方凡佳

摘要官員問責(zé)制作為一項制度創(chuàng)新，在我國還處于初級階段。在近10年的實踐中，問責(zé)制已經(jīng)體現(xiàn)出了自身的重要意義，并不斷朝著制度化、法律化的方向發(fā)展，但仍然存在著一些問題亟待解決。

關(guān)鍵詞官員問責(zé)制重要性問題解決路徑

中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

作為當(dāng)代中國政治體制改革的一項創(chuàng)新。官員問責(zé)制推動了我國向責(zé)任政府轉(zhuǎn)型的重要一步。

一、官員問責(zé)制在我國的實踐及其重要性

官員問責(zé)制起源于西方。是伴隨著現(xiàn)代政黨制度和議會制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。是西方國家政治生活中的常見現(xiàn)象。在西方問責(zé)制的典型國家美國。因“水門事件”被迫辭職的尼克松總統(tǒng)和身陷“性丑聞”案的克林頓總統(tǒng)都曾因為濫用職權(quán)、妨礙司法公正而遭到彈劾危機(jī)。

“問責(zé)制”真正進(jìn)入國人的視野還是在本世紀(jì)初。2000年，香港特別行政區(qū)行政長官董建華在施政報告中明確提出，要研究和引入一套新的主要官員問責(zé)制度。2002年7月1日，香港正式開始實行官員問責(zé)制，問責(zé)制的主要官員直接向行政長官負(fù)責(zé)。此后，香港財政司司長梁錦松因“買車避稅”案成為推行問責(zé)制以來7個月內(nèi)首名被行政長官公開批評嚴(yán)重疏忽、行為極不恰當(dāng)?shù)闹饕賳T。

2003年的非典時期，發(fā)生了新中國歷史上首次在突發(fā)災(zāi)害事件中、在短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責(zé)任的一次重大實踐。包括前衛(wèi)生部長張文康、前北京市市長孟學(xué)農(nóng)兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。

問責(zé)制的啟動。被認(rèn)為是中南海領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點。此后，官員問責(zé)的熱潮不斷由中央層面輻射到地方；一系列密集的問責(zé)事件之后，“引咎辭職”成為街談巷議的高頻詞匯，而“撤職”、“免職”這些曾經(jīng)讓人覺得刺眼的詞，也在“問責(zé)風(fēng)暴年”里逐漸被公眾所熟知：2004年2月5日，北京市密云縣密虹公園踩踏事故造成37人死亡。密云縣縣長張文引咎辭職；2004年2月25日，吉林市中百商廈火災(zāi)造成54人死亡，吉林市市長剛占標(biāo)引咎辭職；2008年6月29日，與“華南虎事件”相關(guān)的13名責(zé)任人受到處理，其中，陜西省林業(yè)廳兩位副廳長被免去副廳長職務(wù)2008年9月，國家開始對“三鹿奶粉事件”的有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理，免去吳顯國石家莊市委書記職務(wù)，免去王文華三鹿集團(tuán)黨委書記職務(wù)。

我國的官員問責(zé)制才剛剛起步，但在實踐中已經(jīng)體現(xiàn)出了重要意義。

首先，官員問責(zé)制能夠為官員施政設(shè)置行為準(zhǔn)則。一方面，問責(zé)制明確了官員在行政管理活動中應(yīng)遵循的價值標(biāo)準(zhǔn)和精神追求，是從積極面向進(jìn)行的教育和引導(dǎo)。另一方面，官員問責(zé)制通過對有關(guān)施政行為的否定性評價，使問責(zé)對象對其行為和責(zé)任有一定的預(yù)期。促使其自覺履行職責(zé)，減少被問責(zé)的可能。

其次，官員問責(zé)制能夠為公眾進(jìn)行有效監(jiān)督提供保障。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要理論模型——委托代理模型(Principal-Agent Model)，社會公眾與政府、官員之間存在著委托代理關(guān)系。公眾將權(quán)力授予政府，同時要求政府提供服務(wù)或限制自身行為；政府進(jìn)一步將權(quán)力分配給相關(guān)部門，使相關(guān)部門的官員成為公眾授權(quán)的最終代理人。政府和官員必須滿足委托人的要求，維護(hù)公眾利益。而問責(zé)制度正是對他們進(jìn)行管理和監(jiān)督的有力保障。

第三，官員問責(zé)制能夠為有權(quán)機(jī)關(guān)追究官員責(zé)任提供依據(jù)。問責(zé)制的依據(jù)主要包括憲法、公務(wù)員法以及相關(guān)法規(guī)、文件。它們協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建了一套涉及問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)形式和問責(zé)過程等內(nèi)容的制度規(guī)范。確保有權(quán)機(jī)關(guān)追究官員責(zé)任的活動既有合法性和權(quán)威性。又能達(dá)到懲戒問題官員的效果。

二、當(dāng)前我國官員問責(zé)制存在的主要問題

(一)問責(zé)主體缺位。

以問責(zé)主體為標(biāo)準(zhǔn)，問責(zé)可分為來自機(jī)關(guān)內(nèi)部的同體問責(zé)和來自機(jī)關(guān)外部的異體問責(zé)。在我國，對官員的問責(zé)主要采取了同體問責(zé)的方式，異體問責(zé)相對比較薄弱。自2003年以來，幾起社會影響重大的問責(zé)事件，如安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件、湖南嘉禾非法強(qiáng)制拆遷事件，都是在中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示后，上級黨委、紀(jì)委等相關(guān)部門才做出嚴(yán)肅處理的。人大、司法機(jī)關(guān)以及新聞媒介作為異體問責(zé)的主體對此幾乎沒有什么作為。又因為普通百姓參與政治活動的途徑有限，公眾難以行使監(jiān)督權(quán)，使官員權(quán)力的真正來源者無法有效地保護(hù)自身權(quán)益。

但同體問責(zé)也存在問題。一方面是因為同體問責(zé)具有內(nèi)部性和非公開性，缺乏透明度，難免讓人質(zhì)疑它的公正性。另一方面，大多數(shù)問責(zé)事件都是上問下責(zé)，即下級因為失職而被上級免職或要求辭職，上級官員失職則無人問責(zé)。因此，承擔(dān)責(zé)任的永遠(yuǎn)是下級。問責(zé)制對上級官員沒有約束力。這也進(jìn)一步印證了異體問責(zé)的重要性。同體問責(zé)和異體問責(zé)相互補(bǔ)充。才能構(gòu)筑起官員問責(zé)制的堅實堡壘。

(二)問責(zé)對象不全面。

這一問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是各地方、各部門對問責(zé)制應(yīng)落實到哪一層級、覆蓋到什么范圍規(guī)定不一。例如，海南省和重慶市關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)范性文件分別名為“行政首長問責(zé)暫行規(guī)定”和“政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法”。前者規(guī)定的問責(zé)對象是指“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長(含主持工作的副職)”；后者問責(zé)的范圍則較為狹窄。僅限于“市政府部門行政首長(含主持工作的副職)”。

二是事后問責(zé)比重較大。缺乏對官員日常工作的監(jiān)督?，F(xiàn)行的問責(zé)制度主要是對具體的、已經(jīng)產(chǎn)生不良后果的事件進(jìn)行處理。特別是由于官員失職或瀆職所造成的重大責(zé)任事故。這意味著，只有發(fā)生了事故。才有相應(yīng)的問責(zé)。官員問責(zé)制變成了簡單的懲處措施。失去了應(yīng)有的監(jiān)督作用。

按照“權(quán)責(zé)一致”原則的要求。任何官員在被公眾授予權(quán)力時，即對公眾承擔(dān)了一份責(zé)任；權(quán)力越大，責(zé)任也就越大。因此，上至領(lǐng)導(dǎo)干部。下至一般公務(wù)人員。都應(yīng)當(dāng)無一例外地成為問責(zé)的對象。而問責(zé)制關(guān)鍵是對官員日常工作的監(jiān)督。因為正是在日常工作中的疏忽造成了事故頻發(fā)的現(xiàn)狀：更多地進(jìn)行事前問責(zé)，也有助于減少不必要的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡。

(三)問責(zé)形式單一且不規(guī)范。

理論上，官員承擔(dān)責(zé)任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中，對官員的問責(zé)仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看。這種做法對官員的問責(zé)力度偏小，有關(guān)問責(zé)形式的規(guī)定也未與其他法律制度、尤其是司法制度相銜接。

追究問題官員的責(zé)任。至少能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足，從而有利于整個社會的穩(wěn)定與和諧。但在目前有關(guān)問責(zé)的法律法規(guī)尚未完善、我國官員問責(zé)制還未真正體系化的條件下。問責(zé)主體往往只顧及到安撫群眾的方面。這實際上是把官員的命運(yùn)完全交由民意來安排。加大了問責(zé)的不確定性，最終將導(dǎo)致官員在各自崗位上如履薄冰，或者“胡亂”作為，或者選擇做“太平官”、“庸官”。

(四)問責(zé)程序、救濟(jì)程序以及官員復(fù)出機(jī)制不完善。

在問責(zé)程序方面，我國至今沒有一套完善的規(guī)則。因此，

問責(zé)程序的啟動往往隨意性較大，如果社會反響不夠強(qiáng)烈，就可能大事化小、小事化無。問責(zé)過程也往往只是以官員級別和事件影響為基礎(chǔ)。難以排除人為因素的干擾。此外，問責(zé)程序的不公開，也剝奪了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不利于問責(zé)制度的健康發(fā)展。

在問責(zé)關(guān)系中，問責(zé)主體相對處于優(yōu)勢地位，而官員應(yīng)享有的救濟(jì)途徑不暢通，違背了“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則?！豆珓?wù)員法》第90條規(guī)定，公務(wù)員對涉及本人的的人事處理不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請復(fù)核；對復(fù)核結(jié)果不服的?？梢韵蛲壒珓?wù)員主管部門或者做出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)提出申訴——有關(guān)司法救濟(jì)的內(nèi)容并沒有出現(xiàn)在該條或其他條文中?！秶夜珓?wù)員申訴控告暫行規(guī)定》第20條甚至直接規(guī)定“受理申訴的機(jī)關(guān)做出的申訴處理決定。為最終決定”——剝奪了公務(wù)員尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。此外，《行政訴訟法》第12條也排除了人民法院在“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”這一事項上的司法管轄權(quán)。

在官員問責(zé)制深入人心之際?！凹賳栘?zé)”、“問責(zé)秀”等負(fù)面報道也不斷浮現(xiàn)。實際上，很大一部分問責(zé)僅僅是為了暫時平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾視線，受到問責(zé)的官員很快便能官復(fù)原職或被另外委以他任。這并不是要說明那些曾經(jīng)受過處罰、處分的官員今后一定不能再上崗。而是要求官員被重新任用的過程應(yīng)當(dāng)透明、公開。或者明確設(shè)置一些出口。給這類官員戴罪立功、改過自新的機(jī)會。

三、完善官員問責(zé)制的基本思路

上述對官員問責(zé)制理論與實踐的探究，在一定意義上為這項制度的進(jìn)一步完善提供了解決路徑。但綜合我國國情及以上各方面問題來看，有三個方面工作極為緊迫。

(一)提高責(zé)任意識和責(zé)任追究意識。

問責(zé)文化是官員問責(zé)制的靈魂。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的問責(zé)文化具有明顯的滯后性，具體表現(xiàn)在意識形態(tài)上就是官員責(zé)任意識與公眾問責(zé)意識的淡薄。

我國兩千多年的封建思想，以及官僚系統(tǒng)中按照職位高低分配權(quán)力和資源的傳統(tǒng)，一直保持著根深蒂固的影響。在官員方面：權(quán)力崇拜早已是一種普遍的價值取向：作為國家權(quán)力的所有者，老百姓才是自己的“主人”，官員的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是“為民服務(wù)”。在公眾方面：普通百姓普遍缺乏公民意識、維權(quán)意識。中國老百姓的善良忍耐和不與官爭的傳統(tǒng)心態(tài)，成全了多少官僚的驕橫跋扈觀念。

如果社會上下難以自發(fā)形成問責(zé)理念和問責(zé)文化。我們就有必要采取一些方式來營造一種問責(zé)氛圍。一方面，要對官員進(jìn)行問責(zé)教育，培養(yǎng)責(zé)任意識，使“為人民服務(wù)”的觀念真正落實到日常工作中，成為一種習(xí)慣。另一方面，也是更為重要的方面。就是要改變公眾對政治的冷漠態(tài)度。鼓勵公眾積極參與政治生活、積極行使權(quán)利。公眾的責(zé)任追究意識將是對問責(zé)文化建設(shè)的最好支持。當(dāng)然，配套的制度保障措施也應(yīng)盡快跟上。使公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)能夠得到充分體現(xiàn)。

(二)明確職責(zé)權(quán)限。

官員問責(zé)制的前提是職責(zé)明確。但我國目前在公務(wù)員崗位設(shè)置及其權(quán)限范圍上缺乏規(guī)范性。具體表現(xiàn)在：第一。黨政不分，以黨代政。實踐中。對重大問題的決策通常是由黨委研究、書記“拍板”，出了問題則由行政官員承擔(dān)責(zé)任。第二，正副職之間責(zé)任劃分不夠明確。名義上由“一把手”負(fù)責(zé)，實際上只追究了具體分管工作的副職。第三。不同層級和部門之問責(zé)任界限模糊，發(fā)生事故互相推諉，利益之所在則爭先恐后。

當(dāng)前，問責(zé)對象難以準(zhǔn)確定位的問題很大程度要歸因于對官員的職責(zé)權(quán)限劃分不明。為保證官員問責(zé)制的有效運(yùn)行，必須根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，正確處理權(quán)力和責(zé)任的比例，層層分解責(zé)任，并具體落實到每一級別和每一崗位。

(三)建立官員問責(zé)制的完整體系。

制度是實現(xiàn)問責(zé)功能的有力保障。在制度方面，法律法規(guī)的系統(tǒng)化首當(dāng)其沖。通過制定和完善有關(guān)法律，實現(xiàn)問責(zé)制的剛性化和規(guī)范化。使官員和醬通百姓對問責(zé)條件、問責(zé)過程、問責(zé)結(jié)果等各方面規(guī)定一目了然，從而自覺約束自身行為、維護(hù)自身權(quán)益。

然而，我國至今沒有一部關(guān)于問責(zé)制的全國性法律，對官員進(jìn)行問責(zé)主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨內(nèi)干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務(wù)員法》等相關(guān)規(guī)定，以及一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅法律位階較低、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確。而且在問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)形式和問責(zé)程序等方面嚴(yán)重缺乏統(tǒng)一性。此外，地方政府在制定有關(guān)規(guī)則或辦法時不重視當(dāng)?shù)貙嶋H地生搬硬套，導(dǎo)致實踐中難以操作，問責(zé)也難免流于形式。

問責(zé)制法律化還有另一層重要意義。目前，對官員的問責(zé)常止于“黨紀(jì)處分”或“行政處分”。這類處理結(jié)果與一些事故的嚴(yán)重程度、傷亡損失程度極不相稱，難以使公眾信服。因此，問題官員如果觸犯了刑法，不僅負(fù)有道義和政治上的責(zé)任。也要承擔(dān)起相應(yīng)的法律后果，這樣才能真正平復(fù)受害者和廣大群眾的心理，也對其他官員起到一定的警戒作用。

建立問責(zé)法律體系的工程浩大。既要綜合考慮我國國情以及各地區(qū)的具體情況。又要注意與其他法律特別是刑事法律制度的銜接與協(xié)調(diào)。但從某種程度上說。建立、健全問責(zé)法律體系正是完善我國官員問責(zé)制的終極解決方法。

注釋：

①周亞越，行政問責(zé)制比較研究，中國檢察出版社，2008年，

②陳曉英，行政問責(zé)漸行漸深，呼喚專門法律面世，法制日報，2008年10月8日，

③洪暉，對官員問責(zé)制的若干思考，文教群論，2007年1月號下旬刊：第214頁，

④江正平。裴曉勇，我國，《行政問責(zé)法》，制定的理論思考，山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008年4月第30卷第1期：第207頁，

⑤肖揚(yáng)，賄賂犯罪研究，法律出版社，1994年，

⑥陳黨，行政問責(zé)實踐中存在的主要問題及解決途徑，民主與法制，2006年5月：第131頁。