舒泰峰

8月11日，河北元氏縣，距離這個(gè)縣城的城管監(jiān)察大隊(duì)被取締已經(jīng)過(guò)去了一個(gè)多月。

此前的7月10日，石家莊市紀(jì)委經(jīng)調(diào)查，撤銷(xiāo)違規(guī)違法收費(fèi)的元氏縣城管監(jiān)察大隊(duì)；該縣縣長(zhǎng)夏生華因行政不作為，也被免職；同時(shí)還處分了另兩名副縣長(zhǎng)。從此，元氏縣成了一個(gè)沒(méi)有城管的特殊城市。

從石家莊南焦客運(yùn)站坐車(chē)，只需40分鐘就可以抵達(dá)元氏縣城。沒(méi)有城管的縣城，一片熙熙攘攘，在主街槐陽(yáng)路的兩旁，停放著各種各樣的小攤車(chē)。

“城管撤銷(xiāo)了我們都很高興，最好永遠(yuǎn)沒(méi)有城管!”一位攤主告訴《瞭望東方周刊》。另一位開(kāi)三輪車(chē)的師傅說(shuō)：“沒(méi)有城管，城里熱鬧多了!”

但是市民劉永杰不這么認(rèn)為，他說(shuō)，沒(méi)有城管的日子里，市容市貌還是亂了許多。他指了指街邊的一個(gè)水泥坑，坑里的垃圾正被當(dāng)街焚燒，黑煙彌漫，風(fēng)一吹，一陣刺鼻的焦糊味。“擱以前，這是要罰款的。”

300公里外的首都北京，關(guān)于城管與小販的爭(zhēng)議也在火熱上演。這一回，首先坐不住的是城管局長(zhǎng)們。

城管集體發(fā)聲，希望影響立法

7月21日，國(guó)務(wù)院法制辦向全社會(huì)發(fā)布《個(gè)體工商戶(hù)條例》征求意見(jiàn)稿(下稱(chēng)《條例》)?！稐l例》名稱(chēng)看似與流動(dòng)商販無(wú)關(guān)，但媒體敏銳地抓住了第九條對(duì)流動(dòng)商販申請(qǐng)成為個(gè)體工商戶(hù)時(shí)，登記事項(xiàng)“不包括經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”的規(guī)定。

“流動(dòng)商販合法化!”媒體的解讀不無(wú)興奮。不過(guò)，城管們不這么看。

7月28日，一場(chǎng)精心籌備的新聞發(fā)布會(huì)召開(kāi)，全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)羅亞蒙，代表100多名城管局長(zhǎng)發(fā)出了呼聲：“城管執(zhí)法局長(zhǎng)們不贊同‘流動(dòng)商販合法化的說(shuō)法。”

在城管局長(zhǎng)們眼中，《條例》非但沒(méi)有使流動(dòng)商販合法化，反而可能縮小和限定他們的經(jīng)營(yíng)范圍，并強(qiáng)化工商行政許可。

同時(shí)，城管局長(zhǎng)們也將矛頭對(duì)準(zhǔn)工商部門(mén)。“這次《條例》的規(guī)定是為了增加工商部門(mén)的規(guī)費(fèi)收入和國(guó)家稅收。”羅亞蒙說(shuō)，“本著‘誰(shuí)許可審批，誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，工商部門(mén)應(yīng)成為流動(dòng)攤販的主管部門(mén)?！?/p>

“流動(dòng)攤販?zhǔn)欠窈戏ǎ枪芷鋵?shí)沒(méi)有關(guān)系，是工商部門(mén)來(lái)鑒定的，城管管的就是攤販?zhǔn)欠袂终剂顺鞘泄部臻g?！痹诮邮鼙究稍L時(shí)，羅亞蒙這樣厘清城管與工商的職責(zé)劃分。

羅亞蒙和全國(guó)大多數(shù)城管執(zhí)法局局長(zhǎng)一樣，心中存有委屈：城管做了很多好事，卻被戴了一頂“黑帽”。

羅亞蒙認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)城管集體發(fā)聲、影響立法進(jìn)程的時(shí)機(jī)。于是，聯(lián)席會(huì)議的100多位城管執(zhí)法局長(zhǎng)，就《條例》遞交了五條修改意見(jiàn)。對(duì)“流動(dòng)商販合法化”問(wèn)題，城管部門(mén)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加條款，即“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所個(gè)體工商戶(hù)如果流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的區(qū)域較為固定，經(jīng)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，也可以進(jìn)行工商登記。”

羅亞蒙說(shuō)：“全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所個(gè)體工商戶(hù)全部進(jìn)行工商登記是做不到的，但是都宣布非法也是不現(xiàn)實(shí)的?！币虼顺鲇趯?duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行強(qiáng)制許可，而應(yīng)當(dāng)是提倡、鼓勵(lì)，讓無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的個(gè)體工商戶(hù)，自愿選擇是否登記。

除了這件事，羅亞蒙最近還在張羅著讓幾個(gè)城管局長(zhǎng)上央視《大家看法》欄目，他的目的是為了給城管“正名”，摘掉“黑帽”。

“過(guò)去管城管叫土匪，我覺(jué)得不為過(guò)”

費(fèi)了“老鼻子勁”，工作人員才把北京流動(dòng)攤販崔麗請(qǐng)上了8月4日的《大家看法》錄制現(xiàn)場(chǎng)。剛開(kāi)始，大家還以為她是怕出鏡會(huì)被城管認(rèn)出來(lái)，遭到報(bào)復(fù)。畢竟，賣(mài)水果的她，曾多次被城管攆走，甚至被搜身。

而在本刊的追問(wèn)下，崔麗說(shuō)，遲遲不肯出鏡的原因僅僅是“不好意思”，“那些破城管，有什么好怕的!”她甩下一句狼話。

就連只是兼職做流動(dòng)攤販、正式工作是做策劃的張廣，提及城管也是咬牙切齒：“全國(guó)的城管沒(méi)有一個(gè)好東西，都是打砸搶。”

自從1997年第一支城管隊(duì)伍試點(diǎn)以來(lái)，城管和流動(dòng)攤販之間的對(duì)立愈演愈烈。

“過(guò)去管城管叫土匪，我覺(jué)得不為過(guò)?！眮?lái)自東部地區(qū)某地級(jí)市的一位城管執(zhí)法局局長(zhǎng)說(shuō)，以前的城管隊(duì)伍中大多是退伍軍人和閑散工人，良莠不齊。

“他們處理問(wèn)題比較簡(jiǎn)單、粗暴，某種程度上敗壞了城管的形象?！彼f(shuō)，自主罰款的往往就是這些人。

據(jù)他介紹，在許多地方，由于沒(méi)有編制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源又無(wú)保障，只能招聘協(xié)管和其他非正式隊(duì)員，這造成了管理的混亂。

以該市為例，該市城管局正式在編人員200多名，管轄3個(gè)區(qū)，另外還招募了100多名協(xié)管員，他們屬于合同制工人，每月工資1000元左右，不及正式隊(duì)員的一半，因此人員進(jìn)出較頻繁，不利于管理，執(zhí)法時(shí)必須有正式隊(duì)員帶著他們。

其他地方也大多如此。元氏縣城管被取消后更是被曝出，40多人的城管大隊(duì)，只有隊(duì)長(zhǎng)一人為在編人員，其他均為聘用。

7月11日，上海閔行區(qū)5名城管隊(duì)員在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)攤主彭林進(jìn)行毆打，致其右側(cè)肢體偏癱，被迫在重癥監(jiān)護(hù)室接受治療。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，5名隊(duì)員均為協(xié)管員。

上述這位局長(zhǎng)告訴《瞭望東方周刊》，目前的情況是，城管局只能管到市區(qū)，下邊的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)又各自招聘一些人來(lái)充當(dāng)城管，他們沒(méi)有事業(yè)編制，沒(méi)有文化基礎(chǔ)，也未經(jīng)過(guò)培訓(xùn)，并不具備執(zhí)法條件，但也穿著城管服裝，也配有執(zhí)法車(chē)。城管局對(duì)他們無(wú)法形成有效領(lǐng)導(dǎo)。

“其實(shí)，近年來(lái)城管隊(duì)伍的素質(zhì)已經(jīng)有了很大提高?！边@位局長(zhǎng)說(shuō)，自2006年開(kāi)始，該市城管執(zhí)法局只招收有全日制本科學(xué)士學(xué)位以上的人員，其中不乏名校法學(xué)、新聞專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生。

但是，在各地，城管局仍不得不大量招聘文化素質(zhì)相對(duì)較差的協(xié)管?！瓣P(guān)鍵是編制問(wèn)題，”該局長(zhǎng)說(shuō)。編制背后又是行政改革的大問(wèn)題，“隨著城市的發(fā)展，以往帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的一些部門(mén)，職能已經(jīng)弱化，但他們?nèi)匀徽加弥幹疲捎诶鏍恐?，要裁掉這些機(jī)構(gòu)又很難?！?/p>

與公安局“互動(dòng)執(zhí)法”

面對(duì)城管“人人喊打”甚至要求取締的呼聲，羅亞蒙覺(jué)得很冤?！俺枪艿?00多項(xiàng)職能中，管理流動(dòng)商販只是很小一部分，但卻把城管弄得聲名狼藉。城管其實(shí)做了很多，你一天不清理垃圾，城市就臭了，一天不供水，城市就要癱瘓了。”

在城管局長(zhǎng)們看來(lái)，媒體對(duì)城管進(jìn)行輿論監(jiān)督是好事，“但往往沒(méi)有深究其背后的原因?！?/p>

多位接受本刊采訪的城管系統(tǒng)人士均表示，他們苦惱的問(wèn)題是城管職能過(guò)多，政府經(jīng)常將一些受累不討好的職能轉(zhuǎn)給城管，使城管系統(tǒng)宛如一個(gè)飽受妖魔化的“巨人”。

“不要說(shuō)老百姓了，連一些機(jī)關(guān)行政人員都不知道城管的體制究竟是什么樣的，各地城管的職能也不一樣。”上述局長(zhǎng)說(shuō)，城管管理職能邊界模糊。

他說(shuō)，該市曾對(duì)各職能部門(mén)做過(guò)一次民意調(diào)查，結(jié)果顯示，市民把一些不應(yīng)由城管負(fù)責(zé)的問(wèn)題也都算到了城管頭上?！氨热绻珗@自己有管理機(jī)構(gòu)，但里面的臟亂差，老百姓認(rèn)為是城管不作為，小區(qū)屬于物業(yè)管理，歸口建設(shè)局，但小

區(qū)里的問(wèn)題，老百姓也指責(zé)城管。”

這種職能邊界的模糊，使得城管的執(zhí)法依據(jù)有時(shí)并不充分。羅亞蒙舉例說(shuō)，本來(lái)應(yīng)該持有環(huán)保局鑒定才具有法律效力的噪音污染問(wèn)題，在有些城市反而歸城管局管，“你處罰，人家告你，一告一個(gè)準(zhǔn)，城管只好花錢(qián)請(qǐng)環(huán)保部門(mén)配合工作?！?/p>

在這種混亂的權(quán)力架構(gòu)下，多數(shù)城管局長(zhǎng)只好尋求“變招”，其中重要的一條是與相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。

南方某市城管局局長(zhǎng)告訴本刊記者，該局與當(dāng)?shù)毓簿诌M(jìn)行“互動(dòng)執(zhí)法”——公安局在城管執(zhí)法時(shí)派一個(gè)人在旁邊“撐腰”，以便應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的暴力抗法。

每個(gè)季度，該局還要請(qǐng)法院、司法局、法制辦等部門(mén)開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，解決那些疑難雜癥。統(tǒng)一認(rèn)識(shí)后，有時(shí)群眾到法院投訴城管，法院就不受理。以前，違規(guī)建設(shè)的工地老板可以“打點(diǎn)”派出所，趕走城管執(zhí)法隊(duì)員，但如今派出所和城管結(jié)成了“統(tǒng)一戰(zhàn)線”。

“今天你敢拋灑漏，明天我就敢停你的工?！边@位局長(zhǎng)說(shuō)起經(jīng)驗(yàn)來(lái)不無(wú)激動(dòng)。

學(xué)會(huì)爭(zhēng)取書(shū)記市長(zhǎng)的支持

莫說(shuō)職能，事實(shí)上城管這個(gè)機(jī)構(gòu)本身“是什么”，也一直是個(gè)大問(wèn)題。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心研究員翟寶輝，不久前完成了“中國(guó)城市管理體制及其運(yùn)行機(jī)制研究”課題，并于8月7日起面向全社會(huì)征求意見(jiàn)。據(jù)悉，該課題報(bào)告已經(jīng)獲得住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。

根據(jù)這份課題報(bào)告，目前全國(guó)共有8種城管體制模式，有的城管執(zhí)法局是一級(jí)局，有的則是掛靠在建設(shè)局、規(guī)劃局等單位的二級(jí)局。

前述那位南方某市城管局長(zhǎng)說(shuō)，他們只能收編為市政府辦公室的下設(shè)機(jī)構(gòu)，依靠市規(guī)劃局、建設(shè)局等單位的委托來(lái)執(zhí)法。

另一位城管局長(zhǎng)告訴本刊記者，全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的城管體制?！耙郧皻w原建設(shè)部管，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立后，把城市管理的職能劃到各個(gè)城市政府，于是全國(guó)城管體制五花八門(mén)。城市管理如同一個(gè)燙手山芋，知道矛盾比較集中，都不想管?！?/p>

如何才能從根本上摘掉戴了多年的“黑帽”，他認(rèn)為：“首先要立法，全國(guó)沒(méi)有一部規(guī)范的城市管理法，就沒(méi)法規(guī)范城管的管理?！?/p>

翟寶輝研究員認(rèn)同以上看法，但他認(rèn)為，在立法之前，需要解決一個(gè)根本問(wèn)題：“城管是什么，到底該管什么。”

他提出了“大城管”的概念，建議以江蘇省淮安市的成功經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，統(tǒng)一全國(guó)各色的城管模式，組成城市管理綜合委員會(huì)，市長(zhǎng)任主任，城管執(zhí)法局長(zhǎng)任辦公室主任，指導(dǎo)城市綜合管理。

各城管局長(zhǎng)很清楚，他們必須努力爭(zhēng)取市領(lǐng)導(dǎo)的支持。

本刊記者獲得的一份全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議內(nèi)部刊物上顯示，有關(guān)人士曾在今年舉行的第三屆城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議年會(huì)閉幕式上，向與會(huì)100多位城管局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)：“今后大家要堅(jiān)決擯棄幻想，學(xué)會(huì)爭(zhēng)取書(shū)記、市長(zhǎng)的支持。”

一位城管局長(zhǎng)私下里對(duì)本刊表示，為爭(zhēng)取市長(zhǎng)支持，他創(chuàng)造各種條件與市長(zhǎng)多接觸，“必須讓領(lǐng)導(dǎo)知道城管的重要性?！?/p>

城管代表年會(huì)上首次統(tǒng)一著裝

然而，還是有部分城管局長(zhǎng)懷念以前歸口原建設(shè)部的時(shí)光，當(dāng)時(shí)中央層面有相關(guān)部門(mén)撐腰，而如今，莫說(shuō)中央，到了省一級(jí)，城管局都沒(méi)有歸口主管部門(mén)。

翟寶輝的課題報(bào)告建議，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以城市建設(shè)司為基礎(chǔ)，設(shè)立城市建設(shè)與城鄉(xiāng)綜合管理指導(dǎo)司，或單獨(dú)設(shè)立城市綜合管理指導(dǎo)司，以構(gòu)建“大城管”的中央行政指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2009年4月，在第二屆和諧城管論壇、全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議第三屆年會(huì)上，來(lái)自22個(gè)省區(qū)170多個(gè)市縣區(qū)的300多位代表參加了會(huì)議。

大會(huì)開(kāi)幕式上，升起了全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的會(huì)旗，會(huì)旗為橙色，繡有城管執(zhí)法統(tǒng)一形象標(biāo)志和：“親民、文明、和諧”六個(gè)大字。與會(huì)代表身著08式制服，首次統(tǒng)一嶄新亮相。

全國(guó)城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)不隸屬任何部門(mén)，不是社會(huì)團(tuán)體，也不是組織機(jī)構(gòu)，而是城管(執(zhí)法)局長(zhǎng)自愿發(fā)起、自由參與的會(huì)議交流機(jī)制，于2007年成立。第三屆年會(huì)上的特殊儀式安排，足見(jiàn)城管為自己“正名”的良苦用心。

元氏縣文化宮廣場(chǎng)上的煎餅攤主胡翠俠，如今不再向城管繳納每月300元的管理費(fèi)了，但是她的一句話令記者感到意外：“城管還是得要，但他們不能亂罰款，不能越權(quán)?！?/p>

城管要摘除“黑帽”，看來(lái)還需從“城管是什么”這個(gè)最基本的問(wèn)題起步。