許　慧

摘要黨的十七屆三中全會，出臺了“土地可以跨區(qū)域流轉(zhuǎn)”的政策，其目的是提高農(nóng)村土地資源。的配置效率，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而政策落實(shí)過程中，會出現(xiàn)這樣那樣的問題，特別是在土地承包權(quán)與使用權(quán)分離過程中必將出現(xiàn)各種糾紛，兩權(quán)分離后土地使用者也會出現(xiàn)一些諸如土地質(zhì)押難等問題。解決這些問題的途徑是盡快立法，用法律手段調(diào)整各方面利益關(guān)系。

關(guān)鍵詞土地流轉(zhuǎn)法律建議

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要法律問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的難題主要是歷史形成的各種矛盾難以調(diào)解及新的土地流轉(zhuǎn)過程中各方利益如何調(diào)整的問題。而由此又帶來諸多法律問題。

(一)反映在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方的問題。

1、部分當(dāng)事人法律意識淡薄。沒有簽訂經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，引發(fā)糾紛。在農(nóng)業(yè)稅取消前一些拋荒戶不愿交納農(nóng)業(yè)稅，將拋荒地隨意轉(zhuǎn)讓他人經(jīng)營。農(nóng)業(yè)稅取消后。特別是政府給予補(bǔ)貼后，拋荒戶又要收回承包地，而經(jīng)營戶又以經(jīng)營期間進(jìn)行了大量投入為由拒絕，引發(fā)矛盾。

2、部分當(dāng)事人不遵守合同，為了經(jīng)濟(jì)利益任意違反合同約定，引發(fā)糾紛。有的農(nóng)民將家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)混同為土地所有權(quán)，隨意轉(zhuǎn)讓承包地或自行改變土地用途；有的發(fā)包方受利益驅(qū)動隨意中止原承包合同。強(qiáng)行收回土地另行高價重復(fù)發(fā)包；有的發(fā)包方對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)橫加干預(yù)、非法限制。引發(fā)矛盾。

3、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，引發(fā)糾紛。如流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不完備，條款過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移約定不明，對流轉(zhuǎn)的承包土地面積、界限、期限約定不明，雙方在履行中對這些約定理解不一致而發(fā)生爭議。

4、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，引發(fā)糾紛。由于缺乏對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和規(guī)范，很多發(fā)包方和承包方簽訂的合同不符合法定程序或法律強(qiáng)制性規(guī)定。如訂立承包合同時違反民主議定規(guī)則。擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，轉(zhuǎn)讓未經(jīng)發(fā)包方同意等，發(fā)包方以此為由要求解除原承包合同。

5、未履行給付流轉(zhuǎn)費(fèi)用義務(wù)。引發(fā)糾紛。法律規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為有償流轉(zhuǎn)。有的流轉(zhuǎn)合同簽訂后受讓方未能按約給付流轉(zhuǎn)費(fèi)，以致產(chǎn)生糾紛。

(二)反映在集體管理方面的問題。

1、復(fù)墾或調(diào)整土地，引發(fā)糾紛。為提高土地利用率，有些村集體復(fù)墾承包戶拋荒土地。并將其轉(zhuǎn)包。有些村集體在推行規(guī)模型經(jīng)營時動員或強(qiáng)迫農(nóng)戶調(diào)整承包土地。取消農(nóng)業(yè)稅后，強(qiáng)烈要求收回拋荒地和調(diào)出的優(yōu)質(zhì)土地。

2、單方面解除承包合同。引發(fā)糾紛。有些村集體借土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之名，單方面解除合同，強(qiáng)迫農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)、大戶經(jīng)營。

3、假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄、變更土地承包經(jīng)營權(quán)，引發(fā)糾紛。有的村集體不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)制推行規(guī)模經(jīng)營、集中種植。農(nóng)民不接受的，村集體便假借少數(shù)服從多數(shù)的方法。強(qiáng)迫農(nóng)民放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)。

4、以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”為由收回承包地搞招標(biāo)承包。引發(fā)糾紛。為解決負(fù)擔(dān)不均和完成農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)難等問題，一些地方實(shí)行“兩田制”，把承包地分為“口糧田”和“責(zé)任田”。實(shí)際上成了收回農(nóng)民承包地、變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和強(qiáng)制推行土地規(guī)模經(jīng)營的手段。

5、強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。引發(fā)糾紛。一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，發(fā)包方以各種手段強(qiáng)迫承包方將承包地以“反租倒包”的形式流轉(zhuǎn)：有些基層干部為謀取私利。千方百計(jì)阻礙承包方進(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)。

(三)依法處理土地流轉(zhuǎn)糾紛面臨的諸多問題。

1、土地流轉(zhuǎn)過程操作不規(guī)范，依法處理影響政府形象。國家土地政策及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向是將土地向少數(shù)種植大戶集中，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。一部分鄉(xiāng)村在國家的土地政策調(diào)整后，農(nóng)戶與村委會的承包合同沒有依照法定程序變更或解除，村委會又與新的承包人簽訂承包合同。如果依法處理，涉及面寬、執(zhí)法難度大，還會損害政府形象。

2、土地流轉(zhuǎn)糾紛主體復(fù)雜。依法處理面臨兩難境地。土地流轉(zhuǎn)糾紛是平等主體之間的合同糾紛。屬于法院受案范圍。但由于這類糾紛牽涉面廣、社會影響大、政策性強(qiáng)，法院不敢冒然處理。不處理又與法律規(guī)定相沖突。使法院在這類糾紛中處于兩難境地。

3、土地流轉(zhuǎn)糾紛群體性強(qiáng)。依法處理利益沖突大。此類糾紛雖然表現(xiàn)為個別村民和村委會或村民小組及其他承包經(jīng)營者之間的矛盾，但往往涉及整體利益的沖突。牽一發(fā)而動全身。

4、土地流轉(zhuǎn)糾紛情況復(fù)雜。案件執(zhí)行難度大。在土地轉(zhuǎn)包、互換、代耕類案件中。由于鎮(zhèn)、村在簽訂土地承包合同時不規(guī)范，土地承包經(jīng)營權(quán)證書核發(fā)主體不統(tǒng)一，存在重復(fù)發(fā)證等問題。出租、轉(zhuǎn)讓案件中，絕大多數(shù)土地已改變用途，這些都增加了法院執(zhí)行難度。

5、土地流轉(zhuǎn)沒有專門立法。依法處理典出多門。目前國家還沒有就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行專門立法。仲裁土地流轉(zhuǎn)糾紛案件的法律依據(jù)是《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《憲法》、《物權(quán)法》及地方性條例、規(guī)章。但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性。導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依現(xiàn)象。同時由于典出多門，司法部門仲裁時缺乏權(quán)威性，糾紛雙方往往不服裁定。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾個問題

為適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大政策的需要。建議盡快進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法。法律條款至少要明確以下內(nèi)容：

(一)進(jìn)一步明確土地流轉(zhuǎn)概念。

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念有廣義解釋，也有狹義解釋，有的解釋用詞也模糊。這對人們正確理解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，準(zhǔn)確解讀中央農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策帶來影響。因此出臺的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》必須對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念作出準(zhǔn)確定位。

(二)明確土地流轉(zhuǎn)的方式。

為防止各地借土地流轉(zhuǎn)之名，作出違反土地政策的行為，出臺的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》對土地流轉(zhuǎn)的方式要作出明確規(guī)定，超出規(guī)定范圍進(jìn)行流轉(zhuǎn)的為非法行為。按照中共中央作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式應(yīng)明確為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作6種形式。

(三)明確土地承包者和使用者的權(quán)利和義務(wù)。

對土地流轉(zhuǎn)合同簽訂要有明確的條款規(guī)定，特別要明確土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利義務(wù)，這是規(guī)避糾紛的關(guān)鍵。同時，要明確規(guī)定，國家和集體只能引導(dǎo)。不得介入土地流轉(zhuǎn)的操作，以防止行政干預(yù)，避免情況的復(fù)雜化。

(四)土地使用準(zhǔn)入準(zhǔn)出的制約。

對土地經(jīng)營的準(zhǔn)入準(zhǔn)出要作出制約性條款規(guī)定，獲得土地經(jīng)營權(quán)的不得違反合同規(guī)定提前退出。因特殊情況需要退出的可按規(guī)定向土地承包人作出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。也可簽訂三方協(xié)議向第三方出讓土地經(jīng)營權(quán)。不具備土地經(jīng)營條件的不能獲得土地經(jīng)營權(quán)，如缺少經(jīng)營技術(shù)、缺少資金投入的人員，不能獲得大規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)。以防土地經(jīng)營人員不能如期履約?；蛘呃速M(fèi)土地資源。

(五)土地質(zhì)押權(quán)界定。

出臺的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》要明確規(guī)定農(nóng)村承包土地不能作為資產(chǎn)用作抵押，因?yàn)檗r(nóng)村土地屬于集體所有，如果允許抵押，會帶來諸多矛盾和糾紛，國家的土地制度也會動搖。

(六)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

對國家、企事業(yè)單位征用已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分配要以法律形式規(guī)定下來，對土地承包者和土地經(jīng)營者按照不同情形規(guī)定分配方案。特別要考慮土地經(jīng)營者的經(jīng)營項(xiàng)目、投資規(guī)模和預(yù)期收益情況。

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