安　娜

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡廣告成為網(wǎng)絡公司主要營收來源的同時，也出現(xiàn)了大量違法行為。嚴重影響了網(wǎng)絡市場秩序。工商部門作為廣告監(jiān)管部門，必須從網(wǎng)絡廣告發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，分析其存在的問題，進行積極探索，提出相關對策。

一、網(wǎng)絡廣告概述

網(wǎng)絡廣告屬于電子商務的范疇，從直觀理解，就是通過計算機系統(tǒng)，在互聯(lián)網(wǎng)上制作和發(fā)布的廣告。

目前，網(wǎng)絡廣告形式有以下幾種：1、通過網(wǎng)絡出版物發(fā)布廣告。這種方式與傳統(tǒng)廣告的發(fā)布方式非常相似，只是載體由紙面媒體轉變?yōu)殡娮影姹荆?、開設網(wǎng)址直接發(fā)布商業(yè)電子信息。一些著名的企業(yè)。依靠其知名度吸引社會公眾來訪問自己的站點，從而實現(xiàn)廣告宣傳的目的；3、電子郵件廣告。通過電子郵件的方式散發(fā)廣告，實現(xiàn)廣告宣傳的目的，比傳統(tǒng)的信函廣告在操作和發(fā)送上要簡便得多；4、通過ISP(互聯(lián)網(wǎng)服務提供商)服務發(fā)布廣告。這種方式主要是在ISP的主頁上發(fā)布廣告，公眾在訪問ISP主頁尋求服務時，就必須要接觸主頁上的廣告內容；5、通過個人主頁發(fā)布廣告。此種方式目前較為少見。

二、目前網(wǎng)絡廣告存在的問題

相較之于傳統(tǒng)的電視、報紙等媒體廣告而言，我國網(wǎng)絡廣告仍處于不成熟階段，缺乏規(guī)范性，存在多方面問題。

(一)行業(yè)發(fā)展無序，社會認可度不高

當前我國網(wǎng)絡廣告規(guī)模持續(xù)迅速增長，但很大程度上受益于外生性需求，經(jīng)營理念、創(chuàng)意等尚處初級階段，行業(yè)的整體狀態(tài)也尚屬自發(fā)無序階段。據(jù)調查，11.3％的網(wǎng)民表示網(wǎng)絡廣告亟須加強內容質量建設，44.35％的網(wǎng)民對網(wǎng)絡廣告不接收，僅8.8％的網(wǎng)民經(jīng)常點擊網(wǎng)絡廣告。廣大用戶對網(wǎng)絡廣告的認可度不高，很大程度上與我同網(wǎng)絡廣告的形式、創(chuàng)意落后密切相關。

(二)網(wǎng)絡廣告騷擾現(xiàn)象嚴重

1、插播廣告多。在下載或瀏覽的過程中，突然出現(xiàn)彈出式等帶有強迫性閱讀特征的網(wǎng)絡廣告，甚至不點擊還無法關閉，嚴重影響用戶瀏覽和閱讀網(wǎng)頁。網(wǎng)站經(jīng)營者通過網(wǎng)站訪問者人數(shù)、廣告點擊率等獲得商業(yè)利益，網(wǎng)民的瀏覽行為與網(wǎng)站的商業(yè)利益有著直接的、必然的因果關系，二者之間的關系，也應看做是一種消費者與經(jīng)營者之間的關系。因此，強迫式的廣告更有侵犯消費者自主選擇權和強迫交易之虞，需要一定程度的規(guī)范。

2、濫發(fā)垃圾廣告電子郵件。南于成本低，速度快，覆蓋面廣，發(fā)垃圾廣告催生了大批靠此贏利的運營商。但這一行為客觀上給用戶和商家?guī)砗艽蟮膿p失。對于用戶而言，郵箱充斥大量垃圾郵件，嚴重占用信箱空間，甚至可能致使重要郵件無法接收到，貽誤商機。對于郵件服務商與政府而言，垃圾郵件占用帶寬，浪費網(wǎng)絡，耗費大量精力來治理郵件垃圾。

(三)消費者個人隱私外泄

網(wǎng)絡技術的發(fā)展，使上網(wǎng)者真實的身份證明及信用證件、居住地址、工作單位等個人資料常被網(wǎng)站當作商品賣給某些廣告商或企業(yè)。在美國，互聯(lián)網(wǎng)旗幟廣告客戶就經(jīng)常收集廣告訪客的信息，用以確定它們的市場策略。在網(wǎng)絡消費中，大量個人數(shù)據(jù)被計算機信息系統(tǒng)收集和儲存，并由網(wǎng)絡傳輸調閱。對公民隱私構成一定威脅和侵害。

(四)廣告內容的真實性、合法性缺乏保障

由于在線交易還沒有完全開展和普及，因此目前網(wǎng)站大多數(shù)是靠廣告支撐，因而采用各種方式吸引用戶、擴大影響。各種不實廣告充斥網(wǎng)上，利用網(wǎng)絡廣告欺騙用戶的行為時有發(fā)生。一些空殼企業(yè)在網(wǎng)上開設網(wǎng)站進行虛假宣傳，甚至偽造企業(yè)名稱，或者冒用其他企業(yè)的名義發(fā)布虛假廣告，欺騙、誤導消費者，嚴重阻礙了網(wǎng)絡廣告的健康發(fā)展，導致網(wǎng)絡廣告市場混亂和行業(yè)誠信度的缺失。

(五)發(fā)布廣告行為不規(guī)范

根據(jù)法律規(guī)定，藥品、醫(yī)療器械、保健食品、醫(yī)療服務等廣告，在發(fā)布前必須經(jīng)過有關行政主管部門對廣告內容事先審查，未經(jīng)審查不得擅自發(fā)布。但目前，一些藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)銷企業(yè)或者醫(yī)療機構的自有網(wǎng)站或者網(wǎng)頁大多未經(jīng)審查即自行發(fā)布宣傳自己的藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)療服務的廣告信息，存在不規(guī)范現(xiàn)象。

(六)不正當競爭行為普遍存在

網(wǎng)絡廣告有其不同于傳統(tǒng)廣告的特點。利用網(wǎng)絡廣告進行不正當競爭的具體方式主要有：

1、利用超鏈接技術。為了提高營利，一些網(wǎng)絡公司主要通過兩種方法進行超級鏈接：一是利用超級鏈接跳過他人主頁直接訪問他人網(wǎng)站的主題內容，減少他人網(wǎng)站主頁的訪問量。二是利用超級鏈接將他人的頁面內容作為自己頁面的一部分，使用戶無法辨別自己選擇的服務商是誰，混淆要瀏覽的內容和當前頁面，從而輕易增加自己網(wǎng)站的訪問量以獲利。

2、抄襲或模仿他人網(wǎng)站的內容。有些不知名的網(wǎng)站有意模仿或抄襲知名網(wǎng)站的內容或網(wǎng)頁布局，混淆瀏覽者，使瀏覽者誤認為此網(wǎng)站為某知名網(wǎng)站。這是一種明顯的搭便車行為，除了可能侵犯網(wǎng)站版權之外，也是一種通過混淆視聽達到提高點擊率目的的不正當競爭行為。

3、利用關鍵字技術。這是指投機者利用一定的技術或以關鍵字的方式把他人的馳名商標寫入自己的網(wǎng)頁，當瀏覽者利用搜索引擎搜索該關鍵字所屬網(wǎng)站時，該投機者的網(wǎng)站和該馳名商標的網(wǎng)站便能一同顯現(xiàn)，投機者以此來提高點擊率。

三、網(wǎng)絡廣告監(jiān)管的難點

網(wǎng)絡廣告發(fā)展中存在的問題和不正當競爭行為。危害了公平競爭的市場秩序，侵害了網(wǎng)絡消費者合法權益。因此，強化對網(wǎng)絡廣告的監(jiān)管勢在必行。但網(wǎng)絡的開放性、自由性、迅捷性、無國界性、互動性等特征，決定了網(wǎng)絡廣告監(jiān)管的難度。

(一)廣告立法嚴重滯后

1、主體的泛化。傳統(tǒng)廣告管理要求所有從事廣告業(yè)的主體都必須取得相應的資格，至少要取得營業(yè)執(zhí)照才能進行廣告活動，個人不允許從事廣告發(fā)布活動。而在網(wǎng)絡上，任何單位和個人都可以注冊網(wǎng)站，都可以成為網(wǎng)絡廣告的經(jīng)營者和發(fā)布者。

2、合同簽訂手段更為隱蔽。《廣告法》規(guī)定，廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者之間在廣告活動中應當依法訂立書面合同，明確各方的權利義務。而互聯(lián)網(wǎng)廣告的廣告主和廣告發(fā)布者往往不在同一個行政區(qū)域，他們之間通過網(wǎng)上簽約投放廣告。雙方缺乏書面的、正式的發(fā)布合同。關于廣告內容、發(fā)布次數(shù)、發(fā)布費用等違法事實很難用傳統(tǒng)執(zhí)法手段來取得和固定。

(二)具體查處困難重重

1、動態(tài)監(jiān)管實現(xiàn)難。文字鏈接廣告是常見的突出問題，但其最終鏈接的廣告主網(wǎng)頁內容基本上由廣告主決定。也即廣告主可以不經(jīng)由網(wǎng)站同意隨意對內容進行修改。網(wǎng)站無法對鏈接內容進行固定，互聯(lián)網(wǎng)廣告發(fā)布者很難對內容不斷變化的廣告開展審查，更遑論工商部門。

2、管轄地域界定難。網(wǎng)絡廣告不受時間、區(qū)域的限制，只要具備上網(wǎng)條件，任何人都可以上網(wǎng)瀏覽。服務器所在地、網(wǎng)絡廣告發(fā)布地、違法行為結果地可能重合，也可能各不相同，難以界定管轄權。在執(zhí)法實踐中，對于在外地網(wǎng)站發(fā)布虛假廣告的本地企業(yè)。往往最終受到處理的只是本地企業(yè)，因管轄權、執(zhí)法成本、監(jiān)管認識方面的

問題。外地的廣告主、廣告經(jīng)營單位一般無法得到應有的處罰。

3、違法證據(jù)固定難。查處違法廣告關鍵在于證據(jù)的認定，但網(wǎng)上電子文檔可以任意修改，不留痕跡，對網(wǎng)上證據(jù)的證明存在爭議，且電子證據(jù)易丟失，當事人完全可以對違法事實加以否認。網(wǎng)上的無照經(jīng)營戶可以通過輕點鼠標，銷毀所有經(jīng)營記錄；違法廣告的證據(jù)若未經(jīng)先行固定，也許調查過程中就此滅失。

4、法律依據(jù)尋找難。從目前來看，國家尚未出臺專門規(guī)范網(wǎng)絡經(jīng)營行為的法律法規(guī)，各地工商機關出臺的規(guī)范性文件，如北京等地，也主要集中在對網(wǎng)絡經(jīng)營單位的備案上。最為關鍵的是，這些規(guī)范性文件往往對外缺乏強制約束力，難以作為執(zhí)法處罰的依據(jù)。

5、違法責任追究難。網(wǎng)絡本是虛擬空間，違法廣告經(jīng)營者并未披露真實的經(jīng)營地址和名稱，難以尋找。即使有真實的地址和名稱，有的違法者遠在外地，有的本身就是皮包公司，出事后人去樓空。處罰決定書將成為一紙空文，使得行政處罰執(zhí)行難。

四、加強網(wǎng)絡廣告監(jiān)管的對策

(一)完善法律，做到有法可依

目前，除了2001年北京市工商局發(fā)布的《北京市網(wǎng)絡廣告管理暫行辦法》外，國內還沒有專門針對網(wǎng)絡廣告的法律法規(guī)。作為調整廣告業(yè)的《廣告法》和維護市場秩序的《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》對此都沒有作專門規(guī)定。因此，為了規(guī)范網(wǎng)絡廣告行為，防止網(wǎng)絡廣告問題的出現(xiàn)，應當對上述三部法律進行必要的修改，將網(wǎng)絡廣告納入其調整范圍。主要包括：明確網(wǎng)絡廣告的定義、范圍；對廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者進行清楚的定位；建立廣告內容、主體資格、審批權限、審查、登記、備案等制度，解決主體界限的劃分與市場準入資格問題；完善網(wǎng)絡廣告登記審查制度，必須按照規(guī)定對網(wǎng)絡廣告的經(jīng)營主體、發(fā)布的廣告內容、發(fā)布主頁以及發(fā)布形式進行審查登記。

(二)完善廣告監(jiān)管體制

1、放寬互聯(lián)網(wǎng)廣告市場準入門檻。允許已經(jīng)依法履行備案手續(xù)的非經(jīng)營性網(wǎng)站經(jīng)營發(fā)布廣告，將廣告聯(lián)盟納入監(jiān)管范圍。廣告聯(lián)盟一般覆蓋數(shù)千個中小網(wǎng)站，是互聯(lián)網(wǎng)廣告規(guī)模化經(jīng)營的群體。它既是廣告代理者，又是廣告發(fā)布者，應當認可其存在并給予其法律地位，嚴格其廣告審查責任，納入互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管范圍。

2、實行市場準入登記管理。網(wǎng)絡廣告發(fā)布面廣、數(shù)量大，廣告監(jiān)管部門對違法廣告發(fā)現(xiàn)和處理較難。為了使網(wǎng)絡廣告監(jiān)管工作準確、快捷、高效，建議廣告監(jiān)督管理部門和域名登記管理部門協(xié)同管理對沒有取得經(jīng)營主體資格的，域名登記管理部門一般不予受理域名申請，對準予域名登記的。域名登記管理部門將有關登記信息抄告工商部門，以便實現(xiàn)有效監(jiān)管。

3、創(chuàng)新監(jiān)管方式。一是利用網(wǎng)絡審查廣告內容。對須經(jīng)廣告審查機關審查后才能發(fā)布的食品、化妝品廣告等，建議以電子郵件的方式送審，廣告審查機關用電子郵件回復審查結果，以簡化審查手續(xù)，縮短審查時間。二是引入鑒證人?？刹扇〉谌借b證以及公證部門公證等多種取證方式對動態(tài)廣告內容予以先行固定，確保證據(jù)的公信力，避免因時間延誤造成證據(jù)丟失。三是逐步推行網(wǎng)上專用標識。上海規(guī)定，凡在網(wǎng)站上進行經(jīng)營活動和宣傳活動的企業(yè)和個體工商戶，必須到本市工商部門進行營業(yè)登記，領取營業(yè)執(zhí)照副本(網(wǎng)絡版)，并在網(wǎng)站主頁顯著位置，展示營業(yè)執(zhí)照副本(網(wǎng)絡版)的專用標識。參與交易的另一方則可以通過點擊電子識別符號。打開并查看該網(wǎng)上經(jīng)營者的營業(yè)執(zhí)照副本(網(wǎng)絡版)，并在紅盾網(wǎng)上查看其有效期。從而對經(jīng)營性網(wǎng)站信息的真實性加以核實。通過這種方式可確認企業(yè)和個體工商戶在互聯(lián)網(wǎng)上的經(jīng)營主體資格的真實性，推動建立網(wǎng)上公平交易經(jīng)營秩序。

4、放寬個人網(wǎng)站發(fā)布廣告的合法行為。對于非網(wǎng)絡服務商及個人所做的一般網(wǎng)上宣傳，不視為專業(yè)性廣告經(jīng)營活動，可作為自身宣傳，實行備案管理。對于網(wǎng)絡服務商相互鏈接的廣告形式?？刹患{入重點管理范圍，也不需要備案，實行事后監(jiān)管。

(三)根據(jù)行業(yè)特點，創(chuàng)新監(jiān)管方式

1、突出監(jiān)管重點，逐步推進?？上冗x取矛盾和問題較為突出行業(yè)領域的虛假、誤導廣告，有針對性地集中進行治理，在整治中加強引導和規(guī)范，以點帶面，形成示范效應。對網(wǎng)絡廣告鏈接眾多，難以一一監(jiān)管到位的，可將網(wǎng)站主頁的文字、圖像及其第一層鏈接為監(jiān)管內容。

2、實行信用評級制。借鑒金融系統(tǒng)的信用評級系統(tǒng)，采取定期檢查與隨機抽查相結合，對網(wǎng)絡廣告商發(fā)布的網(wǎng)絡廣告進行檢查，根據(jù)檢查結果評定其信用等級，并將評定結果向公眾公布。對于信用評級較差的網(wǎng)絡廣告商處以罰款甚至取消其營業(yè)執(zhí)照。

(四)建立健全聯(lián)席會議制度

加強與通信管理、公安等部門的溝通協(xié)作機制，通信管理部門對發(fā)布違法廣告的互聯(lián)網(wǎng)站實施行政處罰直到關停網(wǎng)站、吊銷ICP許可證等。公安部門對廣告內容及互聯(lián)網(wǎng)其他信息中涉及治安管理、刑事犯罪的行為進行管轄。如近日，重慶市工商局就聯(lián)手該地通信管理部門，對8家違法廣告網(wǎng)站停止其所有數(shù)據(jù)接入服務，并通知域名注冊單位停止域名解析，徹底遏制了這些非法網(wǎng)站的死灰復燃。

(五)積極引導行業(yè)自律

1、由行業(yè)組織制定自律規(guī)范。在我國尚缺乏網(wǎng)絡廣告方面的自律性的行業(yè)組織和行業(yè)規(guī)范，為此建議在廣告業(yè)界最具影響力的廣告行業(yè)組織——中國廣告協(xié)會中設立網(wǎng)絡廣告專業(yè)委員會，并在具備條件的地方廣泛設立相應機構，制定網(wǎng)絡廣告的行業(yè)規(guī)范。在網(wǎng)絡廣告的管理、規(guī)范方面取得業(yè)內的認可和國家立法機關、廣告審查和監(jiān)管機關的支持。

2、政府管理與ISP、ICP自律相結合。較之傳統(tǒng)廣告，網(wǎng)絡廣告具有迥然不同的開放、互動的結構，因此有學者提出，不能照搬規(guī)范傳統(tǒng)媒體的辦法來規(guī)制網(wǎng)絡廣告，而是采用一種比較緩和的規(guī)制方法，即政府管理與ISP(因特網(wǎng)服務提供商)、ICP(因特網(wǎng)內容提供商)自律相結合。這里的自律包括兩層意思：一是ISP、ICP自身遵守廣告法和相關法規(guī)，抵制不正當競爭和虛假廣告；二是ISP、ICP應當在經(jīng)營的范圍內，規(guī)制所托管的主頁，一旦發(fā)生惡意廣告行為。立即予以糾正。為確保網(wǎng)絡廣告的真實性、合法性，各網(wǎng)絡廣告經(jīng)營者應當建立內部的廣告審查員制度和廣告登記制度。自覺承擔審查廣告內容的責任，營造依法經(jīng)營的良好氛圍。