沈靜凱

(浙江工商大學(xué),浙江 杭州 310018)お

摘要:治道變革以來,國內(nèi)學(xué)者對于公共物品有效供給的各種研究視角進(jìn)行綜述,總結(jié)為公共物品經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理與科學(xué)發(fā)展觀三大視角進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞:公共物品;研究視角;文獻(xiàn)綜述

中圖分類號:F294文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)15000903お

1公共物品經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

1.1以公共物品的定義出發(fā)

公共物品是與私人物品相對應(yīng)的一個(gè)概念。公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義是由被稱為經(jīng)濟(jì)學(xué)界是愛因斯坦的薩繆爾森提出的,他指出,公共物品具有區(qū)別于私人物品的特性,即消費(fèi)的非競爭性和非排他性。公共物品有效供給的條件被稱為薩繆爾森規(guī)則。公共物品供給效率的問題是指,無論是市場機(jī)制還是政府機(jī)制及兩者的組合等均不能實(shí)現(xiàn)公共物品的薩繆爾森規(guī)則。趙寶廷博士從公共物品的定義的角度,分析了基于排他性、競爭性等物品性質(zhì)視角的離散型公共物品和基于連續(xù)性物品譜系視角的公共物品,探索公共物品供給效率問題的解決思路。他認(rèn)為公共物品的定義應(yīng)該堅(jiān)持一元標(biāo)準(zhǔn)和連續(xù)性物品的思路,并以解決公共物品供給效率為導(dǎo)向,定義不僅要體現(xiàn)物品自身的性質(zhì),而且要體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、組織、與供給方式等人類制度性因素。

1.2提高公共物品供給效率

在公共物品供給的討論中,學(xué)者們的論點(diǎn)大多集中于供給的效率問題,雖然在如何合理優(yōu)化配置資源、創(chuàng)新供給效率手段與技術(shù)等方面,取得了較為一致的觀點(diǎn)。劉起博士通過公共物品供給模式的效率依據(jù)和無效率解的論證,提出政府供給、市場參與和第三部門提供這三種模式相互結(jié)合的供給制度,各種模式相互配合、相互彌補(bǔ)才能達(dá)到公共物品供給的效率水平?？傊?“三個(gè)供給模式具有不同的作用機(jī)制和領(lǐng)域,三者應(yīng)當(dāng)相互配合,相得益彰,展現(xiàn)出任何一個(gè)單純提供模式所不能達(dá)到的效率來”。山東財(cái)政學(xué)院的岳軍教授通過對公共物品的各種供給制度的分析,提出了公共物品供給制度選擇和安排的依據(jù)是制度效率的命題。其他學(xué)者的論述一般都是在分析西方公共物品供給效率理論的基礎(chǔ)上提出提高供給效率的對策,曾春水和張玲的《公共產(chǎn)品的效率分析及改進(jìn)對策》、陳文煌的《淺析公共產(chǎn)品的供給效率》和尹鴻雁的《提高我國公共產(chǎn)品供給效率的思考》等等。

1.3產(chǎn)權(quán)視角

向玉瓊對提供公共物品的不同產(chǎn)權(quán)機(jī)制進(jìn)行了比較,具體論述了公共產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)、社團(tuán)產(chǎn)權(quán)各自的優(yōu)缺點(diǎn),并針對我國的現(xiàn)狀,提出了對于不同的公共物品應(yīng)采取不同的供給路徑,“應(yīng)根據(jù)公共物品的公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大小,明確各類公共物品提供的產(chǎn)權(quán)劃分,明確中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分”。南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析公共物品,提出了公共物品特征的新概括,并認(rèn)為一種產(chǎn)品之所以成為公共產(chǎn)品,是后天的制度安排,而不是由薩繆爾森所概括的公共產(chǎn)品的兩個(gè)先天特征決定的。他們還建立了一個(gè)制度績效函數(shù)模型,用以判別一個(gè)物品應(yīng)該當(dāng)作公共產(chǎn)品提供還是當(dāng)作私人產(chǎn)品提供。該模型假設(shè)消費(fèi)者之間的效用變化是均勻的,用消費(fèi)者剩余的平均值來做簡明的推算,很多情況下僅僅靠對相關(guān)數(shù)據(jù)的估算,就可以根據(jù)制度績效函數(shù)模型對產(chǎn)品的性質(zhì)進(jìn)行判別。

1.4交易成本視角

交易費(fèi)用是經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用,是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的摩擦力。政府通過供給公共物品彌補(bǔ)市場失靈可以減少市場交易中的交易成本。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往把政府制度作為一種外生變量,即不存在交易成本問題。而實(shí)際上政府作為一種制度安排,如同市場制度一樣,同樣是內(nèi)生變量,其自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共服務(wù)和公共物品同樣存在交易成本問題。政府再供給公共物品過程中,因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ、機(jī)會主義行為、尋租行為和資產(chǎn)專用性等因素,也會產(chǎn)生交易費(fèi)用,這種交易費(fèi)用影響公共物品的有效供給?！罢峁┕参锲纺撤N程度是一個(gè)政治過程,其交易成本甚至比市場制度昂貴”。在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為政府的種種“政策失敗”。諾斯認(rèn)為,交易費(fèi)用是決定一種政治或經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。在以交易成本為視角的研究方面,國內(nèi)學(xué)者主要是借鑒西方學(xué)者的理論和西方先進(jìn)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來探討如何解決我國的存在的問題。如張軍教授的論文——《從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角審視公共產(chǎn)品的有效供給》論述了交易費(fèi)用如何影響公共產(chǎn)品的有效供給,分析了我國財(cái)政體制存在的問題,并就如何通過公共財(cái)政體制改革降低交易費(fèi)用,保證公共產(chǎn)品的有效供給問題,提出相關(guān)建議。

2新公共管理視角

2.1政府與公共產(chǎn)品的視角

公共物品的存在目的,是為了滿足人們的公共需求,最終實(shí)現(xiàn)公共利益。一般認(rèn)為,公共物品通常是由公共組織,特別是政府提供的。因而圍繞公共利益、公共物品、公共組織以及公共組織的權(quán)力(公共權(quán)力)分配,形成了公共管理的基本命題。隨著政府改革的深化和公共事務(wù)的復(fù)雜化,政府不可能對所有公共事務(wù)進(jìn)行具體管理,不可能提供所有的公共物品,“政府失靈”造成了政府在許多公共物品供給中的力不從心,引入多元化供給模式已在學(xué)界達(dá)成廣泛共識。崔運(yùn)武分析了私人參與公共產(chǎn)品提供中政府的責(zé)任主要有三個(gè):第一,政府要為公共產(chǎn)品的私人供給者提供制度的保障和激勵;第二,在公共產(chǎn)品的私人提供過程中,政府必須對可能出現(xiàn)的某些負(fù)外部性問題進(jìn)行規(guī)范制約;第三,在公共產(chǎn)品的私人提供過程中,政府必須對公共產(chǎn)品的消費(fèi)者給予必要的保護(hù)。楊豪論述了政府行為擴(kuò)張的五方面理由:政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的內(nèi)在擴(kuò)張;利益集團(tuán)存在的政府?dāng)U張;官僚機(jī)構(gòu)與政府?dāng)U張;財(cái)政幻覺與政府?dāng)U張;納稅人與決策者的分離等。政府行為擴(kuò)張的存在,容易導(dǎo)致政府失效,所以應(yīng)該把政府干預(yù)置于制度的約束之下。這樣一來,政府行為就有了一個(gè)遵循的標(biāo)準(zhǔn),避免了政府無限的過度擴(kuò)張。藏旭恒從公共產(chǎn)品的區(qū)域性和中央政府與地方政府夫關(guān)系出發(fā),認(rèn)為“集體的規(guī)模對公共物品的供給效率有著重要影響,相對于中央政府而言,規(guī)模較小的地方政府在公共物品供給中也具有更高的效率。同時(shí),地區(qū)間差異和地方政府本身的利益取向等也決定了強(qiáng)化地方政府的經(jīng)濟(jì)職能,增加地方政府的公共物品供給是提高公共物品供給效率的一個(gè)可行途徑”。中央政府在經(jīng)濟(jì)職能方面可以考慮對各級地方政府進(jìn)一步放權(quán),以保證政府提供的公共物品符合各地區(qū)的實(shí)際需求,提高公共物品供給的效率。之后他又作了進(jìn)一步的研究,論述了物品“公共性”的區(qū)域差異與政府職能的區(qū)域差異,他認(rèn)為作為公共物品供給者的政府,其職能應(yīng)與公共物品需求的區(qū)域差異相對應(yīng),并從中央政府和地方政府兩個(gè)方面來加以改善。

2.2公共財(cái)政的視角

我國目前的供給結(jié)構(gòu)扭曲現(xiàn)象較為嚴(yán)重,公共產(chǎn)品“供給短缺”和“過度供給”的現(xiàn)象并存,尤其是城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性失衡是公共財(cái)政建設(shè)不能回避的問題。很多學(xué)者以公共財(cái)政的視角來研究公共物品的有效供給。有學(xué)者認(rèn)為公共支出的決策過程充滿了政治因素的影響,是一個(gè)復(fù)雜多變的公共選擇過程。公共產(chǎn)品的數(shù)量,提供哪些公共產(chǎn)品以及如何提供等問題,是在既定的財(cái)政制度下,政治家、官僚、公眾和利益集團(tuán)間博弈的結(jié)果。江秀平指出,公共財(cái)政的顯著特征,就是公共性。提高公共物品供給的效率是一個(gè)系統(tǒng)過程,需要各方面的配合。如果從公共財(cái)政的角度出發(fā),規(guī)范財(cái)政收入和財(cái)政支出具有同樣的重要性,兩者都需要體現(xiàn)其公共性。劉瑞華從財(cái)政供給環(huán)節(jié)上對公共產(chǎn)品分類,分為中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品,并以此為基礎(chǔ)提出了公共產(chǎn)品供給的主體選擇機(jī)制和端供給機(jī)制?！疤岣吖伯a(chǎn)品供給的效率是一個(gè)系統(tǒng)過程,很大程度上取決于供給方式的變革,當(dāng)前我國財(cái)政支出改革的一個(gè)主攻方向應(yīng)該是建立公共產(chǎn)品供給主體選擇機(jī)制和終端供給機(jī)制”。遼寧省財(cái)政廳和東北大學(xué)聯(lián)合課題組在建立財(cái)政支出效益評價(jià)指標(biāo)體系同時(shí),提出要實(shí)現(xiàn)建立公共財(cái)政體制的目標(biāo),提高財(cái)政支出效益,還需要構(gòu)建財(cái)政支出效益評控機(jī)制,建立財(cái)政支出獎優(yōu)罰劣機(jī)制。(1)要對決策程序進(jìn)行規(guī)范,推行重大財(cái)政出決策獎懲機(jī)制。(2)對決策實(shí)施過程控制。(3)明確監(jiān)督評價(jià)制度。不過也有學(xué)者指出,財(cái)力資源不是約束我國公共產(chǎn)品供給的主要原因,我國公共產(chǎn)品的短缺現(xiàn)象存在著直接動因和制度根源,克服和治理短缺需要進(jìn)行政府經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。通俗的說,政府不是沒錢,而是不會花錢。