-0036-08

一、問(wèn)題的提出

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷加快,長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的萌動(dòng),遭遇到現(xiàn)行行政區(qū)劃的阻礙,典型地表現(xiàn)為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[1](20)?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”形成以行政區(qū)劃為單元的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,引發(fā)了各地方行政區(qū)之間的市場(chǎng)封鎖、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、邊界利益紛爭(zhēng)不斷等諸多弊端,并在新的時(shí)期呈現(xiàn)一些新的特征和方向。然而,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的快速發(fā)展必然要求打破行政區(qū)劃的界限。行政區(qū)劃實(shí)質(zhì)上是是國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)力的空間或者地域的分割和配置。[2](4-5)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不以行政區(qū)劃為界限。以行政區(qū)域?yàn)閱卧陌l(fā)展與治理方式,必將面臨著一系列挑戰(zhàn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和都市圈的形成,要求在同一都市圈內(nèi)淡化行政區(qū)劃色彩,突出區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供跨省區(qū)統(tǒng)一的法律、法規(guī)、交通、資源等公共服務(wù)。并打破以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”[3](55),打破地域之間的行政貿(mào)易保護(hù)主義、地方保護(hù)主義、行政壁壘,打破狹隘的行政地域觀念,建立大的區(qū)域管治觀。長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程最快,也是突破行政區(qū)劃桎梏要求最為迫切的地區(qū)。“整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化功能、提高效率”和“合理布局、聯(lián)合開(kāi)發(fā)”的區(qū)域發(fā)展原則,正沖開(kāi)行政區(qū)劃的藩籬,對(duì)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的行政區(qū)劃體制提出了新的更高的要求。因此,以一個(gè)具體的區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象來(lái)進(jìn)一步探討我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)諸多沖突、難以協(xié)作的內(nèi)在機(jī)理和矛盾,并針對(duì)現(xiàn)存的矛盾和弊病試圖尋求行政區(qū)劃的創(chuàng)新之路,是相當(dāng)有創(chuàng)新價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的課題。

在我國(guó)日益融入WTO的新時(shí)代背景下,區(qū)域作為一個(gè)整體參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)成為新的時(shí)代特征和要求。從全球化的角度看,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體是城市和以中心城市為核心的都市圈。長(zhǎng)三角區(qū)域作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地區(qū)和發(fā)育最為成熟的大都市圈,如何打破行政區(qū)劃的界限,盡力避免區(qū)域內(nèi)各行政轄區(qū)之間的諸多利益矛盾和紛爭(zhēng),展開(kāi)區(qū)域內(nèi)的協(xié)作和一體化發(fā)展,已成為長(zhǎng)江三角洲地區(qū)共同關(guān)注的重要議題。因此,以長(zhǎng)三角地區(qū)作為實(shí)證分析案例既有高度的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值,同時(shí)也可以為我國(guó)其他地區(qū)的區(qū)域協(xié)作和行政區(qū)劃發(fā)展提供良好的借鑒和對(duì)比素材。以上海為中心的四層都市圈在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)下正受到行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的制約,造成一系列的矛盾。從長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化從而要求行政一體化的角度對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行研究,破解行政區(qū)劃體制性問(wèn)題,在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下提出切實(shí)可行的操作思路,突破瓶頸,選擇一種適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的行政區(qū)劃改革道路是本文的主旨和意義所在。是以立題。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程對(duì)現(xiàn)行行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)——以長(zhǎng)江三角洲區(qū)域?yàn)槔?/p>

(一)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展態(tài)勢(shì)

可以從三個(gè)不同的角度理解長(zhǎng)三角的內(nèi)涵:地理上概念為長(zhǎng)江入海的地方,由于河水所含的泥沙不斷淤積而形成的低平的大致成三角形的陸地;工業(yè)經(jīng)濟(jì)概念指以上海為龍頭的江蘇中南及浙東北工業(yè)經(jīng)濟(jì)帶;城市經(jīng)濟(jì)概念指蘇浙滬毗鄰地區(qū)的16個(gè)市所組成的都市群,主要包括上海、蘇州、南京、無(wú)錫、常州、南通、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州、杭州、寧波、臺(tái)州、紹興、嘉興、湖州、舟山等。作為我國(guó)三大都市圈之一的長(zhǎng)江三角洲地區(qū),是目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化水平最高的地區(qū)之一,也是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快、經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)板塊。

對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)而言,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的整合是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化具有必然性。區(qū)域的優(yōu)勢(shì)在整體,不是局部;區(qū)域的優(yōu)勢(shì)在聯(lián)合,不是分割。長(zhǎng)江三角洲地區(qū)只有合作互補(bǔ)才能共同發(fā)展。而從該地區(qū)可持續(xù)發(fā)現(xiàn)的角度來(lái)看,長(zhǎng)三角區(qū)域的整合發(fā)展,也是刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。由于區(qū)域內(nèi)低水平的重復(fù)建設(shè)已經(jīng)導(dǎo)致自然資源和人力、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi),加之一些城市只顧自身盲目發(fā)展,把環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁到區(qū)域內(nèi)其它地區(qū),已對(duì)整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)造成嚴(yán)重的環(huán)境壓力。這種形勢(shì)迫切要求各地加強(qiáng)整體發(fā)展協(xié)同規(guī)劃的意識(shí),推動(dòng)21世紀(jì)長(zhǎng)三角區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi),各城市通過(guò)越來(lái)越多的貿(mào)易交換、資本投資,以及其他各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,使一地的經(jīng)濟(jì)與外部區(qū)域相結(jié)合。從整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域范圍來(lái)觀察,則是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)相互滲透、相互交織和相互依賴(lài),從而使各地區(qū)的市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行密切聯(lián)系起來(lái)。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化就是在其所包含的十幾個(gè)行政經(jīng)濟(jì)區(qū)間形成相互聯(lián)系和依賴(lài)的機(jī)制,使各種交易和流通的障礙減少和消除,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用的最大化。

從整體來(lái)看,長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì):第一,基礎(chǔ)設(shè)施不斷整合。包括交通、郵電、通訊、電力、信息等大型基礎(chǔ)設(shè)施,都已更加完善并初步形成聯(lián)網(wǎng),為長(zhǎng)三角開(kāi)展新一輪合作與發(fā)展創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境。第二,經(jīng)濟(jì)要素呈現(xiàn)組合優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)三角作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū),對(duì)資本、高新技術(shù)、高素質(zhì)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素都具有很強(qiáng)的吸引力,從而成為人口流動(dòng)、資金融通、技術(shù)交易、商品流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度聚集地,和中國(guó)最重要的經(jīng)濟(jì)要素增值中心,并為該地區(qū)形成統(tǒng)一的要素市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。第三,制度創(chuàng)新為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造了條件。在長(zhǎng)三角地區(qū),經(jīng)濟(jì)、金融、投融資、財(cái)政稅收、企業(yè)制度、資產(chǎn)管理、住房、社會(huì)保障等各項(xiàng)制度改革一直走在全國(guó)前列,為一體化創(chuàng)造了制度和政策環(huán)境。同時(shí),長(zhǎng)三角是我國(guó)市場(chǎng)化程度最高的地區(qū)之一。而一體化實(shí)際上就是市場(chǎng)化,都市圈的形成本身是市場(chǎng)選擇的必然結(jié)果,長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程,首先是市場(chǎng)一體化,是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本規(guī)則的一體化。因此,市場(chǎng)機(jī)制的逐步成熟也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造了有利條件。第四,產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)或共生的趨勢(shì)日益明顯,如上海已初步形成了以金融、信息為主導(dǎo)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè),以跨國(guó)公司區(qū)域性總部為標(biāo)志的創(chuàng)新中心與營(yíng)銷(xiāo)中心也初露雛形;江蘇則以大公司和外資企業(yè)為依托,在化學(xué)原料及制品制造業(yè)、機(jī)械工業(yè)和電子通信制造業(yè)等重化工業(yè)領(lǐng)域具備了一定的基礎(chǔ)與優(yōu)勢(shì);而浙江則以中小企業(yè)和區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)為支撐,在傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型制造業(yè)上具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在產(chǎn)業(yè)合作方面,過(guò)去單一的橫向配套協(xié)作,已逐步向整合生產(chǎn)要素、共同進(jìn)行制度創(chuàng)新發(fā)展,由過(guò)去單一的產(chǎn)品加工營(yíng)銷(xiāo),逐步向商貿(mào)、旅游、房地產(chǎn)等領(lǐng)域延伸。

然而,實(shí)踐證明,現(xiàn)有框架下政府間的各種努力,都沒(méi)有取得質(zhì)的飛躍。因?yàn)樗鼈儫o(wú)法觸及根源性弊病,很難排解因行政區(qū)劃造成的利益沖突,只能在現(xiàn)有格局內(nèi)做出相互妥協(xié)或讓步。因此,體制上的問(wèn)題必須由體制解決,必須突破原有行政區(qū)劃的制約。

(二)長(zhǎng)江三角洲現(xiàn)行行政區(qū)劃分割對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的負(fù)面影響

長(zhǎng)江三角洲是一個(gè)跨越三個(gè)省級(jí)行政單元的經(jīng)濟(jì)區(qū),其發(fā)展過(guò)程中除了地級(jí)市與縣(市)的沖突外,還面臨地級(jí)市之間、不同省之間的激烈矛盾。目前“長(zhǎng)三角”一體化進(jìn)程中存在的最大問(wèn)題,就是因現(xiàn)行管理體制和行政區(qū)劃引起的區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃各自獨(dú)立,造成區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低層次重復(fù),城市間的競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí),帶來(lái)區(qū)域資源的極大浪費(fèi),構(gòu)成了橫亙?cè)趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程面前的一道難以逾越的門(mén)檻。

長(zhǎng)江三角洲現(xiàn)行行政區(qū)劃分割對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的負(fù)面影響,具體表現(xiàn)在六個(gè)方面:第一,招商引資“傾銷(xiāo)式”競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的洼地效應(yīng)。在吸引外資過(guò)程中,很多地區(qū)通過(guò)不斷降低各類(lèi)門(mén)檻,惡性比拼優(yōu)惠政策,競(jìng)相將周邊城市的投資者吸引到自己的地盤(pán)上來(lái),甚至出現(xiàn)“跳樓價(jià)”爭(zhēng)奪外資的現(xiàn)象。外商投資企業(yè)不論其產(chǎn)業(yè)屬性和專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng),一概成為各城市政府部門(mén)的爭(zhēng)奪對(duì)象。在外貿(mào)產(chǎn)品出口上也兌相壓價(jià),導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),人為阻撓商品和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。第二,惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同。各城市自然、歷史與人文環(huán)境的相近與相鄰,經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)接近,加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代急功近利的盲目發(fā)展,導(dǎo)致長(zhǎng)三角地區(qū)城市定位趨同,城市間缺乏應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)分工,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化傾向明顯。第三,行政壁壘導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成本上升。由于長(zhǎng)期以來(lái)的條塊分割管理體制,一定程度上使得長(zhǎng)三角地區(qū)各城市中形成了各自為政、與鄰為壑的作風(fēng)。這種人為造成的行政壁壘導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)作成本直線上升。第四,各自為戰(zhàn)導(dǎo)致公共基礎(chǔ)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求統(tǒng)一公共服務(wù)職能,如統(tǒng)一的供水、供電、公共交通、環(huán)境治理等。而在目前行政區(qū)劃下,長(zhǎng)三角各城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面遲遲難以實(shí)現(xiàn)真正有效的統(tǒng)一規(guī)劃。第五,內(nèi)耗頻繁導(dǎo)致上海與腹地“內(nèi)戰(zhàn)”不斷。作為腹地的周邊城市與作為“龍頭”的上海市之間爭(zhēng)奪資源。第六,交互破壞導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。如近期發(fā)生的太湖藍(lán)藻事件便是典型案例。

(三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程對(duì)長(zhǎng)江三角洲現(xiàn)行行政區(qū)劃的挑戰(zhàn)與要求:催生區(qū)域行政一體化

長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化最大的天敵,是依附于行政區(qū)劃背后的行政壁壘、壓力指標(biāo)和地方保護(hù)主義。長(zhǎng)三角有江浙滬三條省界、十六條市界,長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政壁壘,已經(jīng)成為長(zhǎng)三角未來(lái)發(fā)展的最大的制約因素。而區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必然趨勢(shì),已經(jīng)成為消除區(qū)域內(nèi)行政壁壘,加快地區(qū)政府間關(guān)系從對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向合作、共贏的最為強(qiáng)大的推動(dòng)力量。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在區(qū)域內(nèi)的一體化首先要求政府行政與政策的統(tǒng)一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì),必然要求政府改變?cè)械乃季S范式與行為方式,放棄自身的一部分利益,以地方政府間協(xié)商合作的方式贏取彼此間更大的利益。政府可以通過(guò)制度模仿和創(chuàng)新發(fā)揮“公共企業(yè)家精神”,通過(guò)輔助、促進(jìn)、倡導(dǎo)或者主持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上,區(qū)域行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)間有著有明顯的區(qū)別:區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè),而區(qū)域行政的行為主體是地方政府。但與此同時(shí),兩者間又有著密不可分的聯(lián)系:區(qū)域行政的目的在于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。所以,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化包含著促使地方政府的公共管理模式轉(zhuǎn)型的必然要求。此外,由于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展導(dǎo)致的一系列環(huán)境、治安、社會(huì)等問(wèn)題具有綜合性、整體性、跨行政區(qū)域的特點(diǎn),這就需要各地方政府進(jìn)行合作治理解決。這就必須打破長(zhǎng)久以來(lái)地方割據(jù)、各自為政的傳統(tǒng)行政格局,以一種區(qū)域式行政治理的模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的管理與服務(wù)。所以,在長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的過(guò)程中,由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨行政區(qū)性質(zhì),必然對(duì)地區(qū)公共管理的模式產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊,對(duì)地方行政運(yùn)行的體制、機(jī)制與過(guò)程進(jìn)行重塑與再造。同時(shí),也必然使得加強(qiáng)政府間合作、協(xié)調(diào)地方政府間橫向關(guān)系的良性發(fā)展,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)常態(tài)運(yùn)行的重要的體制和制度保障,促使長(zhǎng)三角16個(gè)成員政府在區(qū)域的范疇內(nèi)考慮地方公共政策與發(fā)展戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行,從而實(shí)現(xiàn)由地方型行政向區(qū)域型行政的范式轉(zhuǎn)型。

總之,長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程對(duì)行政區(qū)劃一體化產(chǎn)生迫切要求,也對(duì)行政區(qū)劃分割的現(xiàn)狀構(gòu)成嚴(yán)峻的考驗(yàn),同時(shí)對(duì)行政區(qū)劃的管理方式提出了更高要求。具體表現(xiàn)為四個(gè)方面:第一,要改變中央對(duì)地方政府的績(jī)效考核制度,避免本位思想。中央政府應(yīng)將長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域整體作為考量對(duì)象,根據(jù)在區(qū)域內(nèi)不同職能定位科學(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn)。第二,要轉(zhuǎn)變政府職能,從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)注重培養(yǎng)市場(chǎng)以代替以往對(duì)資源的計(jì)劃調(diào)度。長(zhǎng)三角的內(nèi)耗問(wèn)題,其根源在于行政層面的競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)了各城市的發(fā)展方向,而市場(chǎng)的力量卻沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體應(yīng)是企業(yè),而不是政府。政府的職責(zé)是制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策并監(jiān)督執(zhí)行政策。第三,要建立權(quán)威性跨省、市界的協(xié)調(diào)機(jī)制。為避免單純的地方利益之爭(zhēng),應(yīng)建立跨省、市的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。目前已有的經(jīng)協(xié)會(huì)和高層座談會(huì),多流于形式,互訪交流性質(zhì)較濃,實(shí)質(zhì)性問(wèn)題解決得還不夠。應(yīng)建立權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)制,來(lái)制定和推行區(qū)域內(nèi)跨界發(fā)展中的公平合理的政策,以協(xié)調(diào)多方利益。第四,要進(jìn)行行政區(qū)劃體制的調(diào)整。各級(jí)政府解決區(qū)際利益矛盾最常用、最直接的方式是對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整,“化區(qū)際問(wèn)題為區(qū)內(nèi)問(wèn)題”。

三、對(duì)挑戰(zhàn)的部分回應(yīng):長(zhǎng)江三角洲區(qū)域行政區(qū)劃改革的有益探索

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程對(duì)現(xiàn)行行政區(qū)劃分割提出的挑戰(zhàn)與要求,長(zhǎng)江三角洲區(qū)域已經(jīng)通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整進(jìn)行了部分回應(yīng)。目前,長(zhǎng)三角區(qū)域已實(shí)行的行政區(qū)劃改革主要是省級(jí)內(nèi)部之間、地級(jí)市之間以及縣級(jí)之間的兼并,真正跨省、跨城市的區(qū)劃調(diào)整尚無(wú)一例。例如,上海市積極改革內(nèi)部行政區(qū)劃體制,充分發(fā)揮現(xiàn)有政區(qū)空間的潛力。上海市撤銷(xiāo)嘉定、上海、金山、松江、青浦等縣,改設(shè)或合并為區(qū),并在城郊結(jié)合部和郊區(qū)開(kāi)辟9個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū),從而避免了傳統(tǒng)“攤大餅”式的城市空間擴(kuò)展模式的弊端,減少了區(qū)縣間的利益矛盾。又例如,江蘇、浙江兩省積極進(jìn)行地市級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整,推動(dòng)新一輪組合城區(qū)與城市擴(kuò)區(qū)運(yùn)動(dòng)。行政區(qū)劃調(diào)整已有許多重大突破,如南京的江寧市、無(wú)錫的錫山市、蘇州的吳縣市等分別撤市建區(qū)并入中心城市。通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整將中心城市周?chē)叺目h域整體或打散并入市區(qū),是行政區(qū)劃調(diào)整作為城市快速發(fā)展時(shí)期城市空間拓展的一種制度性選擇。構(gòu)建組合城區(qū),一方面能夠?qū)崿F(xiàn)城市功能要素的地域聯(lián)合發(fā)展,有效地解決相鄰縣市發(fā)展的地域空間受限的矛盾,有助于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的共建和共享,避免低水平重復(fù)建設(shè)的弊端。另一方面,能夠加強(qiáng)城市環(huán)境要素的協(xié)調(diào)發(fā)展,通過(guò)各組成部分之間的綠色空間聯(lián)系和內(nèi)在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,從根本上改變過(guò)往城市發(fā)展中普遍存在的“攤大餅”現(xiàn)象,塑造有機(jī)的、可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)。再例如,浙江、江蘇兩省積極推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式的縣級(jí)行政區(qū)劃改革,逐步實(shí)行省直轄縣,取消市管縣體制。2002年,浙江以“紅頭文件”的形式將313項(xiàng)原地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)賦予紹興等17個(gè)縣和杭州、寧波的三個(gè)區(qū),走強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)之路。省直管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)強(qiáng)調(diào)行政組織縱向結(jié)構(gòu)(層級(jí)制)的變革,改革的重點(diǎn)是減少行政層級(jí),目的是突破原有體制,宏觀上重塑行政架構(gòu)。目前長(zhǎng)三角區(qū)域省直管縣改革主要集中在行政審批權(quán)的下放、省管縣財(cái)政體制兩大方面,還沒(méi)有涉及地市級(jí)行政區(qū)劃的變革。此外,長(zhǎng)三角區(qū)域還多次進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、調(diào)整和改設(shè)為城市街道辦事處,有效地化解了一些利益沖突。

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)劃改革與重構(gòu):長(zhǎng)江三角洲區(qū)域跨越行政區(qū)劃藩籬的改革路向

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)劃改革與重構(gòu)的理論基礎(chǔ)與宏觀思路

20世紀(jì)以來(lái),歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府一直在試圖找到一種合適的區(qū)域治理模式,以使一個(gè)城市聚居人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域范圍能夠與城市區(qū)域系統(tǒng)相符合。[4](467-478)許多學(xué)者也從不同的角度展開(kāi)研究,力圖建立新的區(qū)域治理來(lái)滿(mǎn)足城市區(qū)域發(fā)展的新需要。[5](158-168)總體上看,這些研究主要有三個(gè)共同的目的:在大都市區(qū)(或稱(chēng)都市圈)建立一種機(jī)制以提升地方政府間的合作;通過(guò)區(qū)域治理的來(lái)解決大都市區(qū)碎片化的政府組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)的外部性;提供一種財(cái)政和減稅的辦法來(lái)促進(jìn)城市中心區(qū)的發(fā)展,以便使其能更好地為整個(gè)區(qū)域的發(fā)展作貢獻(xiàn)。[4](467-478)與這些治理理念相適應(yīng),圍繞大都市區(qū)治理產(chǎn)生了三種不同的理論爭(zhēng)論。[6](32-38)也就是說(shuō),區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)劃改革與重構(gòu)的理論基礎(chǔ)主要有三個(gè):基于巨人政府理論的大都市區(qū)政府設(shè)想、基于多中心治理理論的非政府協(xié)調(diào)機(jī)制、基于區(qū)域治理理論的多元化管理方式。

第一,基于巨人政府理論的大都市區(qū)政府設(shè)想。主張政府合并,即制度性邊界應(yīng)與大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)模相適應(yīng)。合并可以通過(guò)中心城市對(duì)郊區(qū)的兼并而實(shí)現(xiàn),也可以通過(guò)建立大都市區(qū)政府而實(shí)現(xiàn),即建立廣泛授權(quán)和自治的雙層制度。這種理念應(yīng)用在行政區(qū)劃上,即為大合并之路——如我國(guó)行政區(qū)劃提出的大都市省。[7](157)不僅高層政府意識(shí)到行政區(qū)劃調(diào)整的必要性,各個(gè)地方政府也不斷提出行政區(qū)劃調(diào)整的要求。如長(zhǎng)江三角洲區(qū)域的所有城市,或要求兼并所轄縣鎮(zhèn),或要求擴(kuò)大行政轄區(qū),或要求提高行政建制級(jí)別。因?yàn)閰^(qū)劃的調(diào)整不僅意味著土地的擴(kuò)張、城市等級(jí)的提升,更意味著對(duì)更多、更大發(fā)展機(jī)會(huì)的占有。然而,行政區(qū)劃調(diào)整的影響是雙向的:一方面,對(duì)于中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家,大都市區(qū)的形成還處于初級(jí)階段,在城市快速發(fā)展和空間外延的客觀趨勢(shì)下,適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整,可以減少不必要的資源浪費(fèi)和無(wú)謂的區(qū)域內(nèi)消磨,擴(kuò)大市場(chǎng)運(yùn)作空間,整合政府間的關(guān)系以促進(jìn)公共效率的提高。但另一方面,合理、穩(wěn)定的行政區(qū)劃也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著積極作用,而激烈變動(dòng)的行政區(qū)劃則給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了不安定感和波動(dòng),負(fù)面效應(yīng)也是明顯的,而且又以新的形式、在新的地域形成了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。為行政區(qū)劃調(diào)整所付出的巨大政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本及其調(diào)整的正面效應(yīng),正在被緩慢而艱難的磨合過(guò)程所抵消。行政區(qū)劃調(diào)整雖然解決了一時(shí)的問(wèn)題,卻未從根本上跳出區(qū)劃調(diào)整——競(jìng)爭(zhēng)膨脹——區(qū)劃再調(diào)整的怪圈。如果說(shuō)撤縣(市)設(shè)區(qū)得以推行,部分是因?yàn)樵小笆袔Эh”體制的慣性延續(xù),那么,地級(jí)市之間、省際的界限卻是難以打破的。

第二,基于多中心治理理論的非政府協(xié)調(diào)機(jī)制。多中心治理理論認(rèn)為,大量自治的地方選區(qū)的存在創(chuàng)造了一個(gè)類(lèi)似于市場(chǎng)的環(huán)境,在那里居民可以選擇最適宜于自身偏好的稅收/服務(wù)交易的行政轄區(qū)。在總的層面上,地方政府間吸引居民的競(jìng)爭(zhēng)不但導(dǎo)致區(qū)域性服務(wù)需求的有效滿(mǎn)足,而且在籌集公共資源以用于生產(chǎn)這些服務(wù)上也是有效的。有學(xué)者據(jù)此提出了復(fù)合行政的說(shuō)法。所謂復(fù)合行政(compound administration),就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。[8](44)

持此觀點(diǎn)的國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為:行政區(qū)劃的調(diào)整并不能徹底解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”所帶來(lái)的問(wèn)題,因?yàn)閰^(qū)域的界限永遠(yuǎn)都是存在的。阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本原因不是行政區(qū)劃,而是政府職能未能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)變到位。即使調(diào)整行政區(qū)劃,也會(huì)帶來(lái)新的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。與其承擔(dān)因行政區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的巨大成本,不如強(qiáng)調(diào)行政區(qū)之間的合作與協(xié)調(diào)。因此,提出建立跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的不同政府之間并吸納非政府組織參與的復(fù)合行政的合作機(jī)制。這種機(jī)制既不是政府之間按照行政命令,采取兼并或合并的方式,建立的集權(quán)的一級(jí)行政機(jī)構(gòu);也不是松散的政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),而是具有一定行政職能(僅限于跨行政區(qū)職能)的政府間合作機(jī)制。它既注意滿(mǎn)足各行政區(qū)政府對(duì)跨行政區(qū)公共服務(wù)的需求,又不完全限制各行政區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)行使必要的行政管理權(quán);既保持能統(tǒng)攬全局的部分行政干預(yù)力量的存在,又防止行政機(jī)構(gòu)的盲目升級(jí)和臃腫。政府間復(fù)合行政的合作機(jī)制以提供跨行政區(qū)公共服務(wù)為主要職責(zé)。行政區(qū)政府之間的合作,主要是打破因行政區(qū)劃形成的行政壁壘,提供跨行政區(qū)公共服務(wù),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)(如為了促進(jìn)跨行政區(qū)人員交流,實(shí)行從業(yè)資格證書(shū)的互認(rèn)和銜接),實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)合與銜接、建立健全區(qū)域性社會(huì)保障體系等。政府間復(fù)合行政的合作機(jī)制以自主治理為原則。在這種合作機(jī)制中,各個(gè)行政區(qū)政府的地位是平等的,并鼓勵(lì)非政府組織的參與。事關(guān)跨行政區(qū)公共服務(wù)的決策,往往通過(guò)民主協(xié)商的方式作出,充分尊重每一個(gè)行政區(qū)政府的自主權(quán),并聽(tīng)取和采納非政府組織的意見(jiàn)。[8](44-48)

目前,長(zhǎng)三角區(qū)域已成立了“長(zhǎng)江三角洲中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“長(zhǎng)江三角洲中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)作工作會(huì)議”,還建立了由三省市常務(wù)副省(市)長(zhǎng)級(jí)別的“滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展(高層)座談會(huì)”。加之政府高層間頻繁的互訪交流,我們可以看出這些帶有官方背景和性質(zhì)的非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在發(fā)揮著一定的作用。雖然在目前形勢(shì)下,其作用并不是很有權(quán)威性,但卻是我們?cè)诋?dāng)前形勢(shì)下的現(xiàn)實(shí)選擇。

第三,基于區(qū)域治理理論的多元化管理方式。20世紀(jì)90年代,一種建立在北美和西歐大都市區(qū)跨區(qū)域性政策的經(jīng)驗(yàn)性研究基礎(chǔ)上的大都市區(qū)治理的新視角開(kāi)始形成。這種新的視角提出有效的大都市區(qū)治理并不必然要求制度性合并。相反,它聲稱(chēng)區(qū)域性治理可以通過(guò)合作性安排來(lái)實(shí)現(xiàn),這種安排建立在政策相關(guān)者之間的談判過(guò)程之中。這些網(wǎng)絡(luò)通常是擁有不同背景和權(quán)力的行為主體和機(jī)構(gòu)的異質(zhì)性混合體,這些主體和機(jī)構(gòu)以一種獨(dú)立于制度性管轄邊界的方式來(lái)界定和提供跨區(qū)域的服務(wù)。新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理不是聚焦于制度性結(jié)構(gòu)和地方自治體的行為,而是聚焦于為了區(qū)域治理目的而在不同公共機(jī)構(gòu)和私人主體之間建立聯(lián)系。新區(qū)域主義將大都市區(qū)治理看作是多種政策相關(guān)主體之間談判的過(guò)程,而不是通過(guò)科層制或競(jìng)爭(zhēng)。

與巨人政府論和多中心治理最根本的區(qū)別在于:過(guò)去的區(qū)域治理依賴(lài)大都市區(qū)政府的正式結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行,而新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織以及其他利益相關(guān)者的協(xié)作機(jī)制。在新區(qū)域主義看來(lái),為了有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo),政府領(lǐng)導(dǎo)人之間、政府領(lǐng)導(dǎo)人與私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)人之間越來(lái)越多地需要相互協(xié)作;盡管每個(gè)部門(mén)在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益,但為了實(shí)現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權(quán)力和資

源。[9](290-310)新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)治理是通過(guò)一個(gè)協(xié)作性的而非科層制的過(guò)程來(lái)建立,在這一過(guò)程中,參與者包括了在都市區(qū)問(wèn)題解決中享有領(lǐng)導(dǎo)地位的所有公共和私人部門(mén)。[10](404-423)或者說(shuō),巨人政府論沒(méi)有具體的事實(shí)證明制度的鞏固是成功的,而且大多數(shù)改革現(xiàn)已證明是失敗的。[11](9-25)多中心治理只是一個(gè)理論的條件,卻缺乏實(shí)質(zhì)的事件來(lái)支持。[12](124-130)然而,從大多數(shù)實(shí)際區(qū)域治理來(lái)看,大都市區(qū)治理是通過(guò)各種不同層級(jí)的政府與私人部門(mén)組成的合作與協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)來(lái)解決的。[13](9-10)公民參與的網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致了協(xié)作的成功,成為未來(lái)協(xié)作的模式;公民參與克服了猜疑與不信任的障礙,促進(jìn)了在解決公共問(wèn)題中的合作。[14](173-175)簡(jiǎn)而言之,新區(qū)域主義視野下的區(qū)域治理主要包括:一是政府之間的協(xié)作,二是公私部門(mén)間的協(xié)作。新區(qū)域主義倡導(dǎo)政府與非政府組織以及私營(yíng)部門(mén)之間建立合作、協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系,以有效治理區(qū)域性問(wèn)題。區(qū)域治理是一種公私部門(mén)之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過(guò)程,盡管公私伙伴關(guān)系并不必然構(gòu)成一個(gè)完整的區(qū)域治理,但正式的或非正式的公私伙伴關(guān)系是區(qū)域治理的必要組成部分。[15](455-477)

從新區(qū)域主義的視野來(lái)看,長(zhǎng)江三角洲的區(qū)域整合顯然還不是區(qū)域治理,推動(dòng)與實(shí)施區(qū)域整合的關(guān)鍵角色仍然是政府。這種特殊的區(qū)域整合模式面臨的問(wèn)題,主要在于過(guò)分強(qiáng)調(diào)了地方政府在區(qū)域整合中的主導(dǎo)性功能,是一種缺乏治理的區(qū)域政府管理。區(qū)域整合的議題只是圍繞區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府的需要而展開(kāi),不能涵蓋區(qū)域內(nèi)全部的公共事務(wù)。在整合內(nèi)容上,熱衷于壓力型體制下對(duì)短期政績(jī)的追求,缺乏對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈意義上的分工與合作體系的整體性構(gòu)建,更缺乏在城鎮(zhèn)體系、社會(huì)保障體系等基礎(chǔ)性社會(huì)領(lǐng)域的合作,從而削弱了區(qū)域整合的績(jī)效。因此,從新區(qū)域主義的視野來(lái)看,要進(jìn)一步提升長(zhǎng)江三角洲的區(qū)域整合質(zhì)量,必須適時(shí)改進(jìn)已有的區(qū)域整合策略,逐步走向真正意義上的區(qū)域治理,以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。具體而言,那就是在現(xiàn)有的地方政府之間協(xié)作的基礎(chǔ)上,增進(jìn)地方政府與企業(yè)以及其他非政府組織的協(xié)作互動(dòng)。

(二)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)劃改革與我國(guó)都市密集區(qū)區(qū)域治理體系重構(gòu)

由行政區(qū)劃分割所造成的區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略缺乏、城市發(fā)展沖突等問(wèn)題廣泛存在。針對(duì)中國(guó)目前的行政區(qū)劃體制和行政建制特征,可以著重借鑒西方大都市區(qū)“雙層制”管理體制來(lái)進(jìn)行穩(wěn)妥而有效的改造。雙層制管理模式是一種較為成功的大都市區(qū)政府模式,它并不是嚴(yán)格的等級(jí)隸屬制,而是在兩個(gè)層次之間進(jìn)行明晰的分權(quán)。在中國(guó)的都市密集地區(qū)也可以建立由兩級(jí)雙層管理體制組合而成的管理系統(tǒng):第一層面是進(jìn)行大范圍的區(qū)域性協(xié)調(diào)(大都市區(qū)聯(lián)合的層面);第二層面是提供地區(qū)范圍的多種服務(wù)(如整個(gè)地市級(jí)區(qū)域);第三層面是地方政府提供的所有其它服務(wù)(市/縣、鎮(zhèn)層面)。

第一,市(地區(qū))/縣(市)雙層制管理體制的架構(gòu)與運(yùn)行。首先要改變傳統(tǒng)市管縣的等級(jí)化行政管理模式,中心城市將具體的城市管理職能交由區(qū)級(jí)政府負(fù)責(zé),重新恢復(fù)其作為一級(jí)區(qū)域性政府職能;其次是隨著城市政府職能的改革將經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理職能淡化,進(jìn)而逐步將宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的職能轉(zhuǎn)移到多個(gè)大都市區(qū)的聯(lián)合組織或省級(jí)、或者更高級(jí)層次,以此共同組成一個(gè)空間一體化管理的大都市區(qū)雙層政府體制。處于下層的縣/市、區(qū)的政府負(fù)責(zé)所在城市的日常社會(huì)服務(wù)職能,如教育、住房、城市衛(wèi)生、社會(huì)福利、城市建設(shè),小城鎮(zhèn)政府更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)生活服務(wù)的色彩,而將交通、水利、土地、環(huán)境等條條性的規(guī)劃管理職權(quán)移交給上層政府,但可以在本級(jí)政府內(nèi)設(shè)置具體實(shí)施的機(jī)構(gòu)。處于上層的大都市政府則負(fù)責(zé)全地區(qū)的區(qū)域性服務(wù)職能,如區(qū)域供水與排水、垃圾處理、公路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、區(qū)域空間開(kāi)發(fā)管理、戰(zhàn)略規(guī)劃編制及實(shí)施監(jiān)督等,以條條性的管理職能為主。

上下兩層政府的財(cái)稅分別源自于它們職能劃分的不同管理領(lǐng)域。這樣,區(qū)域內(nèi)的各個(gè)市鎮(zhèn)擺脫了行政等級(jí)羈絆和行政區(qū)劃約束,可以在更為平等的環(huán)境中按照實(shí)際需求協(xié)調(diào)發(fā)展;上層大都市政府則去除了為中心城市重點(diǎn)謀利的包袱,可以在更高層次上進(jìn)行區(qū)域的統(tǒng)一協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)效率與公平。兩層政府分工有序、各司其職,提高了工作效率。這種大都市雙層制管理模式是一種緊密型的大都市管治模式,因?yàn)樗苯觼?lái)源于對(duì)現(xiàn)有“市管縣”行政體制的改造,主要是一種自上而下的調(diào)節(jié),既減少了成立中不必要的麻煩而同時(shí)又維系了上層政府的權(quán)威性,并且通過(guò)財(cái)政收入的分領(lǐng)域獲得,保證了上層政府進(jìn)行區(qū)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的實(shí)際力量。

第二,區(qū)域/市(地區(qū))雙層制管理體制的架構(gòu)與運(yùn)行。在中國(guó)由于現(xiàn)已存在省—地(市)—縣(市)—鎮(zhèn)四個(gè)等級(jí)政府,獨(dú)立再構(gòu)建一個(gè)跨地市的、具有完整行政地位的政府,其可能性較小;而形成自下而上聯(lián)合管治組織的可能性更大。但即便如此,為了保證區(qū)域/市(地區(qū))雙層制管理體制的切實(shí)運(yùn)行,也必須付于其明確的組織形式與調(diào)控職能。多個(gè)大都市區(qū)的聯(lián)合管治組織不是一個(gè)綜合職能的政府,而應(yīng)著重建設(shè)成為一個(gè)針對(duì)若干區(qū)域重大問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)性協(xié)調(diào)解決機(jī)構(gòu)和企業(yè)化的執(zhí)行組織。相對(duì)于大都市區(qū)政府而言,它致力于解決更大區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題(如江海港口、高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、大區(qū)域環(huán)境整治等)。而為了促成這一層次區(qū)域管治體系的有效運(yùn)作,可以賦予它以區(qū)域環(huán)境整治、交通建設(shè)等資金的分配權(quán)、區(qū)域性空間協(xié)調(diào)發(fā)展的審批權(quán)或?qū)嵤┍O(jiān)督權(quán)、區(qū)域性貸款投資的倡議權(quán)等。

(三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)劃改革與重構(gòu)的方案抉擇:以長(zhǎng)江三角洲區(qū)域?yàn)槔?/p>

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的快速發(fā)展,迫切要求進(jìn)行行政區(qū)劃體制創(chuàng)新,構(gòu)建具有中國(guó)特色的都市群際行政區(qū)劃體制。根據(jù)我國(guó)國(guó)情與省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)行政區(qū)劃體制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況,綜合借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中行政區(qū)劃改革與重構(gòu)的方案抉擇主要有以下三個(gè):

方案一:以行政區(qū)劃調(diào)整的方式,建立高度集權(quán)的權(quán)威性大都市區(qū)政府。

即針對(duì)中國(guó)都市區(qū)發(fā)育的實(shí)際情況,在城市政府之間通過(guò)兼并或合并的方式,建立一級(jí)高于省、市的行政機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)都市區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理職能。這種方案完全采用行政區(qū)劃手段來(lái)解決都市區(qū)內(nèi)部碎片化問(wèn)題,也是目前行政區(qū)劃界比較認(rèn)同的方案。其層級(jí)為:中央——都市區(qū)——(地級(jí)市)——縣、區(qū)——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。高度集權(quán)的都市區(qū)政府的建立,有利于各項(xiàng)決策成果得以迅速貫徹實(shí)施,有利于都市區(qū)的統(tǒng)一計(jì)劃,能夠充分利用各城市的資源財(cái)力,形成城市公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。但是,建立高度集權(quán)的都市區(qū)政府,極易導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)數(shù)量增加,從而降低行政效率,也與中國(guó)目前的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革方向背道而馳。同時(shí),新一級(jí)集權(quán)政府的設(shè)置和政府機(jī)構(gòu)數(shù)量的大量增加,容易增強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù),進(jìn)一步束縛城市企業(yè)的活力。而且,高度集權(quán)的都市圈政府的建立,容易形成地方整體利益高于一切的傾向和陷入等級(jí)化的官僚結(jié)構(gòu)危機(jī),難以代表不同利益,從而壓制部分城市的發(fā)展,造成都市圈內(nèi)新的沖突。另外,城市職能的過(guò)分集中使得對(duì)居民和低層機(jī)構(gòu)的反應(yīng)遲鈍,容易導(dǎo)致決策的盲目性,使整體行政效率低下。

因此,在此體制下,宜由上海市整合各方資源,升格為都市區(qū),同時(shí)進(jìn)行市縣分置,取消地級(jí)市政府,將地級(jí)市職能一部分上交給都市政府,一部分分解到區(qū)級(jí)政府,從而避免增加層次和機(jī)構(gòu)膨脹。

方案二:以政府和市場(chǎng)兩方推動(dòng)形式,建立松散的城市非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

即針對(duì)都市區(qū)難以統(tǒng)一行使跨界職能的狀況,建立負(fù)責(zé)跨界職能的一些非政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般規(guī)模較小,便于市民參與和監(jiān)督,因而對(duì)市民的反應(yīng)靈敏,有利于增強(qiáng)決策的透明度和針對(duì)性。而且協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為非政府機(jī)構(gòu),有利于保持機(jī)構(gòu)調(diào)整的靈活性。但是松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的非政府性,很難實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)跨越行政界線或功能區(qū)界線的更大范圍的公共服務(wù)合作。在中國(guó)目前環(huán)境下,沒(méi)有一定的行政干預(yù)而僅憑協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),其決策實(shí)施的效果難以預(yù)測(cè)。目前長(zhǎng)三角區(qū)域即采用這種治理方式,從實(shí)際運(yùn)行情況看,無(wú)論是經(jīng)調(diào)組織,還是市長(zhǎng)座談會(huì),都難以勝任協(xié)調(diào)配置資源的職能,實(shí)際所起的作用并不大。

方案三:建立非權(quán)威性、社會(huì)各方力量共同參與的都市區(qū)聯(lián)盟,其行政職能僅限于跨界職能。

即針對(duì)都市區(qū)內(nèi)難以統(tǒng)一行使跨界職能的狀況,建立具有一定行政職能的都市區(qū)聯(lián)合政府,以協(xié)調(diào)政府間利益,切實(shí)解決政府之間的公共服務(wù)問(wèn)題,可以稱(chēng)之為“都市區(qū)聯(lián)盟”。它的優(yōu)勢(shì)在于兼顧了前兩種方案的一些長(zhǎng)處:既注意城市發(fā)展對(duì)界外需求的滿(mǎn)足,又不限制城市政府界內(nèi)職能的行使;既保持了部分行政干預(yù)力量的存在,又防止了行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的過(guò)分臃腫等。都市聯(lián)盟的主要功能是落實(shí)都市區(qū)規(guī)劃,協(xié)調(diào)城市間交通、港口、機(jī)場(chǎng)、供水、排水、電力、郵電、通訊、環(huán)境整治等,開(kāi)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的分工與合作。

上述三個(gè)方案各有利弊,很難說(shuō)其中一種方案是唯一最佳方案。行政區(qū)劃的發(fā)展戰(zhàn)略與管理體制改革方案的具體選擇和實(shí)施,應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況因地制宜。但是總體而言,根據(jù)中國(guó)行政管理體制和城市政府管理體制改革的客觀要求,第三種方案可能更適合作為目前行政區(qū)劃改革的主體過(guò)渡方案,但必須堅(jiān)持改革試點(diǎn)先行。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)來(lái)看,都市區(qū)聯(lián)盟模式設(shè)想可以和我國(guó)行政區(qū)劃改革,特別是高層政區(qū)的改革設(shè)想有機(jī)銜接起來(lái),具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃改革的實(shí)際動(dòng)作主要以“地區(qū)”和縣級(jí)政區(qū)體制調(diào)整為主,中央政府對(duì)于“省區(qū)劃小”這種高層政區(qū)的改革不會(huì)輕易作出決策。由于省區(qū)作為第一級(jí)政區(qū)的改革風(fēng)險(xiǎn)成本較大,“省區(qū)劃小”盡管理論上十分必要,但在現(xiàn)行區(qū)劃體制格局下,至少在近期內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的省區(qū)劃小(不排除個(gè)別地區(qū)可能會(huì)成立直轄市)不具可行性。然而,如果未來(lái)我國(guó)在中央與省之間再設(shè)立一級(jí)政區(qū)——都市區(qū),把現(xiàn)行省級(jí)政區(qū)變?yōu)槎?jí)政區(qū),然后在都市區(qū)內(nèi)結(jié)合取消地市改革而進(jìn)行省區(qū)劃小,那么就可大大降低其改革的風(fēng)險(xiǎn)成本,掃除“省區(qū)劃小”的最大障礙,進(jìn)而有可能促成行政區(qū)劃改革目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

綜上所述,我們完全有理由認(rèn)為,我國(guó)未來(lái)的行政區(qū)劃改革如果與都市區(qū)聯(lián)盟模式構(gòu)想有機(jī)結(jié)合起來(lái),不僅有利于推動(dòng)行政區(qū)劃改革的深化,而且有利于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系從上到下統(tǒng)一起來(lái),從而為我國(guó)最終解決行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的分歧與矛盾找到一條很好的出路,其深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義不可低估。當(dāng)然,必須指出的是,實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的政區(qū)定位目標(biāo),決不可能是一件短期內(nèi)可以做到的事情。在這種情況下,基于協(xié)調(diào)都市區(qū)內(nèi)各行政區(qū)政府行為的需要,先行建立一種負(fù)責(zé)跨界職能的都市區(qū)聯(lián)盟(即都市區(qū)聯(lián)合政府),并輔之以一定數(shù)量的松散協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(非政府機(jī)構(gòu)),就成為一種必要的過(guò)渡性組織措施。都市區(qū)聯(lián)盟的建立,可以在一定程度上緩解因行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)界線暫時(shí)無(wú)法統(tǒng)一而產(chǎn)生的行政要素與經(jīng)濟(jì)成分的沖突,有利于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)。此外,松散協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在,也有利于公民對(duì)政策制訂的參與和監(jiān)督,進(jìn)而減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的過(guò)量行政干預(yù)和決策中的長(zhǎng)官意識(shí)與政策失誤。同時(shí),區(qū)域內(nèi)部取消地級(jí)市,走城鄉(xiāng)分治、市縣分置的道路,深化鎮(zhèn)村合并等,以進(jìn)一步理順我國(guó)行政區(qū)劃體制,達(dá)到區(qū)域利益的最大化和共同繁榮。

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(責(zé)任編輯:北緯)