周大平

[新聞背景]

21世紀初的教育改革,農(nóng)村受益最大。2001~2006年對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的調(diào)整,由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、農(nóng)民辦,轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧k,以縣為主管理。這個大轉(zhuǎn)變過程的標志,就是2006年春季開始的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的建立,2007年春季在全國農(nóng)村中小學全面免除學雜費,惠及1.5億農(nóng)村學生,進而在2008年9月全國城鄉(xiāng)中小學全部免除學雜費。國家的這個重大戰(zhàn)略決策,經(jīng)歷千呼萬喚,終于邁出了關(guān)鍵一步。

隨著2006年9月1日起新修訂的《義務(wù)教育法》正式實施,2001~2006年的上述舉措已經(jīng)有了法律保障。新《義務(wù)教育法》在經(jīng)費撥付上,規(guī)定了“分項目、按比例”,中央、省、市、縣共同分擔;在償還債務(wù)上,規(guī)定了各地先自行清理償還農(nóng)村“普九”債務(wù),中央以獎代補,一年內(nèi)消化完成;在管理體制上,實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施,縣級人民政府為主具體實施的管理體制,以保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育順利、健康發(fā)展。

全面普及義務(wù)教育極大地提高了國民整體素質(zhì)。人均受教育年限從20世紀80年代初的不到5年,提高到2008年的8年以上,其中全國15歲以上的人口平均受教育年限超過8.5年,比世界平均水平還高一年。接受過九年義務(wù)教育的數(shù)以億計的新一代農(nóng)村青年,正在成為21世紀我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍。

“農(nóng)村孩子入學的機會公平已基本達到,如何實施教育的過程公平和結(jié)果公平,是農(nóng)村基礎(chǔ)教育下一步必須要考慮的?！?/p>

面對記者說這番話的胡平平曾任安徽省教育廳副廳長。從整個農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策開始調(diào)整的2001年,直至新《義務(wù)教育法》實施的2006年9月1日這段時間,她一直在安徽這個中部典型的農(nóng)業(yè)大省從事基礎(chǔ)教育的管理工作,因此擁有農(nóng)村教育改革第一線的豐富經(jīng)歷和深刻體會。2007年,她被借調(diào)到教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心擔任副主任,主持基礎(chǔ)教育質(zhì)量問題的研究、評價和引領(lǐng)工作。回顧以往的工作,她認為自己“實際上都在圍繞教育公平這個中心”。

農(nóng)村教育的過程公平還不行

不容置疑,推進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、促進教育公平,是實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)。目前農(nóng)村教育雖然有了一些好的政策,但仍存在著許多問題,尤其是中西部農(nóng)村教育的基礎(chǔ)還很脆弱,義務(wù)教育普及后的鞏固壓力還相當大。2007年底全國小學入學率達到99.46%,初中階段毛入學率達到98%。按照政府公布的這兩個數(shù)字,可以推算出當年的兩大未入學人群的數(shù)量:6~11歲的兒童有55萬未能獲得小學教育的機會,12~14歲的少兒有110多萬未能獲得初中教育的機會。

在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間教育資源配置方面,差距還較大。2006年,生均財政預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出,城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.3倍;生均財政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出,城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.2倍。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間師資方面也有明顯差距。農(nóng)村教師年齡老化、年齡結(jié)構(gòu)及學科結(jié)構(gòu)不合理的問題相當突出。有人概括一些省的農(nóng)村教師構(gòu)成是“三個1/3”:1/3是民辦教師轉(zhuǎn)正的,1/3是50歲以上的,1/3是近幾年大學畢業(yè)的。這與教育部公布的中小學教師狀況基本吻合。

農(nóng)村地區(qū)教師為什么“有編難補”?胡平平在調(diào)研中了解到,原因在于財政體制。一些邊遠、落后地區(qū)吃財政飯人數(shù)大大超過了編制人數(shù),超編的人多集中在縣鄉(xiāng)兩級政府機構(gòu)及其事業(yè)單位。因此盡管教師缺編,一些縣或區(qū)仍對教師“有編不補”,因為如果補,就得由本縣或區(qū)級財政掏錢。同時,超編縣也得不到上級財政的轉(zhuǎn)移支付,所以縣長不會再讓教師進入。一方面農(nóng)村年歲大又不能勝任教學的教師還在那兒頂崗,一方面結(jié)構(gòu)性缺編又導(dǎo)致大專畢業(yè)的師范生進不去,這是一個非常難解的題。由于涉及整個中小學教師管理體制的大改革,僅靠教育一家根本沒辦法解決。因為一個真正能使不合格的教師出去、合格的教師進來的管理體制,離不開財力的支撐。

由于經(jīng)費不能落實,設(shè)施不足,培訓(xùn)者水平不高或沒有培訓(xùn)者,農(nóng)村教師的繼續(xù)教育多流于形式。除了一些非學不可的學歷教育和遠程教育、函授教育之外,其他途徑幾乎沒有。如果有,也是一些由過去中師改的培訓(xùn)機構(gòu),這種培訓(xùn)的收費,由公用經(jīng)費承擔50%,另一個50%以及農(nóng)村教師到縣城的吃、住都得自己掏腰包。很多地方一個暑假培訓(xùn)下來,每個教師要負擔1000元左右。這也是農(nóng)村教師接受繼續(xù)教育的現(xiàn)實難題。

差距較大的還有城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的基本辦學條件。胡平平2008年在河南民權(quán)縣(國家貧困縣)進行基礎(chǔ)教育監(jiān)測時,發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的中小學幾乎沒有實驗條件,沒有音、體、美的教學設(shè)備,甚至沒有課余活動的操場和場所。不僅如此,她還發(fā)現(xiàn)在一些農(nóng)村遠程教育工程項目學校,國家下?lián)艿挠嬎銠C和衛(wèi)星接收設(shè)備,大都閑置在那兒,究其原因,一是公用經(jīng)費數(shù)量不足,支付不起電費和維修費,二是沒有專門的教師從事遠程信息接收工作。農(nóng)村教育中缺乏管理、經(jīng)費、人才的狀況由此可見一斑。

胡平平認為,由于農(nóng)村教育還遠遠達不到過程公平,如果在全國整體推進基礎(chǔ)教育的教育公平,就必須要有國家的一些宏觀決策和宏觀政策出臺。

縣域內(nèi)教育管理的制度缺失

有許多數(shù)據(jù)可以證明,歷年來縣域內(nèi)校間辦學經(jīng)費差距巨大,農(nóng)村學校經(jīng)費不足。其中一個現(xiàn)象極為普遍:無論東部還是西部,無論經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū),一個縣域的教育經(jīng)費投入總是重點校高于非重點校,縣城校高于縣城外農(nóng)村校。在經(jīng)濟上城鄉(xiāng)差距相對小的浙江省,胡平平調(diào)查了一個經(jīng)濟發(fā)達縣,農(nóng)村校和縣城校的經(jīng)費投入之比約為1∶4.1,這個差距與安徽省的一些經(jīng)濟薄弱縣相差無幾。

縣域內(nèi)農(nóng)村校、薄弱校教學儀器設(shè)備經(jīng)費短缺到什么程度?據(jù)胡平平在6個縣所做的調(diào)研,有的學校生均值還不到2元/年。在這樣的情況下不要說素質(zhì)教育,就連很多實驗課都開不出來。一些農(nóng)村中學中考時不考生物和物理,因為沒有供教學實驗的儀器設(shè)備。

縣域內(nèi)師資結(jié)構(gòu)不合理,農(nóng)村學校的體音美、外語、計算機教師奇缺。農(nóng)村學校教師和縣城學校教師相比,起點學歷和總體素質(zhì)都偏低。與此同時,由于條件艱苦、整體環(huán)境落后,也難以吸引高學歷人才到農(nóng)村任教。農(nóng)村如果連住的地方都解決不了,還用什么吸引中高級職稱的教師呢?總的來說,農(nóng)村教育中、高級以上職稱的教師比例過小,優(yōu)秀教師都向縣城集中。農(nóng)村教師普遍有一個很強烈的愿望,就是往縣城去,往城市去。

縣域內(nèi)學校生源兩極分化現(xiàn)象嚴重。生源向縣、鎮(zhèn)重點學校集中。農(nóng)村學校輟學率居高不下,有的地方出現(xiàn)空巢學校。胡平平在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),大班額在初中最多,在縣城最多,多到什么程度?有的班本來是坐45個學生,現(xiàn)在坐到100多個。有些學校沒有住宿條件,白天100多名學生擠坐著貼近了講臺,只留一個空兒給老師講課,晚上學生把桌子拼一拼,就在上面睡。沒地方吃飯,他們就到周邊居民家里買飯。為了提供住宿條件,國家已經(jīng)下?lián)芰?00億元,可還是杯水車薪,解決不了學生住宿緊張的問題。

分析以上原因,除了整體投入不足、教師管理體制難以改革之外,胡平平認為,教育管理體制的局限和機制、制度的缺失影響了縣域內(nèi)教育公平。上世紀80年代中期開始實行的“地方負責、分級管理”教育管理體制的局限性,造成了縣域內(nèi)教育的不公平,具體表現(xiàn)為管理層次多,效率低下,管理重心低,調(diào)控能力弱。加上縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏科學發(fā)展觀,錯誤的資源配置加劇了縣域內(nèi)教育的不公平。當前“以縣為主”的教育管理體制在機制、制度上的不健全,是實施縣域內(nèi)教育公平的主要障礙。

事實上,“以縣為主”的教育管理體制建立之初就存在諸多問題,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理職責不夠明確、教育教學管理的權(quán)責分離、教育經(jīng)費管理缺乏規(guī)范等。比較典型的是,教育局不知道這個經(jīng)費怎么用,而校長沒有使用經(jīng)費的自主權(quán),每一筆開支都要到縣財政結(jié)算中心求爺爺告奶奶去報賬。還有教師隊伍管理統(tǒng)籌不夠,誰來管理教師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動或在縣域內(nèi)流動?教育部門管、人事部門管,誰都管。又如任命校長,過去是黨管干部,組織部門管,新《義務(wù)教育法》說,義務(wù)教育階段的校長由教育行政部門任命?，F(xiàn)在下去一了解,正在管校長的有組織部門,有宣傳部門,也有教育部門。有一個鄉(xiāng)長被上級調(diào)整去當校長,而他根本不懂教育,怎么辦?就讓他搞基建,搞擴大建設(shè),最后搞成個貪污犯,把他抓起來了,才知道他的“鄉(xiāng)長”是買來的。盡管這只是個別現(xiàn)象,卻反映出雖然有新《義務(wù)教育法》的明確規(guī)定,但機制還很不健全、很不完善。

從縣域內(nèi)的教育公平做起

誠然,要在基礎(chǔ)教育中落實教育公平的理念,首先要從區(qū)域內(nèi)的教育公平做起。而要落實區(qū)域內(nèi)的教育公平,首先要從縣域內(nèi)的教育公平做起,這是推進我國教育公平的一個現(xiàn)實選擇。縣級政府作為教育資源的配置和教育行政權(quán)的行使機構(gòu),是目前最主要的基層行政單位,縣域內(nèi)教育公平是國家基礎(chǔ)教育公平的一個基礎(chǔ)模塊。

當今的發(fā)展形勢已經(jīng)具備了在縣域內(nèi)推進教育公平的條件,因為國家大的政策就是以縣為主進行管理,這是推進縣域內(nèi)教育公平的體制保障。另外促進縣域內(nèi)的教育公平已具備一定的工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗,像江蘇、浙江、安徽、黑龍江等省都做了大量的工作,同時也反映出推進縣域內(nèi)教育公平所面臨的很多挑戰(zhàn)。

胡平平認為,多年來教育管理職責缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范,是導(dǎo)致縣域內(nèi)諸多教育不公平問題的源頭。比如資源配置缺乏剛性規(guī)范制度,只有中央到省有剛性規(guī)范,從省到市再到縣就沒有剛性規(guī)范,所以才會出現(xiàn)“跑部跑省”的現(xiàn)象,誰會哭就有錢,不會哭就沒錢,這也是導(dǎo)致腐敗的原因之一。由于農(nóng)村中小學教育的管理職責現(xiàn)在沒有監(jiān)督,也出現(xiàn)不少新的問題。2008年國家審計總署審計了50多個縣,其中40多個縣都有挪用國撥教育經(jīng)費的現(xiàn)象,挪用總額超過了國撥教育經(jīng)費的60%。“沒有一個有效的監(jiān)督,縣長、書記一句話,教育經(jīng)費要怎么用、怎么調(diào)就怎么用、怎么調(diào),誰還敢說不?”胡平平對此感觸頗深。

有鑒于此,推進縣域內(nèi)的教育公平,必須要進行兩項體制改革:

一是健全縣級教育管理機制,強化省級統(tǒng)籌。要求縣級政府在財政預(yù)算中必須將教育經(jīng)費單列,專戶管理,依法實行部門預(yù)算管理。目前從中央到地方,沒有一家是單列的,都在一口大鍋里,靠領(lǐng)導(dǎo)舀一兩勺兒給教育,最后監(jiān)督都沒法監(jiān)督。教育經(jīng)費單列是新《義務(wù)教育法》的規(guī)定,需要各級政府切實落實。

二是明確以縣級教育行政部門為主,建立人財事相統(tǒng)一的管理平臺。首先,成立縣教育經(jīng)費結(jié)算中心,在實際工作中真正做到“事財統(tǒng)一”。其次,成立教育人才管理中心,依法管理中小學校長和教師隊伍。過去,對農(nóng)村教育的管理長期以來都是按照行政的辦法管,一個10多萬人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個中心學校,如何能對全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育進行有效的管理?所以,要按照教育規(guī)律,建立以中心學校為核心的學區(qū)管理網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)學區(qū)內(nèi)教育資源共享。

三是依法建立監(jiān)督考核制度,強化政府推進縣域內(nèi)教育公平的責任。當前各級政府要加緊清理現(xiàn)有對農(nóng)村義務(wù)教育的歧視政策,為推進縣域內(nèi)教育公平提供政策保障。以往的很多政策都是按照“分灶吃飯”的財政體制制定的。因為農(nóng)村沒有錢,所以給農(nóng)村編制就少一點,城市有錢,就給城市編制多一點,還有其他教育資源也都是按照當?shù)刎斄M行配置,這都有失公平。胡平平認為,國家制定統(tǒng)一的辦學標準是必要的,就是所謂的城鄉(xiāng)一致。但現(xiàn)在還要力爭做到對農(nóng)村教育傾斜,不能給城市10元,給農(nóng)村也是10元,因為歷史的欠賬總是要還的,這也是一種公平的體現(xiàn)。

(責 編 子 君)