李彥麗

農(nóng)牧區(qū)社會保障制度是全州社會保障體系不可缺少的組成部分。目前,我州農(nóng)牧區(qū)人口約占全州總人口的40%,廣大農(nóng)牧民的基本要求是實現(xiàn)“生(存)有所靠,老有所養(yǎng),病有所醫(yī)”。因此,在我州農(nóng)牧區(qū)社會保障的各項制度建設中,最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度三大基本保障的完善是其重點。

一、基本情況

農(nóng)村養(yǎng)老保險是我州農(nóng)牧區(qū)社會保障制度中最早開展的一種形式。1993年全州開展了農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險工作,但由于當時的農(nóng)村養(yǎng)老保險實質(zhì)上完全是一種個人儲蓄性養(yǎng)老保險,財政補貼與集體補助均不到位,農(nóng)牧民參保積極性不高,后因政策和體制等原因處于停滯狀態(tài)。目前,勞動保障等部門正積極籌備在海西農(nóng)村牧區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,目前已經(jīng)在格爾木、天峻和都蘭三個地區(qū)啟動了試點工作。

2007年,全州全面建立了農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度,有效地保障了困難群眾的基本生活。截止2008年底,全州納入農(nóng)村低保范圍的農(nóng)牧民有1.28萬人,全年發(fā)放保障金862萬元。但目前農(nóng)牧區(qū)還有1.7萬絕對貧困人口,享受最低生活保障的人數(shù)仍然偏低。因此,建立一個能覆蓋全州的農(nóng)村最低生活保障制度仍是十分艱難的任務。

農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系的完善,對于深化農(nóng)牧區(qū)改革和維護社會安定,發(fā)揮了一定的積極作用。但與實現(xiàn)跨越式發(fā)展要求相適應的科學、系統(tǒng)、規(guī)范的農(nóng)村牧區(qū)社會保障制度相差甚遠,還存在許多有待解決的問題。

二、存在的主要不足

(一)農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障標準低、覆蓋面窄。一是我州農(nóng)牧區(qū)最低生活保障的標準由原來每人每年700元調(diào)整到現(xiàn)在的900元,但扣除物價等因素仍然顯得偏低,仍難以保障救助對象的基本生活。二是保障覆蓋面窄,仍有部分貧困農(nóng)牧民得不到救濟和補助。截止2008年底,全州農(nóng)區(qū)人均年收入低于625元,牧區(qū)人均年收入低于825元的特困人員仍有17006人,目前享受低保的人數(shù)只有1.28萬人。根據(jù)海西實際,這些低保指標尚不能滿足農(nóng)牧區(qū)社會保障需求。三是農(nóng)村牧區(qū)低保對象界定難。對農(nóng)牧區(qū)低保對象資格認定主要依據(jù)是計算其家庭年人均收入,但農(nóng)牧民收入難以精確測算。農(nóng)牧民收入中實物收入占相當比例,價值轉換難以貨幣化;農(nóng)牧民外出務工收入或臨時性收入難以確定;核算有勞動能力的保障對象的隱形收入難;確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關系且在一起共同生活的全體人員收入難;核查手段不規(guī)范,基層操作多數(shù)采用“評議為主、測算為輔”的辦法進行計算,仍存在一定的主管隨意性;因建房、婚嫁、違反計劃生育被罰款等導致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。這些問題直接影響到農(nóng)村最低生活保障制度的健康發(fā)展。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老保險目前還沒有全面展開,局限性較大。目前,全州農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險工作還處在試點階段,只有試點區(qū)部分村民參保,少數(shù)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工或參與個體經(jīng)營的農(nóng)牧民的養(yǎng)老保險參照城鎮(zhèn)自由職業(yè)者養(yǎng)老保險辦法來實行。(即:繳費基數(shù)按上年度全省職工平均工資確定,繳費比例為20%,繳費年限要達到15年以上,達到退休年齡后,辦理退休手續(xù),按月領取養(yǎng)老金。)這種參保辦法只是解決了一小部分有能力繳費人群的養(yǎng)老保險,但對農(nóng)牧區(qū)大部分群眾來說不適合。因此,建立新型的農(nóng)牧區(qū)社會養(yǎng)老保險制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,減輕人口老齡化帶來的養(yǎng)老壓力,越來越顯得急迫。

(三)農(nóng)村合作醫(yī)療制度保障水平低,預防保健工作不到位。一是目前合作醫(yī)療保障水平還比較低。據(jù)2008年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,全州新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人員患大病的醫(yī)藥費用平均報銷比例只能達到38.2%,不能從根本上解決農(nóng)牧民“看病難”的問題。二是保障目標定位不準確。目前新農(nóng)合的保障目標為保大病,這事實上放棄了對大多數(shù)人基本醫(yī)療需求的保障責任,不可能獲得良好的投入績效。三是基金籌集水平低。目前高危人群擁護建立合作醫(yī)療基金,健康人群卻不愿意參加,造成基金籌集困難。當然籌集基金困難有低收入的貧困人口確實無力繳款的因素,而基金管理水平不高,使用透明度不夠,也影響了農(nóng)牧民群眾參保的積極性。

二、對策建議

建立農(nóng)牧區(qū)社會保障制度基本思路是:從農(nóng)牧區(qū)實際出發(fā),堅持以保障農(nóng)牧民的基本生活為目的,以農(nóng)牧民的自我保障為主,自助為主與互濟為輔相結合,社會基本保障與家庭保障、集體保障相結合。

(一)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,努力增加農(nóng)牧民收入,保證農(nóng)村牧區(qū)社會保障基金的積累。一是大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。海西資源豐富,圍繞發(fā)展資源產(chǎn)品為主是發(fā)展我州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一個突破口。二是調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結構,發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。各地因地制宜,在保證糧食穩(wěn)定生產(chǎn)的同時,有計劃地擴大豆類、薯類、油菜、苜蓿等經(jīng)濟作物種植面積,實現(xiàn)以糧為主向糧食、經(jīng)濟作物、飼料“三元”結構的轉變。三是大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。抓好農(nóng)畜產(chǎn)品加工,突出農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)的地位,力爭使畜產(chǎn)品、油料、馬鈴薯、蔬菜、豆類等精細加工業(yè)創(chuàng)出名牌,形成優(yōu)勢,提高占領市場的競爭能力,以種、養(yǎng)、加工相結合,貿(mào)、工、農(nóng)一體化來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大了,農(nóng)民收入增加了,才能積累更多的社會保障基金。

(二)完善農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度,解決農(nóng)牧民“生有所靠”的問題。完善農(nóng)村最低生活保障制度,需解決好以下幾個問題:一是擴大農(nóng)牧區(qū)低保覆蓋面。在爭取省政府增加低保指標的同時,建議各級財政拿出部分資金,進一步擴大海西農(nóng)牧區(qū)低保覆蓋面。二是科學確定保障線標準。按照社會保障理論,根據(jù)我國的實際情況,較為可行的最低生活保障標準應為農(nóng)牧民年人均純收入的28%左右。按照此標準,考慮我州經(jīng)濟發(fā)展水平和維持農(nóng)牧區(qū)居民衣、食、住等基本生活需要,提出農(nóng)村牧區(qū)居民人均最低生活保障線標準1043元,農(nóng)牧區(qū)最低生活保障標準以市(縣、行委)為單位劃線較好。保障標準應隨經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化進行調(diào)整。三是正確界定保障對象。凡具有我州農(nóng)業(yè)戶口、從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn),上年家庭人均收入達不到最低生活保障線的農(nóng)牧區(qū)居民,均應納入農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障范圍。在界定時,農(nóng)牧區(qū)最低生活保障對象要以通過最大努力,仍達不到最低生活保障線的為衡量標準,對于那些游手好閑、奢侈浪費等造成生活困難的則不予以保障。為準確核定保障對象,在具體操作中應采取調(diào)查摸底與群眾評議相結合的辦法進行。四是正確對家庭收入進行計算。農(nóng)牧民家庭收入按照家庭所有成員全年農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)及其他合法勞動經(jīng)營所獲純收入的總和計算。對于如獎勵、撫恤補助、社會救助金等臨時性經(jīng)濟來源等不計入家庭收入。五是正確選擇資金管理方式。最低生活保障資金要列入當?shù)刎斦A算,納入社會救濟專項資金支出科目,專項管理,?？顚Ｓ?。六是建立新型低保救助體系。加強財政、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科技等部門的溝通與協(xié)作,探索一個包括教育救助、醫(yī)療救助、災害救助、科技扶貧救助、法律援助和殯儀救助在內(nèi)的新型低保救助體系,實現(xiàn)由單項救助向綜合救助的轉變。

(三)積極探索農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險體系建設,解決農(nóng)牧民“老有所養(yǎng)”的問題。截止2008年底,我州農(nóng)牧民有14.85萬人,農(nóng)村養(yǎng)老問題應當成為一個主要問題加以研究。首先要加大宣傳力度,使此項惠民政策深入人心。目前,我州農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險還未正式啟動,對于廣大農(nóng)牧民群眾來講可謂是一個新生事物,因此要在農(nóng)村養(yǎng)老保險政策出臺后充分利用電視、廣播、報刊、板報等媒介大張旗鼓的加大宣傳,為此項工作的順利開展奠定基礎。二是通過試點工作探索農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險制度。任何一項制度都是通過實踐日臻完善。州內(nèi)養(yǎng)老保險的試點工作已經(jīng)展開,對試點情況要及時、全面進行總結。通過試點不斷發(fā)現(xiàn)問題,總結經(jīng)驗,逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,然后再建立覆蓋全州農(nóng)牧區(qū)的養(yǎng)老保險制度。三是正確規(guī)定養(yǎng)老保險金的籌集方式。從家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老,這種新舊體制的轉軌,需要一個資金的原始積累時期。在現(xiàn)階段,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的籌集應以個人繳納為主,集體補助為輔,政府予以扶持。個人繳納占大部分,集體補助主要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟實力合理確定,個人繳納和集體補助的保險金都應計入個人帳戶。四是要做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作,農(nóng)村養(yǎng)老制度一旦執(zhí)行,養(yǎng)老金就是農(nóng)村老年人的活命錢。因此,一方面,要加大基金管理力度,保證基金安全完整。另一方面,要想方設法實現(xiàn)基金收益最大化,通過多種渠道保證基金增值。五是建立養(yǎng)老金發(fā)放監(jiān)管機制。勞動保障部門負責發(fā)放對象的核實,具體可采取個人申請、村級初審、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審定的程序確定,并實行動態(tài)管理;財政部門負責資金的發(fā)放,每年將所需資金列入預算,按月將資金撥付到銀行并轉入老年人個人存款賬戶;審計、監(jiān)察部門負責監(jiān)管對象的確定和資金的運行,防止確定對象的舞弊和資金的流失。

(四)完善農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度,解決農(nóng)牧民“病有所醫(yī)”的問題。農(nóng)村醫(yī)療保險制度應重點防止因病致貧、因病返貧的風險,完善農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度是當務之急。一是制度要先行。建立健全各項管理規(guī)章制度,嚴格執(zhí)行各級政府制定出的農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法與實施細則,各級合作醫(yī)療管理組織要制定并落實對資金籌集、報銷比例和減免范圍、財務管理、出診轉診、藥品管理、衛(wèi)生服務、審計監(jiān)督等合作醫(yī)療的管理規(guī)章制度。二是大力發(fā)展農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。進一步健全以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡?？h級醫(yī)院作為縣域內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生中心,主要負責基本醫(yī)療服務及重急癥病人的搶救,并承擔對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室的業(yè)務技術指導和常見病、多發(fā)病的診療等綜合服務;村衛(wèi)生室承擔行政村的公共衛(wèi)生服務及一般疾病的診治等工作。有條件的農(nóng)牧區(qū)可以實行城鄉(xiāng)一體化管理。州縣財政加大資金投入力度,改善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生醫(yī)療條件和完善衛(wèi)生院基礎設施建設,提高技術力量。讓農(nóng)牧民能在家門口看病,并且能看得起病。三是保障目標要立足于?；窘】怠Ｕ嬲绊戅r(nóng)牧民整體健康水平的是常見病和多發(fā)病,許多農(nóng)牧民的大病也是因為“小病無錢治而扛成大病”的。作為政府推動的醫(yī)療保障體制,必須以保基本健康為出發(fā)點,重點解決常見病、多發(fā)病的預防和治療,建立健全疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、應急救治和計劃生育等公共衛(wèi)生服務體系。四是增加單病種補償制度。現(xiàn)實生活中導致農(nóng)牧民家庭貧困的大病除了一些急性病外,有些慢性病也是真正的罪魁禍首。如:風濕、類風濕、乙型肝炎、中風等,患者不僅一年四季都和藥為伴,有的還被大大削弱了勞動能力,給家人帶來了嚴重的經(jīng)濟負擔。按現(xiàn)行制度規(guī)定,他們即使參合,也不能享受補償待遇。如果我們增加病種補償,既能體現(xiàn)制度的優(yōu)越性和公平性,又能提高農(nóng)民參合的積極性。

(作者單位:中共海西州委黨校)