王　婧

武漢大學(xué)兩名正廳級(jí)官員因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕,讓“象牙塔”在公眾心目中清水衙門的形象轟然坍塌。

與武大腐敗案被曝光的同一天,廣東湛江師范學(xué)院院長(zhǎng)、黨委副書記郭澤深在學(xué)?；?、財(cái)務(wù)等方面涉嫌存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)刑事拘留。4天后,又爆出武漢科技學(xué)院院長(zhǎng)張建剛、副院長(zhǎng)王志貴因涉嫌基建腐敗被“雙規(guī)”。

這只是高?；ǜ瘮〉摹氨揭唤恰薄Ｒ晕錆h市武昌區(qū)為例——該區(qū)檢察院反貪局局長(zhǎng)劉群在2009年5月接受媒體采訪時(shí)曾表示,因?yàn)樵诨ǖ阮I(lǐng)域“潛規(guī)則”大行其道,武昌區(qū)的8所部屬院校中,只有一所院校沒(méi)有人被司法調(diào)查。

象牙塔為何變身“蛀蟲塔”?在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí),清華大學(xué)建設(shè)管理系工程管理研究所副所長(zhǎng)鄧曉梅表示,“高?；ǜ瘮∨c其他的基建腐敗存在著80%的共性,即在基建的各個(gè)環(huán)節(jié)都存在腐敗的可能,但也存在著一些獨(dú)特性?！?/p>

“高校成為封閉的小社會(huì)”——9年來(lái)一直研究工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗預(yù)防的鄧曉梅用這句話來(lái)詮釋她所指的“獨(dú)特性”。

溫床:高校的超常規(guī)發(fā)展

2001年8月,《中國(guó)新聞周刊》曾發(fā)表《腐敗新災(zāi)區(qū):高?！芬晃?分析高校腐敗的發(fā)生、蔓延經(jīng)歷了三個(gè)階段:20世紀(jì)90年代初期的萌芽,90年代中期的發(fā)展,以及90年代末開始大面積爆發(fā)。

7年后,南京工業(yè)大學(xué)基建處辦公室主任孫義分析了中國(guó)高?；ú块T100份犯罪樣本,從數(shù)據(jù)上印證了《中國(guó)新聞周刊》關(guān)于20世紀(jì)90年代末高校腐敗大面積爆發(fā)的觀點(diǎn)——1999年,南京市高?；ú块T職務(wù)犯罪僅1件;2000年猛升至4件;2001年又翻番為8件;2002年頭3個(gè)月就查辦8件??

高校腐敗為何從90年代末開始大面積爆發(fā)?“高校腐敗多發(fā)生于體制改革啟動(dòng)之際。”在孫義的論文中,他如是總結(jié)。

1999年開始的大學(xué)擴(kuò)招是中國(guó)教育史上的一件大事。當(dāng)時(shí),中國(guó)的高等教育毛入學(xué)率在5%左右,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的水平。而從1999年開始,高校開始超常規(guī)發(fā)展。1998年,全國(guó)高校的招生人數(shù)為180萬(wàn),到了2005年飆升至530萬(wàn)人——擴(kuò)大了近3倍。

與招生人數(shù)同步增長(zhǎng)的,是高校硬件設(shè)施的大幅度跟進(jìn)?！皬?998年到2005年4月,平均每年新建校舍300萬(wàn)平方米,大多數(shù)學(xué)校每年完成的基建工作量都在20萬(wàn)至30萬(wàn)平方米之間。新建、改建的學(xué)生宿舍和學(xué)生食堂的面積超過(guò)了過(guò)去50年的總和。”教育部原副部長(zhǎng)張保慶在一次研討會(huì)上稱。

自擴(kuò)招至2001年起的3年間,中國(guó)政府累計(jì)投入資金70多億元。但這筆資金對(duì)擴(kuò)張中的中國(guó)高校而言無(wú)異于杯水車薪。如果按照當(dāng)前北京大學(xué)約有3萬(wàn)學(xué)生計(jì)算,當(dāng)年擴(kuò)招的規(guī)模,需要在中國(guó)再建120所北京大學(xué)。而在短期內(nèi)出現(xiàn)如此巨量基建項(xiàng)目,無(wú)疑為高?；ú块T提供了腐敗的“溫床”。

同時(shí),1998年《教育法》和《高等教育法》頒布,明確了高校應(yīng)“按照章程自主管理”,高校自主權(quán)得到了法律上的確認(rèn)。

據(jù)某高校基建處的一名員工回憶,從1998年到2006年之間該省發(fā)展改革委員會(huì)、教育廳對(duì)該校立項(xiàng)的批復(fù)上都會(huì)有“資金自籌”字樣。而“資金自籌”也從那時(shí)起,逐漸取代了“政府投資”,成為高校最重要的資金來(lái)源。以武漢大學(xué)為例,2008年武漢大學(xué)基建投資計(jì)劃共計(jì)15大項(xiàng),其中國(guó)家預(yù)算投資1820萬(wàn)元,學(xué)校自籌7825萬(wàn)元,自籌資金是政府投資的4倍還要多。

對(duì)于“資金自籌”,北京某高?；ㄌ幰幻麊T工解讀——“言下之意,項(xiàng)目我批,但從哪里出錢我不管,至于如何用錢那就更不好管了?！?/p>

根源:一把手權(quán)力集中

在高校擴(kuò)張的幾年間,學(xué)校基建部門忙碌了起來(lái)?！耙郧熬凸芰阈堑男藿?偶爾有稍大一點(diǎn)的項(xiàng)目。但那幾年不一樣了,很多項(xiàng)目甚至是同時(shí)上馬。”鄧曉梅說(shuō),“對(duì)高?；ú块T的人來(lái)說(shuō),項(xiàng)目管理的要求提高了?！?/p>

這個(gè)時(shí)期,高校的基建部門多采取了矩陣式的管理模式。以武漢大學(xué)為例,基建管理部由部長(zhǎng)總負(fù)責(zé),下設(shè)機(jī)構(gòu)為部辦公室、校園建設(shè)規(guī)劃與土地管理辦公室、基建項(xiàng)目管理辦公室、項(xiàng)目投資與預(yù)決算辦公室、技術(shù)管理辦公室,然后由各辦公室配合同時(shí)完成幾個(gè)項(xiàng)目。

孫義認(rèn)為:這一模式存在著天然的缺陷——部長(zhǎng)擁有計(jì)劃審批權(quán)、合同簽訂權(quán)、付款批準(zhǔn)權(quán)、決算結(jié)算審批權(quán)、工程分包審批權(quán)等等。由于所有職能科室都設(shè)在基建部門,基建處長(zhǎng)有權(quán)干涉、決定一切基建業(yè)務(wù)流程,權(quán)力過(guò)于集中。 “這種管理模式是基建領(lǐng)域通用的,如果說(shuō)有問(wèn)題,那也是基建腐敗的共性所在,就像招投標(biāo)制度的各個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在腐敗一樣。”鄧曉梅表示。

而高校的基建腐敗的“個(gè)性”,很大程度上源于部門的基層人員素質(zhì)不夠高。

鄧曉梅曾經(jīng)考察過(guò)北京奧運(yùn)場(chǎng)館的基建項(xiàng)目管理,高校和政府分別承擔(dān)其中一部分場(chǎng)館的建設(shè),鄧曉梅印象頗為深刻的是,“當(dāng)時(shí)高校自管的基建項(xiàng)目和由北京2008工程建設(shè)指揮部集中管理的基建項(xiàng)目相比管理水平有明顯差距?！彼f(shuō)。這是因?yàn)檎O(shè)置的集中式專業(yè)管理機(jī)構(gòu)有條件從全社會(huì)聚合起“精兵強(qiáng)將”來(lái)管理項(xiàng)目,但高校主要還是只在學(xué)校范圍內(nèi)找一些懂基建的人來(lái)做項(xiàng)目,甚至有的就是普通老師兼職,時(shí)間精力投入和專業(yè)化水準(zhǔn)都難以有保障。

鄧曉梅分析說(shuō),“具體操辦人員的專業(yè)化能力對(duì)預(yù)防腐敗也是有相當(dāng)大的作用的。比如負(fù)責(zé)采購(gòu)的人,如果他不是很清楚兩個(gè)東西究竟哪個(gè)對(duì)項(xiàng)目更好,當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)作出錯(cuò)誤決定的時(shí)候,他就沒(méi)有辦法從專業(yè)角度去反駁,去讓領(lǐng)導(dǎo)清楚了解錯(cuò)誤決定的風(fēng)險(xiǎn)后果。而本著誰(shuí)做決定誰(shuí)擔(dān)責(zé)任的原則,他們更不愿意去承擔(dān)做決定的風(fēng)險(xiǎn)。這就使得一把手的權(quán)力過(guò)大。”

比如在阜陽(yáng)師范學(xué)院,盡管每一個(gè)工程都要走招投標(biāo)程序,但時(shí)任阜陽(yáng)師范學(xué)院黨委副書記、院長(zhǎng)的張登歧利用分管新校區(qū)建設(shè)的職務(wù)便利,“想讓哪家建筑單位入圍就入圍,想給誰(shuí)打多少印象分就打多少分,傾向于誰(shuí)中標(biāo)誰(shuí)就能中標(biāo),少有人能提出不同意見”,最終因受賄50余萬(wàn)元而被判刑。

在孫義調(diào)查的100名高校基建部門犯罪人員中,原任單位或部門“一把手”(起決策作用的分管基建校領(lǐng)導(dǎo)、基建處長(zhǎng)、其他部門正職負(fù)責(zé)人)的為75人,占到總?cè)藬?shù)的3/4,其中,原任正廳級(jí)職務(wù)的為12人。

膨脹:監(jiān)管的空白

根據(jù)孫義的調(diào)查統(tǒng)計(jì),高?；ǚ缸锶藛T從初次犯罪到被查處為止,犯罪持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的為12年以上,平均持續(xù)時(shí)間為4.56年。人均犯罪次數(shù)為11.47次,最多的達(dá)74次。

此次武大腐敗案,如果從2000年修建校外公寓時(shí)算起,至今已有9年時(shí)間。而根據(jù)媒體報(bào)道,此前不斷有人檢舉,但都沒(méi)有確鑿的證據(jù)。更有甚者,今年5月在相關(guān)部門調(diào)查武大基建工程腐敗案時(shí),陳昭方、龍小樂(lè)兩人被“圈定”。可在接下來(lái)的6月24日的“全校干部大會(huì)”上,校黨委書記卻宣讀了來(lái)自教育部的文件——《教育部關(guān)于陳昭方等職務(wù)任免的通知》,任命陳昭方等為武漢大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)(正廳級(jí))。

類似于這樣“帶病提拔”的狀況,在孫義調(diào)查的100人中,在平均持續(xù)4年半的犯罪持續(xù)期內(nèi),沒(méi)有一個(gè)人因?yàn)閷?shí)施犯罪行為而職務(wù)下降,相反還有32人因?yàn)椤肮ぷ鲗?shí)績(jī)突出”得到提拔重用,接近總?cè)藬?shù)的1/3。

要發(fā)現(xiàn)高?；I(lǐng)域的腐敗為何會(huì)如此之難?除去龍小樂(lè)這樣的人有很強(qiáng)的反偵查能力之外,在監(jiān)管上也存在著諸多不完善。

孫義表示,高校紀(jì)檢審的干部對(duì)基建管理——尤其是工程技術(shù)及預(yù)決算等方面,并不在行。盡管他們也全程參與項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程,但所起到的作用“往往是形式大于內(nèi)容”。譬如工程招標(biāo),由于并不懂得工程預(yù)算等方面的專門知識(shí),因此也就不能發(fā)現(xiàn)評(píng)標(biāo)過(guò)程中黑箱交易;由于沒(méi)有工程專業(yè)技術(shù)知識(shí),對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)簽證的必要性不能把握,由此也就不能發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生的各種作弊行為等。

而鄧曉梅則表示,由于高校項(xiàng)目很少外部審計(jì),而內(nèi)部的審計(jì)部門、會(huì)計(jì)部門與基建部門都同屬于一個(gè)學(xué)校,又都由校領(lǐng)導(dǎo)主管;大家相互之間是“抬頭不見低頭見”,對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)則更難以有約束,因此內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性很難得到切實(shí)保證。

按照高校自主管理原則,對(duì)于上述問(wèn)題,加強(qiáng)校內(nèi)民主監(jiān)督或許可以彌補(bǔ)其不足。但實(shí)踐中,高校的教職員工由于對(duì)基建不能深入其中,教代會(huì)以及校務(wù)公開等監(jiān)督也沒(méi)有真正形成氣候。在對(duì)武漢大學(xué)的采訪中,《中國(guó)新聞周刊》記者接觸到的多名教師均認(rèn)為,教代會(huì)難以發(fā)揮大的作用?！澳憬o我各部門的財(cái)務(wù)報(bào)表,我也看不明白。最好是能給我提供一份由獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)結(jié)果報(bào)告?！币幻處煷砣缡顷愂鼋坦ご淼谋O(jiān)督權(quán)的實(shí)際缺乏。

高校之外,主管部門則“鞭長(zhǎng)莫及”。比如對(duì)武漢地區(qū)教育部所屬高校,以及在十堰、恩施等武漢外市州的省教育廳所屬高校,當(dāng)?shù)亟逃?、?cái)政部門“既管不了它的帽子,又管不了它的票子”。即使是對(duì)省屬高校,湖北省省財(cái)政廳行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理處處長(zhǎng)周學(xué)武也曾對(duì)媒體坦陳,過(guò)去主要只管其經(jīng)費(fèi)的劃撥,報(bào)表的審核等,至于高校怎么“花錢”,主要靠高校自主管理?！耙?yàn)楦咝＝?jīng)費(fèi)來(lái)源是多渠道的,不光是財(cái)政撥款,所以許多不必經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付這一關(guān)”。

頑疾:改革滯后

事實(shí)上,教育部對(duì)高校的基建腐敗知根知底。

2008年,中紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部就聯(lián)合出臺(tái)高校反腐倡廉政策,對(duì)高校反腐倡廉工作首次作出明確規(guī)定。2009年4月,教育部制定的《高等學(xué)校信息公開實(shí)施辦法(征求意見稿)》開始征求意見。根據(jù)此辦法,包括高校重大改革與決策、物資設(shè)備采購(gòu)等被列入高校須向?qū)W校內(nèi)部或社會(huì)公開的信息內(nèi)容。同時(shí),教育部直屬基建處還成立了“高?；ūO(jiān)管體系調(diào)研組”,開始就高?；ūO(jiān)管工作情況開展調(diào)研。

武大腐敗案案發(fā)后,教育部開展了工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作視頻會(huì)。會(huì)上,教育部黨組副書記、副部長(zhǎng)袁貴仁介紹,教育系統(tǒng)工程建設(shè)專項(xiàng)治理工作自今年9月開始,至2011年5月基本結(jié)束。各單位要“嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件”。

“高?；ǜ瘮可娴酱髮W(xué)城內(nèi)80%以上的高校。對(duì)基建引發(fā)的腐敗,政府和司法部門想了很多方法,但沒(méi)有收到滿意效果。”一位參與多起高校腐敗案?jìng)刹榈臋z察官說(shuō)。

鄧曉梅認(rèn)為,這是因?yàn)椤案咝Ｗ陨砣狈?duì)反腐敗的關(guān)注,相關(guān)改革滯后于社會(huì)”。原因又在于,反腐敗相對(duì)于高校的教學(xué)科研任務(wù)而言顯然是副業(yè),得不到應(yīng)有重視;而“高校辦社會(huì)”,自己各項(xiàng)基建、會(huì)計(jì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督等職能一應(yīng)俱全,外部專業(yè)化的工程管理和監(jiān)督審計(jì)力量也很難插手到高校內(nèi)部,這就造成高校在反腐敗的相關(guān)制度化建設(shè)問(wèn)題上嚴(yán)重滯后。

如從2000年《招投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)。全國(guó)各地幾乎所有省市都建設(shè)了網(wǎng)上招投標(biāo)信息平臺(tái)和有形建筑市場(chǎng),這對(duì)于減少招投標(biāo)環(huán)節(jié)的腐敗是一項(xiàng)重要的制度建設(shè)。社會(huì)項(xiàng)目——凡屬法定招標(biāo)范圍的,幾乎都必須要進(jìn)入有形建筑市場(chǎng),招標(biāo)公告都在網(wǎng)上招投標(biāo)信息平臺(tái)上發(fā)布,這就使眾多的市場(chǎng)主體都有機(jī)會(huì)公平參加招標(biāo)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng),減少了招投標(biāo)中的暗箱操作。但由于高校自成小社會(huì),尤其是類似于武漢大學(xué)這樣的部屬高校,其招投標(biāo)信息,甚至不用經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)氐恼型稑?biāo)中心,而只是在自己學(xué)校的網(wǎng)站上發(fā)布,這使得《招投標(biāo)法》的威力到了高校就大打折扣。

政府的基建工程制度,這些年也有不少成功的探索。鄧曉梅介紹,比如深圳市政府設(shè)立了建筑工務(wù)署,撤銷各部門的基建辦、項(xiàng)目辦,收回相應(yīng)的權(quán)力,所有政府投資工程項(xiàng)目由建筑工務(wù)署負(fù)責(zé)操辦。工務(wù)署的設(shè)立使政府工程管理的專業(yè)化水準(zhǔn)得到了極大提高,并使各種外部監(jiān)管力量得到了有的放矢的集中利用,政府工程的監(jiān)督力度得到了極大的增強(qiáng)。在工務(wù)署運(yùn)行的前3年,即為深圳市政府節(jié)省建設(shè)資金20多億元?！耙皇侨藛T素質(zhì)高,二是所有的人都在盯著工務(wù)署怎樣花錢,這種高聚焦的監(jiān)管力度,使得他們很難出現(xiàn)腐敗。這也是與國(guó)際接軌的做法。”鄧曉梅說(shuō)。

在北京市,政府則大力推行代建制。即政府通過(guò)招標(biāo)的方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作,項(xiàng)目建成后交付使用單位。這樣也避免了各使用單位分散管理的非專業(yè)化的問(wèn)題,減少了各使用單位的腐敗問(wèn)題。但與深圳的集中管理模式相比,政府發(fā)包機(jī)構(gòu)本身缺乏工程建設(shè)的專業(yè)化能力,其他外部監(jiān)督力量的運(yùn)用還相對(duì)分散,有待進(jìn)一步發(fā)展。但無(wú)論如何,畢竟在反腐敗的探索上都邁出了一步。

但由于高校自主管理的特殊性,加上經(jīng)費(fèi)自籌成為辦學(xué)的主要資金來(lái)源,使得大量高?；?xiàng)目難以納入政府投資項(xiàng)目的管理渠道,其基建制度仍然沿襲著各使用單位分散自管的傳統(tǒng)模式,專業(yè)化能力難以發(fā)展,強(qiáng)化腐敗預(yù)防和監(jiān)督相關(guān)制度建設(shè)也得不到足夠的重視、缺乏投入,使相關(guān)改革嚴(yán)重滯后于社會(huì)。這也就注定了象牙塔成為“蛀蟲塔”的悲劇一而再,再而三地上演。 ★