汪越峰

摘要行政處罰事先告知程序是一項(xiàng)基本的行政程序制度,其價(jià)值就是為公民實(shí)現(xiàn)行政法上的實(shí)體權(quán)利提供有力的程序依據(jù)和制度保障機(jī)制,體現(xiàn)現(xiàn)代行政法制的公平正義精神。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)行政處罰事先告知程序告知方式不統(tǒng)一、告知期限、對(duì)象的缺失等存在的主要問(wèn)題及其完善進(jìn)行探討,旨在促進(jìn)行政程序法制的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞行政處罰 事先告知 行政程序制度

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-195-02

行政處罰事先告知程序(theinformingprocedures)的內(nèi)涵是指行政主體在作出行政處罰決定之前,將據(jù)以作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)告訴當(dāng)事人,并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利這樣一種程序性法律行為。

行政處罰事先告知程序是一種行政程序,其核心是行政機(jī)關(guān)在作出可能對(duì)當(dāng)事人不利的行政處罰決定之前,法律設(shè)定一種程序來(lái)保障當(dāng)事人享有必要的知情權(quán),當(dāng)事人在此基礎(chǔ)上行使辯護(hù)權(quán)和防衛(wèi)權(quán),以切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法公正行使權(quán)力。行政處罰事先告知程序是行政公開原則在行政處罰中的具體體現(xiàn),也是現(xiàn)代行政程序法的一項(xiàng)重要的基本制度。①

一、我國(guó)行政處罰事先告知程序存在的主要問(wèn)題

1996年3月17日八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次以法律形式確立了我國(guó)行政處罰中的事先告知程序,是對(duì)行政程序的完善和行政法發(fā)展的突破。該法笫31條明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！斌?2條規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見(jiàn),對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！毙姓C(jī)關(guān)在作出行政處罰之前告知上述法律規(guī)定的事項(xiàng)和聽取當(dāng)事人的陳述和申辯,是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》笫41條進(jìn)一步規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法笫31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),或者拒絕聽取當(dāng)事人的陣述、申辯,行政處罰決定不能成立;當(dāng)事人放棄陣述或者申辯權(quán)利的除外?！痹谛姓V訟中,行政機(jī)關(guān)對(duì)是否給予了告知應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。通過(guò)對(duì)上述法律規(guī)定的認(rèn)真梳理分析,結(jié)合我國(guó)的行政執(zhí)法實(shí)踐,筆者認(rèn)為我國(guó)行政處罰事先告知程序主要存在如下問(wèn)題:

(一)未規(guī)定行政處罰事先告知的方式

告知的方式在行政處罰事先告知程序中有著舉足輕重的作用,由于我國(guó)行政處罰法沒(méi)有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政處罰程序中采取何種方式履行事先告知義務(wù),致使行政機(jī)關(guān)在行政處罰事先告知程序中是八仙過(guò)海、各顯神通,有的是采取在詢(訊)問(wèn)筆錄中告知,有的是采取在處罰前使用簡(jiǎn)易表格的方式告知,有的是采取公告告知方式,甚至于采用電報(bào)或電話、網(wǎng)站查詢告知方式,如備受關(guān)注的“杜寶良現(xiàn)象”,北京市交通管理部門對(duì)交通違章者的告知方式就是采取由當(dāng)事人自己上網(wǎng)查詢。②告知方式的不統(tǒng)一必然導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中行政處罰法規(guī)定的告知內(nèi)容告知不全面、不完整或不及時(shí),事實(shí)上侵犯了當(dāng)事人的被告知權(quán)。告知方式的不統(tǒng)一也是導(dǎo)致行政處罰事先告知程序中其它問(wèn)題的重要原因。

(二)告知期限的缺失

在《行政處罰法》中唯一表述了告知期限的是該法笫42條笫1款笫1項(xiàng)“當(dāng)事人要求聽證的,應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出”對(duì)行政處罰事先告知程序中可能出現(xiàn)的不同情況缺少針對(duì)性的規(guī)定,如陳述權(quán)、申辯權(quán)應(yīng)當(dāng)在什么期限內(nèi)行使,現(xiàn)行的理解就是當(dāng)事人必定在告知時(shí)當(dāng)面向行政執(zhí)法人員提出,否則視為放棄權(quán)利,難道說(shuō)當(dāng)事人就沒(méi)有權(quán)利當(dāng)?shù)玫叫姓C(jī)關(guān)將作出對(duì)自己不利的處罰時(shí)去咨詢法律知識(shí)、了解情況后再去行使陳述權(quán)和申辯權(quán)?

(三)未明確規(guī)定利害關(guān)系人享有被告知權(quán)

我國(guó)行政處罰事先告知程序中的當(dāng)事人不包含利害關(guān)系人;《行政處罰法》對(duì)“當(dāng)事人”沒(méi)有明確規(guī)定是指何人,但從立法者的本意來(lái)看,這里的“當(dāng)事人”應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有違法行為,將給予行政處罰的公民、法人或其它組織?！缎姓幜P法》笫23條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰,應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為?！斌?4條規(guī)定:“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！斌?1條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！睆囊陨弦?guī)定可以看出,這里的當(dāng)事人指的就是受到行政處罰的人。

(四)未規(guī)定告知瑕疵的法律責(zé)任

《行政處罰法》笫41條的規(guī)定是對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行告知義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果所做的規(guī)定,也就是當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法笫31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),或者拒絕聽取當(dāng)事人的陣述、申辯的,行政處罰決定無(wú)效,對(duì)當(dāng)事人不產(chǎn)生法律約束力,但由于沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定告知錯(cuò)誤、告知欠缺等告知瑕疵的法律責(zé)任,再者也沒(méi)有規(guī)定行政執(zhí)法人員不依法告知和告知瑕疵的法律責(zé)任,因此在執(zhí)法實(shí)踐中導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不重視行政處罰事先告知程序,對(duì)告知采取敷衍了事甚至不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

二、完善我國(guó)行政處罰事先告知程序的思考

(一)應(yīng)明確規(guī)定采用書面告知的方式,并依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)

筆者認(rèn)為《行政處罰法》應(yīng)明確規(guī)定在行政處罰事先告知程序中必須使用書面告知的方式,并且可以依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)?？陬^告知方式只能起到輔助性的解釋、說(shuō)明作用,電話、電報(bào)、網(wǎng)站查詢、電子郵件、手機(jī)短信等可以作為告知程序前聯(lián)系被告知對(duì)人的一種手段,而不能作為告知方式本身具有法律上的意義。1.內(nèi)容和形式之間具有對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。辯證唯物主義認(rèn)為:內(nèi)容決定形式,形式反作用于內(nèi)容。內(nèi)容決定形式,有什么內(nèi)容就要求有什么形式,內(nèi)容發(fā)生了根本變化,形式也遲早要發(fā)生相應(yīng)的變化。當(dāng)形式適合于內(nèi)容時(shí),對(duì)內(nèi)容的發(fā)展起著積極的、推動(dòng)的作用;而當(dāng)形式不適合于內(nèi)容時(shí),則對(duì)內(nèi)容的發(fā)展起著消極的阻礙作用。③《行政處罰法》笫31條的規(guī)定可以說(shuō)內(nèi)容相當(dāng)豐富,如果采用諸如簡(jiǎn)易表格、電話查詢等方式根本不適合,必然阻礙法律確立的告知目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2.履行告知程序是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)對(duì)是否給予了告知應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。舉證責(zé)任倒置是我國(guó)《行政訴訟法》確立的一項(xiàng)基本的行政訴訟規(guī)則,《行政訴訟法》笫32條規(guī)定:“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)如果不能提供證據(jù)證明其履行了告知義務(wù),就要為此承擔(dān)不利的法律后果,采用書面告知的方式就能較好地解決在發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)的證據(jù)問(wèn)題。3.我國(guó)的國(guó)情決定了必須采取實(shí)際告知為主推定告知為輔的告知制度。行政程序法是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張而逐步完善的,在傳統(tǒng)法學(xué)理論的觀念和體系中,程序法的概念根本不被重視.即使在重視程序的英美諸國(guó),也較少?gòu)膰?guó)家法制的高度予以重視。④行政程序法在我國(guó)的發(fā)展起步比較晚,大部分群眾對(duì)行政處罰事先告知程序缺乏了解,特別是在農(nóng)村,很多群眾對(duì)法律尤其是程序法知之甚少,他們不知道在行政處罰程序中還享有被告知權(quán)這項(xiàng)程序性權(quán)利,在執(zhí)法實(shí)踐中往往表現(xiàn)為當(dāng)事人采取外出打工、拒絕簽字等方式回避矛盾。針對(duì)這種情況,《行政處罰法》應(yīng)明確規(guī)定在行政處罰事先告知程序中可以依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)載有告知內(nèi)容的書面文件。但在適用上應(yīng)確立一種先后次序,在實(shí)際告知無(wú)法進(jìn)行或需要很大的行政成本時(shí),再根據(jù)具體情況采用推定告知,也就是說(shuō)在民事訴訟法規(guī)定的幾種送達(dá)方式中,送達(dá)人也不能隨意決定采用何種方式,而只能根據(jù)案件的實(shí)際情況決定采用何種送達(dá)方式。4.有利于宣傳法律。正如以上所述,我國(guó)的國(guó)情是相當(dāng)多的群眾缺乏法律知識(shí),甚至許多群眾文化水平不高,書面告知方式可以給被告知人留下書面的依據(jù),便于被告知人去對(duì)照法律條文進(jìn)行分析研究或咨詢其他群眾、律師,因此不但有利于對(duì)當(dāng)事人宣傳法律,而且有助于教育廣大群眾。

(二)完善行政處罰事先告知程序的告知期限

告知期限對(duì)行政處罰事先告知程序價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有特別重要的意義,當(dāng)事人和利害關(guān)系人為維護(hù)自己的合法權(quán)益,對(duì)行政機(jī)關(guān)告知的內(nèi)容進(jìn)行充分準(zhǔn)備,進(jìn)而有針對(duì)性的開展辯護(hù),應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人和利害關(guān)系人基于現(xiàn)代行政權(quán)理論所享有的基本權(quán)利。給予充分的準(zhǔn)備時(shí)間是享有被告知權(quán)的自然延伸,如果不能給予充分的準(zhǔn)備時(shí)間,這樣的被告知權(quán)將是不完整的。但是行政實(shí)踐是復(fù)雜的,何謂充分的準(zhǔn)備時(shí)間需視具體案件的實(shí)際情況不同而不同,同時(shí)告知期限與告知方式具有密切的聯(lián)系,針對(duì)告知期限的缺失,《行政處罰法》應(yīng)根據(jù)具體的告知方式規(guī)定不同的告知期限。如公告告知可參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定經(jīng)過(guò)60日,被告知人不行使陳述權(quán)、申辯權(quán)或要求聽證的,應(yīng)視為放弁權(quán)利。

(三)明確規(guī)定利害關(guān)系人享有被告知權(quán)

所謂“有利害關(guān)系”,是指法律上的利害關(guān)系,利害關(guān)系人負(fù)有行政法上的權(quán)利和義務(wù)。行政處罰可能涉及到的利害關(guān)系人,一般是受違法行為侵害的人,他與違法行為人(即當(dāng)事人)同時(shí)與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。在這種法律關(guān)系中,利害關(guān)系人的權(quán)益受到當(dāng)事人的侵害是行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰的條件,根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則,利害關(guān)系人的損害大小是行政機(jī)關(guān)決定對(duì)當(dāng)事人是否給予處罰和給予何種處罰的依據(jù)之一,行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的處罰也是對(duì)受害者權(quán)益的保護(hù),因此從這種意義上說(shuō),如果應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人予以行政處罰而沒(méi)有給予處罰或給予過(guò)輕的處罰,也就意味著對(duì)受害者合法權(quán)益沒(méi)有保護(hù)或沒(méi)有給予充分保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》笫2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》笫12規(guī)定:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以提起行政訴訟?！笨梢?jiàn)在行政訴訟法律關(guān)系中,利害關(guān)系人可以作為訴訟主體參于行政訴訟,享有救濟(jì)權(quán),因此為保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益,減少行政訴訟、提高行政效率,應(yīng)明確規(guī)定利害關(guān)系人享有被告知權(quán)。

(四)規(guī)定告知瑕疵的法律責(zé)任

法律責(zé)任是行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果。⑤法律責(zé)任規(guī)范著行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的界限,以否定的法律后果防止權(quán)力行使不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力,促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員自覺(jué)做到依法辦事,公正行使權(quán)力,因而明確規(guī)定告知瑕疵的法律責(zé)任對(duì)于保障行政機(jī)關(guān)及工作人員認(rèn)真履行告知義務(wù)具有重要意義。告知瑕疵主要包括沒(méi)有告知、告知錯(cuò)誤、告知缺失、送達(dá)瑕疵等情況,筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)不同情況設(shè)定相應(yīng)的處分,即依照告知瑕疵的程度不同和對(duì)當(dāng)事人及利害關(guān)系人造成損害的大小分別承擔(dān)不同的法律責(zé)任。在承擔(dān)責(zé)任的主體上應(yīng)區(qū)分行政主體的責(zé)任和執(zhí)法人員的責(zé)任,如行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照《行政處罰法》笫31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),或者拒絕聽取當(dāng)事人的陣述、申辯,行政處罰決定不能成立?！靶姓幜P決定不能成立”就是行政主體承擔(dān)的法律責(zé)任,如果造成損害的還必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任,但行政機(jī)關(guān)在履行賠償義務(wù)后應(yīng)依法向承辦人員進(jìn)行追償,即由在行政處罰事先告知程序中犯有故意或重大過(guò)失的執(zhí)法人員承擔(dān)全部或部分損失,同時(shí)應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行行政處分。

注釋:

①孟昭陽(yáng),趙鋒.論行政告知制度.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào).2004(1).

②北京娛樂(lè)信報(bào).杜寶良起訴西單交通隊(duì)理由是違章告知書僅24項(xiàng).http://news. sohu.com/20050614/n225927916.shtml;光明日?qǐng)?bào).追問(wèn)“杜寶良現(xiàn)象”.http://www. gmw.cn /01gmrb/2005-06/08/content_246980.htm.

③肖明.哲學(xué).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.1991年版.笫241頁(yè).

④羅豪才.行政法學(xué).北京大學(xué)出版社.1996年版.笫297頁(yè).

⑤崔卓蘭,楊平.行政處罰法學(xué).北京大學(xué)出版社.2005年版.笫179頁(yè).