郭美瑜

摘要我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)過(guò)20世紀(jì)80～90年代的穩(wěn)步發(fā)展和體制建設(shè)。從90年代后期到現(xiàn)在在數(shù)量和面積上有了突飛猛進(jìn)。建立有效的自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制對(duì)于解決自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題尤為重要，只有確立有效的自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制，才能使自然保護(hù)區(qū)獲得穩(wěn)定的資金渠道，以保障保護(hù)區(qū)功能的正常發(fā)揮。

關(guān)鍵詞國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制保護(hù)區(qū)分類

中圖分類號(hào)：F292文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、建立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制的政策目標(biāo)

《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。在國(guó)內(nèi)外有典型意義、在科學(xué)上有重大國(guó)際影響或者有特殊科學(xué)研究?jī)r(jià)值的自然保護(hù)區(qū)。列為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；其他具有典型意義或者重要科學(xué)研究?jī)r(jià)值的自然保護(hù)區(qū)列為地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

作者認(rèn)為。建立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)資金機(jī)制的政策目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)資金的供需平衡，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有效保護(hù)和管理的目的。

二、資金供需存在的問(wèn)題

(一)資金需求方。

資金的需求方包括保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)、管理能力建設(shè)、周邊發(fā)展。

保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)又包括生物多樣性保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、土地保護(hù)、水質(zhì)保護(hù)及科學(xué)研究等。而對(duì)于管理建設(shè)。目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)設(shè)施和管護(hù)能力達(dá)到國(guó)際較發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。保護(hù)區(qū)管理能力不足具體表現(xiàn)在：基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，相關(guān)儀器設(shè)備嚴(yán)重不足，人員數(shù)量、素質(zhì)不足；對(duì)于保護(hù)區(qū)周邊的發(fā)展。保護(hù)區(qū)面臨著來(lái)自周邊社區(qū)居民對(duì)于資源開發(fā)的反對(duì)。以及保護(hù)區(qū)周邊貧困地區(qū)對(duì)補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

(二)資金供給方。

資金供給方為中央政府和地方政府。

首先，資金不足。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)缺少必要投入，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)應(yīng)有的功能。調(diào)查顯示，我國(guó)46個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)平均得到的經(jīng)費(fèi)是131.1美元，平方公里。而根據(jù)國(guó)家保護(hù)監(jiān)測(cè)中心調(diào)查統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2058美元，平方公里，發(fā)展中國(guó)家平均為157美元，平方公里。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的投入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。

其次，資金支出結(jié)構(gòu)不合理。保護(hù)區(qū)資金在支出結(jié)構(gòu)上重建設(shè)、輕保護(hù)。在保護(hù)區(qū)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出中。基本建設(shè)、人員工資、辦公事業(yè)費(fèi)占的比例較大，保護(hù)性和社區(qū)方面的支出只占很小的比例。

最后，資金狀況不均衡。由于保護(hù)區(qū)所處地區(qū)、所屬部門和自我經(jīng)營(yíng)能力上的差異。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之間的資金狀況有很大差異。

三、政策分析

(一)保護(hù)區(qū)的分類不合理。

沒(méi)有區(qū)分應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)與允許適度開發(fā)的自然保護(hù)區(qū)的類別，導(dǎo)致保護(hù)目標(biāo)與資金供給能力嚴(yán)重不匹配?，F(xiàn)有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)從數(shù)量上已經(jīng)占到國(guó)土面積的9％。按照法律，規(guī)定，這些保護(hù)區(qū)面積都需嚴(yán)格保護(hù)，除了試驗(yàn)區(qū)的旅游之外，不允許開展任何其他形式的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但實(shí)際上對(duì)所有保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)既不現(xiàn)實(shí)。也不必要。

(二)法律規(guī)定不明確。

在我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》的第三章第23條明確規(guī)定“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)。由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣以上地方人民政府安排。國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”。雖然在現(xiàn)有法律中政府對(duì)于自然保護(hù)區(qū)管理責(zé)任得到了一定的明確。但并沒(méi)有明確在資金問(wèn)題上中央政府在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理和建設(shè)中的職責(zé)。

(三)產(chǎn)權(quán)不清。

我國(guó)的許多保護(hù)區(qū)由于存在缺乏資金或者部門限制等問(wèn)題，沒(méi)能完成相關(guān)法律規(guī)定的保護(hù)區(qū)國(guó)有土地劃撥或集體土地征用程序。致使產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷。保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在行使管理權(quán)利時(shí)，必然面臨由于產(chǎn)權(quán)不清所導(dǎo)致的與當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渌块T之間的沖突。甚至對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)施保護(hù)的成本和收益主體的界定也成為問(wèn)題。

(四)缺乏統(tǒng)一的管理體制。

生態(tài)系統(tǒng)各要素的關(guān)聯(lián)性被一些人為因素割裂開來(lái)，如部門界限、行政級(jí)別、行政區(qū)界限等。分級(jí)別、分部門的管理體制，決定了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理事權(quán)劃分的格局，也進(jìn)而決定了其資金分配的方式和格局是斷裂的、低效的、缺乏統(tǒng)籌安排的。上述資金不均衡問(wèn)題皆由于此。

四、政策建議

(一)科學(xué)分類。

根據(jù)保護(hù)對(duì)象的特點(diǎn)。區(qū)分不同保護(hù)區(qū)實(shí)行保護(hù)的程度。必須利用科學(xué)分類方法。界定各類保護(hù)區(qū)的具體管理目標(biāo)和方法，有針對(duì)性地安排保護(hù)資金。IUCN所提出的分類方法為我國(guó)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)的分類提供了科學(xué)參考。

(二)加強(qiáng)立法工作。

通過(guò)自然保護(hù)區(qū)立法。明確各級(jí)政府對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)所負(fù)有的不同資金責(zé)任；重新制定保護(hù)區(qū)管理的分類；改革國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)分散管理的體制。實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，打破割裂的管理模式，按照生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的需要。確定資金的投放。

(三)明確中央財(cái)政資金支出。

考慮到我國(guó)財(cái)政資金的緊張和支出的公平性等問(wèn)題。必須對(duì)其資金的支出范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限定，其中還包括確定國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的財(cái)政支出優(yōu)先序列，明確中央和地方財(cái)政資金的支出項(xiàng)目等。顯然。這并不意味著由財(cái)政負(fù)擔(dān)保護(hù)區(qū)的一切支出或使各種保護(hù)投入均衡分配。

(四)完善預(yù)算。

在國(guó)家預(yù)算中添加與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的支出相關(guān)的科目，從而確保保護(hù)區(qū)能夠獲得穩(wěn)定和充足的財(cái)政資金。此外。監(jiān)督機(jī)制的建立有助于預(yù)算的規(guī)范化。例如針對(duì)專項(xiàng)資金編制預(yù)決算；改革以往監(jiān)督信息的提供方式。加強(qiáng)監(jiān)督者的作用，或進(jìn)行國(guó)際審計(jì)等。預(yù)算的合理安排能夠使得國(guó)家資金得到有效地利用，同時(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策目標(biāo)。

注釋：

①徐海根，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)政策探討，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境2001.17(1)：13-16，

②韓念勇，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策研究，自然資源學(xué)報(bào)，2000,15(3)：201～207。