韋小明

長期以來，我國學校與教師發(fā)生人事爭議解決方式的依據(jù)僅為人事部門出臺的規(guī)章及一些政策性文件，由于缺乏全國人大及其常委會頒布的法律作為上位法支撐，影響了學校人事爭議處理機制的權(quán)威性和穩(wěn)定性。2007年12月29日，全國人大常委會公布了《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，這是一部與《勞動合同法》相對應(yīng)的程序性法律，該法確立了仲裁時效、調(diào)解支付令、先予執(zhí)行、部分案件一裁終局等一系列體現(xiàn)以人為本理念的新制度，同時該法在適用范圍上明確提出除法律、行政法規(guī)或國務(wù)院另有規(guī)定的，事業(yè)單位發(fā)生勞動爭議糾紛依照該法執(zhí)行。有鑒于此，有效運用這部新頒法律對處理像學校這樣的事業(yè)單位人事爭議具有很強的現(xiàn)實意義。

一、學校人事爭議處理依據(jù)的歷史沿革和現(xiàn)實法律框架

隨著1997年人事部《人事爭議處理暫行規(guī)定》的出臺，標志著人事爭議仲裁制度在我國正式確立。2002年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人事聘用制度的意見》(國辦發(fā)[2004]35號)第七章專章論述了人事爭議仲裁工作。2003年9月，人事部、教育部印發(fā)《關(guān)于深化中小學人事制度改革的實施意見》(國人事辦[2004]24號)，該意見第15條規(guī)定：“教職工與學校履行聘用(聘任)合同時發(fā)生爭議的，應(yīng)由教師人事爭議調(diào)解委員會先行調(diào)解；調(diào)解未果的，當事人可以向當?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會申請仲裁。仲裁結(jié)果對爭議雙方具有約束力。”從而明確了學校人事爭議的非訴訟解決方式即調(diào)解和仲裁。

2003年，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議若干問題的規(guī)定》(法釋[2003]13號)明確規(guī)定：“事業(yè)單位與其工作人員因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理?！薄爱斒氯藢σ勒諊矣嘘P(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決時起十五日內(nèi)向人民法院提出訴訟，人民法院應(yīng)當予以受理?！狈ㄡ孾2003]13號司法解釋頒布實施后，事業(yè)單位包括學校人事爭議仲裁開始與司法“接軌”，由仲裁“一裁終局”向“一裁兩審”轉(zhuǎn)變，接受人事爭議訴訟的監(jiān)督和引導。2004年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》(法函[2004]30號)，2005年，最高人民法院辦公廳發(fā)布《關(guān)于人民法院對人事爭議仲裁裁決的糾紛駁回起訴后人事爭議仲裁裁決是否發(fā)生法律效力復函》，這兩個函件具體細化了人事爭議仲裁與司法銜接的問題。

2007年8月9日，中央組織部、人事部、總政治部聯(lián)合發(fā)布《人事爭議處理規(guī)定》(國人部發(fā)[2007]109號)，對1997年《人事爭議處理暫行規(guī)定》進行了修訂，以解決新變化與現(xiàn)行制度的銜接問題。該規(guī)定主要適用于五類人事爭議，其中包括學校與教師之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議。但學校對教師的年度或聘期考核、教師職稱評審以及教師職務(wù)任免發(fā)生的爭議不屬于《人事爭議處理規(guī)定》的適用范圍。

2008年5月1日，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》正式施行。該法第五十二條規(guī)定：“事業(yè)單位實行聘用制的工作人員，與本單位發(fā)生勞動爭議的，依照本法執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！本同F(xiàn)行法律法規(guī)而言，教師聘任制只在《教育法》和《教師法》中作了概括性的規(guī)定，并沒有可以依據(jù)的法律細則進行具體操作。因而學校與受聘教師發(fā)生爭議程序處理也應(yīng)當適用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)下位法服從上位法的原則，2008年6月5日，為答復上海市人事局《人事爭議仲裁處理適用法律的請示》，人力資源和社會保障部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于人事爭議仲裁適用有關(guān)法律問題的答復》(人社廳函[2008]117號)，該答復文件稱，經(jīng)研究并商人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦同意，規(guī)定“從答復意見下發(fā)之日起，各級人事爭議仲裁機構(gòu)處理有關(guān)案件，在案件處理程序上，統(tǒng)一適用勞動爭議調(diào)解仲裁法的有關(guān)規(guī)定。”“《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》(國辦發(fā)[2002]35號)屬于勞動爭議調(diào)解仲裁法第五十二條中‘國務(wù)院另有規(guī)定的范疇，按其有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位聘用制人員與單位發(fā)生的爭議繼續(xù)由人事爭議仲裁委員會受理和處理?！?/p>

綜上，以《教育法》和《教師法》以及國辦發(fā)[2002]35號文件規(guī)定的教師實行聘任制為基礎(chǔ)，由國人部發(fā)[2004]24號文件、《人事爭議處理規(guī)定》及人社廳函[2008]117號文件、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、最高人民法院公布的三個關(guān)于人事爭議案件處理的司法性文件共同構(gòu)成了學校人事爭議處理的現(xiàn)行法律框架，形成了有中國特色的處理人事爭議“協(xié)商、調(diào)解、一裁兩審”機制。

二、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律、規(guī)章的施行形成了處理學校人事爭議的新“亮點”

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《人事爭議處理規(guī)定》等法律、規(guī)章基于保障有效維護勞動者合法權(quán)益的立法精神，引入了司法審判和民商事仲裁的某些理念、程序和方法，創(chuàng)立了處理勞動爭議糾紛一系列基本制度，形成許多值得肯定的亮點。這些制度設(shè)計為妥善解決學校人事爭議開辟了新的途徑。

1、可以納入學校人事爭議仲裁的事項進一步具體明確

根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》第二條第(二)項“事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議”適用該規(guī)定。但在實際操作中，人事仲裁機構(gòu)與部分法院對能夠納入仲裁受理范圍的學校與教師履行合同發(fā)生的爭議認知不盡相同，仲裁機構(gòu)之間也存在不同看法，有的將履行聘用合同認為僅包括教師辭聘、解聘發(fā)生的爭議，而不包括教師工資福利、崗位條件等發(fā)生的爭議。這樣的理解會導致教師的合法權(quán)益得不到充分救濟，不利于教育系統(tǒng)人員聘用制改革的順利推進，而根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，“因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護發(fā)生的爭議，”“因勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等發(fā)生的爭議，”均是該法確定的受案范圍。這樣的法律規(guī)定與人事部《事業(yè)單位聘用合同(范本)》中關(guān)于崗位工作條件以及工資福利與社會保險待遇條款約定就相互對應(yīng)了起來。

2、注重調(diào)解作用的發(fā)揮，教師持調(diào)解協(xié)議可申請支付令

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》將調(diào)解組織機構(gòu)、方式、程序等事宜以專章予以規(guī)定。根據(jù)國人部[2004]24號文件，教職工與學校在履行聘用合同時發(fā)生爭議，調(diào)解的機構(gòu)是教師人事爭議調(diào)解委員會，實際操作中，這樣的調(diào)解機構(gòu)可以設(shè)在教育行政主管部門，也可以設(shè)在學校內(nèi)部；有的獨立存在，有的職能并歸于其他部門如工會。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第十六條規(guī)定，如果教師與學校在調(diào)解機構(gòu)主持下達成書面調(diào)解協(xié)議涉及學校需支付教師拖欠工資、工傷治療費、經(jīng)濟補償或賠償金的，學校在協(xié)議約定期限內(nèi)不履行的，教師可以持調(diào)解協(xié)議書依法向人民法院申請支付令。人民法院應(yīng)當依法發(fā)出支付令。適用支

付令應(yīng)當注意的是，按照《民事訴訟法》關(guān)于支付令的規(guī)定，一旦被申請人(學校)在法定期限內(nèi)對支付令提出書面異議，支付令將失效，當事人應(yīng)當就爭議事項另行起訴。

3、有條件突破“仲裁前置”程序，加快爭議的解決

《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五十條規(guī)定：“當事人對本法第四十七條規(guī)定以外的其他勞動爭議案件的仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟；期滿不起訴的，裁決書發(fā)生法律效力?！弊罡呷嗣穹ㄔ河“l(fā)的法釋[2003]13號司法解釋也有類似的規(guī)定。據(jù)此，教師與學校發(fā)生人事爭議必須先經(jīng)過人事爭議仲裁委員會裁決后當事人才能尋求訴訟救濟方式，也即“仲裁前置”程序。為防止人事仲裁機構(gòu)怠于履行職責，導致案件久拖不決，損害當事人利益，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》同時規(guī)定，仲裁機構(gòu)在法定期間內(nèi)不作出是否受理的決定或者沒有作出裁決的，申請人(或當事人)可以就爭議事項直接向法院起訴，從而排除可能導致爭議事項遲延解決的程序性障礙。

4、部分案件教師決定是否“一裁終局”，但學校有權(quán)行使撤銷權(quán)

根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十七條、第四十八條規(guī)定，“追索勞動報酬、工傷治療費、經(jīng)濟補償或賠償金，不超過當?shù)卦伦畹凸べY標準十二個月金額的爭議，”“因執(zhí)行國家的勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面發(fā)生的爭議，”仲裁裁決為終局裁決，裁決書自作出之日起發(fā)生法律效力。教師對該法第四十七條規(guī)定的仲裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五天內(nèi)向人民法院提出訴訟。

在仲裁實踐中，以往一般認為法院不能撤銷人事爭議仲裁委員會的裁決。這給包括學校在內(nèi)的用人單位不服人事爭議仲裁裁決向法院提出訴訟請求出了難題。用人單位不服裁決，不能請求法院撤銷仲裁裁決，更不能請求法院駁回勞動者的訴訟請求，因為提起訴訟的不是勞動者而是用人單位。現(xiàn)在根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十九條規(guī)定，學校人事爭議仲裁案件中，學校有證據(jù)證明該法第四十七條規(guī)定的仲裁裁決是具有下列情形之一的，可以向人事仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷裁決：(一)適用法律法規(guī)確有錯誤的；(二)人事爭議仲裁委員會無管轄權(quán)的；(三)違反法定程序的；(四)裁決所依據(jù)的證據(jù)是偽造的；(五)對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)的；(六)仲裁員在仲裁該案時，索賄受賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。裁決被撤銷的，當事人可以就爭議事項向人民法院提起訴訟。

可以看出，上述撤銷事由參照了審理民商事糾紛案件適用的《中華人民共和國仲裁法》(下稱《仲裁法》)關(guān)于向法院撤銷裁決的法定事由相關(guān)規(guī)定，但也不完全相同。說明《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定借鑒了民商事仲裁中成熟有益的做法和經(jīng)驗。

5、學校人事爭議的仲裁案件管轄繼續(xù)執(zhí)行《人事爭議處理規(guī)定》中的有關(guān)規(guī)定

人社廳函[2008]117號第三條規(guī)定：“……目前，各級人事爭議仲裁機構(gòu)的設(shè)立、組成和案件中管轄等繼續(xù)執(zhí)行公務(wù)員法和《人事爭議處理規(guī)定》(國人部發(fā)[2007]109號)的有關(guān)規(guī)定?！睋?jù)此，在北京的各部屬學校人事爭議由中央機關(guān)及所屬事業(yè)單位人事爭議仲裁委員會處理；京外部屬學校人事爭議由所在地的省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立的人事爭議仲裁委員會處理或由省(自治區(qū)、直轄市)授權(quán)所在地的人事爭議仲裁委員會處理；其余地方人事爭議仲裁委員會的管轄范圍由省(自治區(qū)、直轄市)自定。這樣的規(guī)定有利于現(xiàn)行人事爭議仲裁制度與《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的平穩(wěn)銜接。也有利于有關(guān)方面綜合考慮中央與地方機構(gòu)改革、事業(yè)單位人事制度改革等因素后作進一步統(tǒng)籌安排。

三、繼續(xù)完善學校人事爭議仲裁機制的基本構(gòu)想

1、人事仲裁委員會要設(shè)立教育行業(yè)仲裁員名冊，適度提高審理學校人事仲裁案件仲裁員選聘標準

在全國事業(yè)單位職工總數(shù)中，教育業(yè)職工超過50％，學校集中了我國知識分子隊伍中最為龐大的一個群體，該群體具有文化水平高、法律意識強、追求公平正義等鮮明特點。相應(yīng)地，審理學校人事糾紛的仲裁員必須具有較高文化素質(zhì)和知識層次，才能得到雙方當事人的認可與尊重，以更好地履行《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的人事調(diào)解職責，裁決結(jié)果也較容易獲得爭議雙方的理解與協(xié)作上的配合，從而最大限度避免訟累。1994年通過的《仲裁法》規(guī)定仲裁員應(yīng)當符合以下條件之一：“(一)從事仲裁工作滿八年的；(二)從事律師工作滿八年的；(三)曾任審判員滿八年的；(四)從事法律研究、教學工作并有高級職稱的；(五)具有法律知識，從事經(jīng)濟貿(mào)易等專業(yè)工作并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平的?！薄爸俨脝T按照不同專業(yè)設(shè)仲裁員名冊。”《人事爭議處理規(guī)定》規(guī)定：“人事爭議仲裁委員會可以聘任有關(guān)部門的工作人員、專家學者和律師為專職或兼職仲裁員。”并沒有規(guī)定選聘的標準條件，筆者認為事業(yè)單位中教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)人事爭議主體具有各自不同的特點，各地人事仲裁機構(gòu)應(yīng)借鑒我國民商事案件仲裁員名冊模式，按行業(yè)劃分分別建立專業(yè)仲裁員名冊，教育專業(yè)仲裁員應(yīng)從教育主管部門、教育工會人員、教育專家學者、資深律師、曾任資深審判人員中選聘，具體標準可參照《仲裁法》規(guī)定的條件。

2、重新規(guī)范人事爭議仲裁與司法銜接安排

本文所述的最高人民法院三個關(guān)于人事仲裁方面的司法解釋性文件發(fā)布時，《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》均沒有頒布。所以法函[2004]30號規(guī)定：“人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院對事業(yè)單位人事爭議的實體處理應(yīng)當運用人事方面的法律規(guī)定。但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定?！彪S著《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的施行，最高人民法院應(yīng)在總結(jié)近年來人事爭議訴訟案件審理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重新制定人民法院審理事業(yè)單位人事爭議的司法解釋。

3、適時制定《人事爭議仲裁法》

從《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第五十二條規(guī)定可以看出，立法者也考慮到由于事業(yè)單位與企業(yè)之間的現(xiàn)實差異，包括學校在內(nèi)的事業(yè)單位改革的復雜性和特殊性，所以為以后國家出臺專為處理人事爭議量身打造的法律、法規(guī)預(yù)留了空間?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》僅是暫時性解決事業(yè)單位人事爭議程序上有法可依的問題，根本上的突破還需要國家立法機構(gòu)隨著人事制度改革的深化就事業(yè)單位人事爭議重新立法，包括實體法和程序法。有些學者提出建立教育仲裁制度的構(gòu)想，筆者認為，國家從節(jié)約資源、整合社會矛盾處理機構(gòu)的角度，在可預(yù)見的將來，不太可能就事業(yè)單位按行業(yè)單獨建立仲裁制度?，F(xiàn)實可能的操作是對我國業(yè)已存在的民商事、勞動、人事三大仲裁制度進行進一步改革和完善。

責任編輯：付一靜