楊德廣

[摘要]在計劃經(jīng)濟下，中國高等教育是國有化的辦學(xué)體制、條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制、高度集權(quán)的管理體制、單一的投資體制。在鄧小平理論指引下，在經(jīng)濟體制改革的推動下，我國高等教育體制的改革逐步深化。辦學(xué)體制改革包括：變國有化的辦學(xué)體制為一主多元的辦學(xué)體制，變高度集權(quán)的管理體制為擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，變條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制為以條塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。內(nèi)部管理體制改革包括：實行教師職務(wù)聘任制度，改革校內(nèi)分配制度，建立有效的民主監(jiān)督制度等。

[關(guān)鍵詞]高校；辦學(xué)體制；管理體制；改革

[中圖分類號]G649.21[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-0717(2009)05-0005-08

一、計劃經(jīng)濟下中國高等教育的辦學(xué)體制和管理體制的特點

1，計劃經(jīng)濟下的辦學(xué)體制

新中國建國初期，我國高等教育存在多種辦學(xué)體制。當(dāng)時，人民政府全部接管了國民黨統(tǒng)治區(qū)的高等學(xué)校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教會學(xué)校21所，屬多種辦學(xué)體制共存。黨和政府對這些高校實行“維持原有學(xué)校，逐步加以必要的與可能的改良”方針，采取先接管、接收和接辦，然后逐步改造的方法。1950年8月，政務(wù)院頒布了《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》，規(guī)定私立高等學(xué)校要健全董事會，重新申請立案，加強了對私立高等學(xué)校的管理。1951年，國家收回了21所教會學(xué)校的教育主權(quán)，其中12所改為公辦，9所改為由中國人辦的私立學(xué)校，政府給予經(jīng)濟補貼。1952年，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，對全國高等學(xué)校進行院系調(diào)整，并按院系調(diào)整的總體規(guī)劃，將私立高校調(diào)整到相應(yīng)的公辦學(xué)校。至1952年底，我國私立高校全部被取消了。

從1952年院系調(diào)整以后，直到1978年黨的十一屆三中全會以前，我國高等教育的辦學(xué)體制都是公辦的，全部由政府直接投資，大致有四種體制：一是教育部直屬高等學(xué)校，由財政部撥款，如北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)等；二是中央有關(guān)部委舉辦的高等學(xué)校，由財政部撥款、部委補貼一部分辦學(xué)經(jīng)費，如鐵道部舉辦的上海鐵道學(xué)院、機械部舉辦的上海機械學(xué)院、外貿(mào)部舉辦的上海外貿(mào)學(xué)院等；三是地方政府舉辦的高等學(xué)校，主要由省、自治區(qū)、直轄市舉辦，由省級財政撥款，如北京市政府舉辦的北京工業(yè)大學(xué)、首都師范學(xué)院，上海市政府舉辦的上海第二醫(yī)科大學(xué)、上海師范大學(xué)等，也有省屬市舉辦的高校，如南京市舉辦的曉莊學(xué)院、臨沂市舉辦的臨沂師范學(xué)院等；四是由行業(yè)或企業(yè)舉辦的高校，如原上海輕工業(yè)專科學(xué)校由上海市輕工業(yè)局舉辦，上海冶金專科學(xué)校由上海市冶金局舉辦，上海石化?？茖W(xué)校由石化總公司舉辦，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦方籌措。這種辦學(xué)體制，是適應(yīng)于我國計劃經(jīng)濟體制的。因為計劃經(jīng)濟是條塊分割的經(jīng)濟，只有自己辦大學(xué)，中央各部委才能培養(yǎng)所需人才。各地區(qū)同樣如此，為滿足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，必須辦地方性大學(xué)。由于全部是國有化、公有制的高校，教育經(jīng)費全部由政府或行業(yè)(企業(yè))負擔(dān)，而國家和各地區(qū)財力都有限，因此，那時期我國高等教育發(fā)展得比較緩慢。直至1965年，我國普通高校僅有434所，在校生67.4萬人，毛入學(xué)率為2％。因“文革”的破壞，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5萬人，毛入學(xué)率不到1％。

在當(dāng)時的歷史背景下，我國只能發(fā)展公辦高校，不可能象其他國家一樣通過發(fā)展私立大學(xué)來推動高等教育的發(fā)展。我國在1956年以前就完成了城市工業(yè)、手工業(yè)的社會主義改造，將私營經(jīng)濟全部變成社會主義集體所有制或全民所有制。1958年，農(nóng)村又實現(xiàn)了人民公社化，即農(nóng)村也消滅了私有制，變成社會主義集體所有制。因此，在全國生產(chǎn)資料公有化的體制下，不可能再產(chǎn)生私立學(xué)校、民辦學(xué)校。

高等學(xué)校全部改為公辦，由國家統(tǒng)管，是適應(yīng)社會主義公有制和計劃經(jīng)濟體制需求的，在社會主義建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。建國不久，高等學(xué)校由國家統(tǒng)管，便于集中力量培養(yǎng)國家急需人才，便于統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃。如1962年到1953年的院系調(diào)整，學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)經(jīng)驗，改革原有的高等教育體系，建立了社會主義高等教育體系。因為都是公有制高校，院系調(diào)整進行得比較順利。院系調(diào)整加強了工科教育和師范教育，開設(shè)了一些國家急需的新專業(yè)，如電子計算機、半導(dǎo)體、自動控制、無線電電子等；吸收了蘇聯(lián)學(xué)校重視基礎(chǔ)理論、重視實驗和實習(xí)、重視教學(xué)法等經(jīng)驗；提高了教學(xué)質(zhì)量和科研水平，擴大了高等教育規(guī)模。從1953年至1956年，我國普通高校由183所發(fā)展到229所，在校生人數(shù)從21.2萬人發(fā)展到44.12萬人。

20世紀(jì)50年代初，我國全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗，對我國高等教育的發(fā)展產(chǎn)生了積極效果，但是也有不少問題，如高校專業(yè)分得過細，過于單一，把一些多科性、綜合性大學(xué)變成了專門學(xué)院；在管理方面，管得過多，統(tǒng)得過死，強調(diào)高度集中統(tǒng)一；人才培養(yǎng)模式單一，實行“大一統(tǒng)”的管理和培養(yǎng)模式：統(tǒng)一專業(yè)設(shè)置，統(tǒng)一教學(xué)計劃，統(tǒng)一教學(xué)大綱，統(tǒng)一教材，統(tǒng)一教學(xué)管理；忽視學(xué)校的辦學(xué)特色和學(xué)生的個性發(fā)展，不利于因人而異、因材施教，不利于拔尖人才和創(chuàng)造性人才的培養(yǎng)。

2，計劃經(jīng)濟下的管理體制

建國以后，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制，因此，在高等教育領(lǐng)域也是高度集中的管理體制。1950年7月28日，政務(wù)院《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》中，明確規(guī)定“全國高等學(xué)校由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則”。1953年10月11日，政務(wù)院又頒布《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，強調(diào)高等教育部必須與中央人民政府有關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合，有步驟地對全國各高等學(xué)校實行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定：綜合性大學(xué)和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，單科性高等工科院校、高等師范院校、醫(yī)學(xué)院、農(nóng)業(yè)學(xué)院、畜牧獸醫(yī)學(xué)院、財經(jīng)學(xué)院、政法學(xué)院、藝術(shù)學(xué)院、體育學(xué)院等，可以委托中央有關(guān)部門直接管理，也可委托所在大區(qū)或省市人民政府管理。

高等學(xué)校內(nèi)部管理仿照蘇聯(lián)的一長制，即實行校(院)長負責(zé)制。校(院)長的職責(zé)是：代表學(xué)校，領(lǐng)導(dǎo)全校(院)一切教學(xué)、研究及行政事宜，領(lǐng)導(dǎo)全校(院)教師、學(xué)生、職工、工警的政治學(xué)習(xí)，任命教師、職員、工警，批準(zhǔn)校務(wù)委員會的決議。

高等學(xué)校的管理體制，在1957年反右斗爭擴大化和1958年“大躍進”后有所變動。1958年4月，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見》，強調(diào)了地方黨委對高校的領(lǐng)導(dǎo)作用，大部分高校下放到省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，將過去以“條條領(lǐng)導(dǎo)”為主改變?yōu)橐浴皦K塊領(lǐng)導(dǎo)”為主，僅少數(shù)高校由中央部委直接領(lǐng)導(dǎo)，形成了對高等學(xué)校實行中央和地方兩級領(lǐng)導(dǎo)管理、分工負責(zé)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以省級管理為主的新體制。這種管理體制的變遷，目的在于進一步管住高等學(xué)校，強化了高度集權(quán)的統(tǒng)一管理體制，學(xué)校一切都得聽命于政府主管部門，沒有自主權(quán)。在高等學(xué)校內(nèi)部管理方面，為了

加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，取消了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“一長制”而實行的校長負責(zé)制，所有高校都實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制，黨委對學(xué)校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)。

1958年的“大躍進”以及三年自然災(zāi)害，給中國造成很大損失。于是，1961年至1965年，中央提出對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針。為了推動高等教育更健康地發(fā)展，中央制定了《高校六十條》，在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制上，提升了校長的作用。“高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制。高校黨委是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對學(xué)校工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高等學(xué)校的校長，是國家任命的學(xué)校行政負責(zé)人，對外代表學(xué)校，對內(nèi)主持校務(wù)委員會和學(xué)校經(jīng)常工作?！钡诟叨燃瘷?quán)的計劃經(jīng)濟體制下，高等學(xué)校的管理權(quán)還是控制在政府主管部門手中，學(xué)校自主權(quán)很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主導(dǎo)下，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被錯誤地認為已不在無產(chǎn)階級手里，學(xué)校的黨組織執(zhí)行了修正主義教育路線，于是“踢開黨委鬧革命”。前兩年由造反派、紅衛(wèi)兵掌權(quán)，后來由軍宣隊、工宣隊掌權(quán)，直到1976年粉碎“四人幫”后，經(jīng)過撥亂反正，尤其是黨的十一屆三中全會以后，才逐步恢復(fù)高校黨委和行政的職能。

二、中國高等教育體制改革的動因

1，高等教育體制改革的外部動因

黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平理論指導(dǎo)下，全黨全國的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，全國實施改革開放政策。改革首先從農(nóng)村“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”開始，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力空前提高。農(nóng)村改革推動了全國經(jīng)濟的大發(fā)展，人民生活水平明顯改善。經(jīng)濟的大發(fā)展，迫切需要大批各類人才和科研成果，迫切需要大力發(fā)展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等學(xué)校深造，也迫切需要大力發(fā)展高等教育。

農(nóng)村體制改革有力地推動了城市經(jīng)濟體制改革。1984年10月，中共十二屆三中全會頒布《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》。這是全面進行經(jīng)濟體制改革的綱領(lǐng)性文獻，沖破了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，對搞活經(jīng)濟，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起了積極作用。城市經(jīng)濟體制改革的推進、社會經(jīng)濟的強勁發(fā)展，迫切要求高等教育大發(fā)展，而計劃經(jīng)濟下形成的高度集中統(tǒng)一的教育體制與經(jīng)濟體制改革嚴(yán)重不適應(yīng)，阻礙了教育的發(fā)展和經(jīng)濟的發(fā)展，這是高等教育體制改革的外部動因。

2，高等教育體制改革的內(nèi)部動因

在計劃經(jīng)濟下形成的高等教育體制，許多方面已不適應(yīng)市場經(jīng)濟和改革開放的需要。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是國有化的辦學(xué)體制。所有學(xué)校實行公有制，全部歸國家所有，全部依靠國家投資。高等教育的運行完全納入國家計劃，并由政府直接管理，政府對學(xué)校是“統(tǒng)、包、管”，學(xué)校對政府是“等、靠、要”，一切按政府部門的計劃、指令辦事。學(xué)校沒有壓力，沒有動力，辦事效率不高，辦學(xué)效益不高。

二是條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制。在計劃經(jīng)濟時期，我國高等教育辦學(xué)實行的一直是國家集中計劃、中央各部門和地方政府分別辦學(xué)的體制，可分為四種類型。如改革開放前夕的1978年，我國普通高校有598所，其中教育部直屬38所，其他部委屬217所，省級地方政府及其業(yè)務(wù)部門辦的347所。大學(xué)成為政府部門的直屬單位，僅為某一部門培養(yǎng)人才，導(dǎo)致大學(xué)條塊分割、自成體系、自我封閉。部門辦學(xué)，還導(dǎo)致學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)校的行業(yè)性、單科性過強，有限的教育資源過于分散，學(xué)校的潛力無法發(fā)揮出來。

三是高度集權(quán)的管理體制。計劃經(jīng)濟就是集權(quán)經(jīng)濟，一切權(quán)力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府對學(xué)?！耙话y(tǒng)”，學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)。從專業(yè)設(shè)置、課程結(jié)構(gòu)、教材選定、經(jīng)費使用，到招生、畢業(yè)生分配、教師編制及其工資待遇等都是政府決定的，學(xué)校只能聽命于上級指令、紅頭文件，不可能面向社會、面向市場自主辦學(xué)。學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)，很少考慮如何挖掘自身潛力，主動為社會服務(wù)；也很少考慮如何優(yōu)化教育資源，提高辦學(xué)效益。

四是單一的投資體制。在“左”的思想影響下，認為社會主義優(yōu)越性就是上大學(xué)不要繳學(xué)費。全國大、中、小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費全部來自政府撥款，導(dǎo)致全國各類學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，擠占了義務(wù)教育經(jīng)費。中國高等教育完全處于“供給型”、“包辦型”狀況，沒有調(diào)動社會力量辦學(xué)，沒有利用社會資金、民間資金辦學(xué)，沒有讓非義務(wù)教育(高中、大學(xué))的受教育者承擔(dān)一部分教育成本。教育經(jīng)費的不足，嚴(yán)重影響了我國教育事業(yè)的發(fā)展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能適應(yīng)新時期改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，高等教育事業(yè)就不可能有大的發(fā)展。這是中國高等教育改革的內(nèi)部動因。

3，現(xiàn)代高等教育的規(guī)律和功能的驅(qū)動力

高等教育的基本規(guī)律是與社會政治、經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)律。高等教育是一種社會活動，是社會發(fā)展的產(chǎn)物。最早的大學(xué)產(chǎn)生于中世紀(jì)的歐洲，當(dāng)時神權(quán)高于一切，大學(xué)成了神權(quán)的附庸，是經(jīng)院式的教育。歐洲文藝復(fù)興運動后，大學(xué)沖破了反動、愚昧的神權(quán)統(tǒng)治。18世紀(jì)資產(chǎn)階級工業(yè)革命興起，大學(xué)走出了象牙塔，開始培養(yǎng)適應(yīng)社會需要的各類專門人才，19世紀(jì)初增加了從事科學(xué)研究的功能，20世紀(jì)初增加了為社會服務(wù)的功能。不同國家、不同時期的高等教育，其功能有所不同，但一般是與當(dāng)時社會政治、經(jīng)濟相適應(yīng)的。我國在計劃經(jīng)濟體制下，加上政治上受“左”的思想路線影響，高等教育的辦學(xué)體制和管理體制實行與計劃經(jīng)濟相一致的高度集權(quán)制，統(tǒng)包統(tǒng)管制，在政治上強調(diào)以“階級斗爭為綱”，以政治運動為中心。1978年改革開放后，在鄧小平理論指導(dǎo)下，我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，從封閉向開放轉(zhuǎn)軌，從以階級斗爭為中心向以經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)軌，這要求高等學(xué)校必須面向社會、面向市場辦學(xué)，要求高等教育必須大發(fā)展和大提高。而原來的國有化的辦學(xué)體制、高度集權(quán)的管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)時代改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此必須變革高等教育體制。

從現(xiàn)代高等教育的功能來看，也必須變革計劃經(jīng)濟下的高等教育體制。一是大學(xué)的學(xué)術(shù)性。大學(xué)是研究學(xué)問的機構(gòu)，是交流學(xué)術(shù)的場所，應(yīng)貫徹“百花齊放、百家爭鳴”的方針，鼓勵教師、學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)，大膽探索，淡化權(quán)威，提倡在真理面前人人平等，在學(xué)術(shù)面前人人平等。這就必須改變過去行政化的、高度集中統(tǒng)一的管理體制。二是大學(xué)的社會性。大學(xué)是社會的產(chǎn)物，大學(xué)要適應(yīng)社會的發(fā)展和變化，現(xiàn)階段就是要適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展對大學(xué)的需求，適應(yīng)經(jīng)濟大發(fā)展對大學(xué)的需求；大學(xué)要服務(wù)社會，推動社會的發(fā)展，要根據(jù)社會的需要培養(yǎng)各類合格人才，充分利用學(xué)校智力優(yōu)勢為社會服務(wù)；大學(xué)要依靠社會，利用社會力量辦學(xué)。因此，這就必須改變封閉式的辦學(xué)體制，改變由國家統(tǒng)包統(tǒng)管的領(lǐng)導(dǎo)體制。三是大學(xué)的產(chǎn)業(yè)性。計劃經(jīng)濟下，把大學(xué)當(dāng)作國家的事業(yè)單位，由政府全額投資辦學(xué)。市場經(jīng)濟下，大學(xué)是非全額投資的事業(yè)單位，是具有事業(yè)性與產(chǎn)業(yè)

性雙重屬性的單位。大學(xué)是生產(chǎn)知識的產(chǎn)業(yè)，是生產(chǎn)人力資本的產(chǎn)業(yè)。大學(xué)有教育產(chǎn)品和教育市場，包括知識市場、科技市場、信息市場和人才市場。大學(xué)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國家不再全額投資，大學(xué)必須面向社會、面向市場辦學(xué)，必須改變原有的辦學(xué)體制。四是大學(xué)的自主性。計劃經(jīng)濟的一大特點是全社會的資源由政府統(tǒng)一計劃調(diào)配，教育資源同樣如此，大學(xué)沒有自主權(quán)。市場經(jīng)濟下，政府不再統(tǒng)一調(diào)配資源，而由市場調(diào)配。政府機構(gòu)已經(jīng)精簡，職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變，不再擁有無限的權(quán)力。大學(xué)自主性的功能日益顯現(xiàn)出來，不可能再全部依靠政府，大學(xué)將成為相對獨立的辦學(xué)實體。五是大學(xué)的開放性。計劃經(jīng)濟下，大學(xué)一切資源由政府統(tǒng)一調(diào)撥，沒有必要對外開放。市場經(jīng)濟下，政府不再統(tǒng)包統(tǒng)配，大學(xué)必須走出校門，向社會開放，向市場開放，才能生存下去。大學(xué)要拆除與社會隔絕的“圍墻”，敞開大門，走向社會，了解社會需求，只有這樣，才能更好地為社會培養(yǎng)所需人才，更好地為社會服務(wù)。大學(xué)的教育資源要向社會開放，讓社會走進大學(xué)。大學(xué)還要對國外開放，既要走出國門辦學(xué)，又要引進外國優(yōu)質(zhì)教育資源。為此，必須改變計劃經(jīng)濟下由政府統(tǒng)得過死的管理體制。

綜上所述，隨著改革開放、市場經(jīng)濟的推進，我國在計劃經(jīng)濟下形成的高等教育體制必須改革。

三、中國高等教育辦學(xué)體制的改革

1，變國有化的辦學(xué)體制為一主多元的辦學(xué)體制

單一的國有化的辦學(xué)體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是適應(yīng)當(dāng)時社會政治經(jīng)濟發(fā)展需要的。但隨著改革開放、市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有化的辦學(xué)體制阻礙了教育事業(yè)的發(fā)展，不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和人民群眾的需求。

1978年黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的方針，有力地推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，也促進了高等教育的發(fā)展和高等教育體制改革，即必須改變單一的由國家投資的辦學(xué)體制，實行多種體制辦學(xué)。1982年3月，全國第一所民辦大學(xué)——中華社會大學(xué)在北京成立。1982年12月頒布的《中華人民共和國憲法》第19條規(guī)定：“國家鼓勵集體經(jīng)濟組織，國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！边@是我國第一次以法律形式明確規(guī)定可以舉辦非公有制的學(xué)校，極大地鼓舞了社會力量辦學(xué)的積極性。據(jù)統(tǒng)計，到1985年6月止，全國23個省(市)，共舉辦了170多所民辦高等教育機構(gòu)，在校生達100萬人。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》進一步提出鼓勵各種社會團體和個人辦學(xué)。1987年7月，國家教委頒發(fā)了《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，明確指出：“社會力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補充”，并對社會力量辦學(xué)的審批程序、學(xué)校名稱、招生、收費以及頒發(fā)證書等問題作了規(guī)定。1992年，具有劃時代意義的鄧小平南方談話發(fā)表，提出“改革開放膽子要大些”。根據(jù)鄧小平講話精神，江澤民總書記在黨的十四大報告中指出：“要鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國家包辦教育的做法?！?993年，由中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確指出對社會力量辦學(xué)應(yīng)“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理”的十六字方針。這一系列重要舉措，推動了辦學(xué)體制的變革和民辦高校的興起。據(jù)1995年統(tǒng)計，我國有學(xué)歷文憑的民辦高校18所，非學(xué)歷文憑的民辦高校800余所，在校生共有145萬人。到2007年，我國有學(xué)歷文憑的民辦高校279所，在校生163.5萬人，獨立學(xué)院318所，在校生165萬人。而且，我國民辦高校有多種辦學(xué)形式：有民有民辦高校，公有民辦高校，公民聯(lián)辦高校，公立高校整體轉(zhuǎn)制，獨立二級學(xué)院，股份合作制高校，中外合作辦學(xué)等。

2，變高度集權(quán)的管理體制為擴大高校辦學(xué)自主權(quán)

1979年12月6日《人民日報》發(fā)表了復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青等人《給高等學(xué)校一點自主權(quán)》的呼吁，在社會上引起了強烈反響，原有的高度集中統(tǒng)一的管理體制受到了挑戰(zhàn)。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》尖銳地指出我國高教管理體制上存在的弊端：“政府有關(guān)部門對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力”，“而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來”，“要從根本上改革這種狀況”，“堅決實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。根據(jù)中央關(guān)于教育體制改革決定的精神，國務(wù)院于1986年頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》和《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，明確了中央各部門、地方政府、高等學(xué)校的管理權(quán)限和責(zé)任。其中，《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》中對高等學(xué)校在招生、經(jīng)費管理、基本建設(shè)、人事管理、職稱評定與學(xué)位審定、專業(yè)設(shè)置與培養(yǎng)計劃、科學(xué)研究以及對外交流活動等8個方面的辦學(xué)自主權(quán)作出了具體規(guī)定，大大擴大了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

鄧小平南方談話及黨的十四大召開，標(biāo)志著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進入了一個新的階段，進一步推動了高等教育管理體制改革。1992年11月國家教委發(fā)布的《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》和1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》，都將高等教育管理體制改革作為重要內(nèi)容，重申了推行簡政放權(quán)的基本方針，提出高等教育管理體制改革主要是解決政府與高校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制。在政府與高校的關(guān)系上，政府要由對高校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄒ?guī)、撥款、信息、服務(wù)等為主的宏觀管理，擴大高校的自主權(quán)，使高校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體。在中央和地方關(guān)系上，中央要簡政放權(quán)，擴大省級部門的教育決策權(quán)和包括對中央部門所屬學(xué)校的統(tǒng)籌權(quán)，確立中央與地方分級管理、分級負責(zé)的教育管理體制。

經(jīng)過近20年的改革實踐和政策演變，國家對高校辦學(xué)自主權(quán)的認識不斷深化，對自主權(quán)所涉范疇及要求有了更清晰的把握。在此基礎(chǔ)上，1998年《高等教育法》對高校辦學(xué)自主權(quán)進一步作出了明確規(guī)定。

3，變條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制為以塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制

計劃經(jīng)濟體制下形成的高等教育實行的是條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制，高校成為部門所有，不能充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和潛力，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟和教育發(fā)展的需要。1993年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》提出：“高等教育管理體制的改革方向是逐步實行中央與省(自治區(qū)、直轄市)兩級管理、兩級負責(zé)為主的管理體制?！?993年《綱要》指出：“在中央與地方關(guān)系上，進一步確立中央與省(自治區(qū)、直轄市)分級管理、分級負責(zé)的教育管理體制。中央直接管理一部分關(guān)系國家經(jīng)濟、社會發(fā)展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學(xué)校和少數(shù)行業(yè)性強、地方不便管理的學(xué)校。在中央大政方針和宏觀規(guī)劃指導(dǎo)下，對地方舉辦的高等教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理，責(zé)任和權(quán)力都交給省(自治區(qū)、直轄市)。按照這個精神，中央要進一步簡政放

權(quán)，擴大省(自治區(qū)、直轄市)的教育決策權(quán)和包括對中央部門所屬學(xué)校的統(tǒng)籌權(quán)。”“隨著中央業(yè)務(wù)部門職能的轉(zhuǎn)變和政企分開，中央業(yè)務(wù)部門所屬學(xué)校要面向社會，其辦學(xué)體制和管理體制分不同情況，采取繼續(xù)由中央部門辦、中央部門和地方政府聯(lián)合辦、交給地方政府辦、企業(yè)集團參與和管理等不同方法。目前先進行改革試點，逐步到位?！?998年初，我國政府決定實施國務(wù)院機構(gòu)改革，其主要內(nèi)容是將原有的國務(wù)院組成部門由40個減少到25個。在撤并的國務(wù)院部委中，有9個部委下轄著91所普通高校和72所成人高校。隨著其原有國務(wù)院管理部門的撤銷，這些高校的行政隸屬關(guān)系調(diào)整成為必然。在91所普通高校中，東北大學(xué)、北京科技大學(xué)等lO所院校實行中央與地方共建、地方政府管理為主的方式。

1999年6月，第三次全國教育工作會議在北京召開。會議印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》(以下簡稱“《決定》”)。《決定》強調(diào)：“進一步簡政放權(quán)，加大省級人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力以及統(tǒng)籌力度，促進教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合。今后3年，繼續(xù)按照‘共建、調(diào)整、合作、合并的方式，基本完成高等教育管理體制和布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成中央和省級人民政府的兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制，合理配置教育資源，提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，把發(fā)展高等職業(yè)教育和大部分高等專科教育的權(quán)力以及責(zé)任交給省級人民政府，省級人民政府依法管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院(或職業(yè)學(xué)院)和高等專科學(xué)校。高等職業(yè)教育(包括高等專科學(xué)校)的招生計劃改由省級人民政府制定，其招生考試事宜由省級人民政府自行確定?！?0世紀(jì)90年代進行的高校布局結(jié)構(gòu)訶整，是建國60年來繼1952年院系調(diào)整后規(guī)模最大的一次高校辦學(xué)體制和管理體制改革。通過“劃轉(zhuǎn)”、“合并”、“共建”、“合作”等重大舉措，基本上改變了長期來在計劃經(jīng)濟下形成的部門辦學(xué)、條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制，形成了以政府教育部門為主管理和舉辦高校的新格局。從1992年到2000年，全國共有599所高校進行了管理體制的調(diào)整，中央部委屬院校大大減少，地方高校明顯增加。如1994年中央部屬高校有366所，到2000年降到113所，2007年為114所；地方高校1994年為714所，2000年增加到928所，2007年又增加到2112所，其中地級市高校在校生從1994年的94.3萬人增長到2007年810.6萬人，是全國高校學(xué)生數(shù)的41.88％。地方高校的增加，有助于高校更好地為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

到2000年底，全國共有556所高校，合并組建為232所，其中將62所高校合并成24所新的綜合性和多科性大學(xué)。如1999年，我國綜合性本科院校僅74所，2007年發(fā)展到239所，在校生超過1萬人的大學(xué)從1998年的132所，發(fā)展到2007年的791所。其中鄭州大學(xué)10萬人，山東大學(xué)8.2萬人，吉林大學(xué)7.8萬人，上海大學(xué)5.2萬人。高校生均數(shù)明顯提高，如1995年，“211”工程大學(xué)的校均學(xué)生為1.1萬人，2007年為3.5萬人。一批高水平的綜合性大學(xué)的組建，有助于發(fā)展重點學(xué)科和創(chuàng)建世界一流大學(xué)。

四、高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革

在計劃經(jīng)濟體制下，高等學(xué)校內(nèi)部實行的也是高度集中統(tǒng)一管理。分配上的大鍋飯、鐵飯碗、平均主義很嚴(yán)重，管理機構(gòu)龐大，非教學(xué)人員過多，一校一戶辦后勤、校校后勤辦社會，民主管理制度不健全。建國60年來，尤其是改革開放以來，我國高校內(nèi)部管理體制從以下5個方面進行了改革：

1，實行教師職務(wù)聘任制度

根據(jù)《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中關(guān)于“改革教育體制要調(diào)動各方面的積極性，最重要的是調(diào)動教師的積極性”的精神，以及1986年3月3日中央職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)發(fā)的《高等學(xué)校教師職務(wù)試行條例》及其實施意見，經(jīng)過試點，在高校中普遍實行教師職務(wù)聘任制度。

1987年底，首批教師職務(wù)聘任工作基本完成，在全國高等學(xué)校41萬教師中，教授、副教授為9萬人，約占教師總數(shù)的22％，較1985年增長12％。其中，教授1.5萬人，占教師總數(shù)的3.7％；副教授7.5萬人，占教師總數(shù)的18.3％。新通過教授任職資格并受聘的教授1萬人，占受聘教授的65％左右；新通過副教授任職資格并受聘的副教授4.23萬人，占聘任副教授總數(shù)的57％左右。

1989年，高等學(xué)校進一步健全教師考核制度，把工作實績作為聘任與晉升教師職務(wù)的主要依據(jù)，修訂教師考核工作細則，使考核進一步科學(xué)化、制度化，高校教師的結(jié)構(gòu)進一步改善。

實行教師職務(wù)聘任制，有效地促進了教師隊伍的長遠建設(shè)和學(xué)校各項任務(wù)的完成；使一大批優(yōu)秀中青年骨干教師得到晉升和聘任，教師隊伍的職務(wù)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)趨于合理；為大部分骨干教師增加了工資；增強了基層教學(xué)單位加強教師隊伍建設(shè)的責(zé)任感；推動了人才的合理流動。

2，校內(nèi)分配制度改革

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，計劃經(jīng)濟體制的分配制度不適應(yīng)性日益明顯。長期以來，高校低投入、低工資的狀況對高等教育發(fā)展和高校辦學(xué)的消極影響越來越大。改革分配制度，調(diào)動廣大教職工的工作積極性，成為高校改革與發(fā)展面臨的重大課題。我國高校長期來執(zhí)行國家統(tǒng)一的分配制度，教職工工資福利按照國家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這種辦法盡管有其合理的法規(guī)依據(jù)，但實際效果不盡如人意。待遇不高，差別不大，干多于少一個樣，干好干壞一個樣，難以調(diào)動教職工的工作積極性，也難以增強教職工的使命感、責(zé)任感和歸屬感。1982年，上海交通大學(xué)對職級不符的人員，發(fā)放崗位補貼，作為分配制度改革的第一步。

在教育體制改革中，各高校積極進行人事和分配制度的改革，在教職工中實行崗位責(zé)任制為中心的管理制度，在國家有關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)崗位和責(zé)任定人、定編，調(diào)整了教職工隊伍，實行崗位聘任制，做到人盡其才，調(diào)動了工作積極性，促進了團結(jié)，提高了工作效率。許多學(xué)校還進一步把工作實績與勞動報酬結(jié)合起來，實行浮動崗位津貼制，使學(xué)校各類人員的責(zé)、權(quán)、利在一定程度上有所結(jié)合，參與管理改革的積極性得到保護，發(fā)展了管理改革的成果。據(jù)統(tǒng)計，全國大多數(shù)高校實行了浮動崗位津貼制。

3，建立學(xué)術(shù)委員會，實行教授治學(xué)

20世紀(jì)80年代以來，高校辦學(xué)恢復(fù)了正常的秩序，政府高度集權(quán)、高校缺少自主權(quán)的問題受到重視并逐步成為改革的重點之一。大學(xué)教師重新成為辦學(xué)依靠力量，高校學(xué)術(shù)管理組織也陸續(xù)得到恢復(fù)和重建。根據(jù)1978年《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》關(guān)于“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會”的規(guī)定，各大學(xué)紛紛成立了學(xué)術(shù)委員會。根據(jù)國家有關(guān)教育政策，1980年后，各大學(xué)又紛紛設(shè)立了學(xué)位評定委員會。1983年以后，又設(shè)立了教師職稱評審委員會。此外，一些學(xué)校還成立了專業(yè)設(shè)置委員

會、教學(xué)委員會、教材委員會、科研規(guī)劃委員會等學(xué)術(shù)管理機構(gòu)。隨著高等教育改革的深化，高校學(xué)術(shù)組織的作用得到進一步發(fā)揮?！陡叩冉逃ā返?2條規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)。”為此，高校更加重視學(xué)術(shù)組織的作用，學(xué)術(shù)委員會制度不斷健全和完善，學(xué)術(shù)委員會的地位與作用更加鞏固，學(xué)術(shù)權(quán)力的影響不斷增強。學(xué)術(shù)委員會的成員主要由各學(xué)科(專業(yè))帶頭人、知名教授組成，教授治學(xué)得到了落實，也促進了廣大教師參與學(xué)術(shù)管理的積極性。

4，健全教職工代表大會制度。建立有效的民主監(jiān)督機制

要改變高度集權(quán)的管理體制，健全教職工代表大會制度是一條重要途徑。1979年，教育工會恢復(fù)組織活動后，參照企業(yè)實行職代會制度的經(jīng)驗，遼寧、上海部分高校開展了建立教代會制度的試點工作。1980年6月，全國總工會黨組向中共中央書記處提交了《關(guān)于學(xué)校試建教工代表大會制度的請示報告》，經(jīng)中央批準(zhǔn)后，全國各省市的學(xué)校普遍開展了試點工作。經(jīng)過6年的試點，教代會制度已基本成熟。1985年1月，教育部和全國教育工會聯(lián)合頒布了《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》，對高校教代會的性質(zhì)、職權(quán)、代表、組織制度、工作機構(gòu)等作了明確規(guī)定。同年5月，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督?！贝撕?，教代會制度建設(shè)進入全面發(fā)展階段。到1998年底，全國普通高校教代會建制率達100％。1995年3月18日全國人大常委會通過的《教育法》第30條也明確規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！?998年通過的《高等教育法》第43條規(guī)定：“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與學(xué)校的民主管理和監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)利?！边@些政策、條例和法律對高校教職工參與學(xué)校的民主管理、民主監(jiān)督以及教代會的地位提供了政策依據(jù)和法律保障。1999年3月，全國教育工會下發(fā)了《關(guān)于推進校務(wù)公開工作的意見》，指出校務(wù)公開要以教代會為基本載體，加強學(xué)校監(jiān)督工作，搞好學(xué)校民主政治建設(shè)。各省、市、自治區(qū)也制定了詳細的實施意見。校務(wù)公開制度開始在高校逐步建立。經(jīng)過多年的實踐，高校教代會制度在探索中不斷完善，逐步制度化和法制化，形成了比較成熟的組織體系和工作規(guī)范，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，推動著高校的民主化進程。

5，高校后勤社會化改革

新中國成立后，國家實行計劃經(jīng)濟體制，在高等教育方面依照前蘇聯(lián)的模式，建立了高度集中、條塊分割、統(tǒng)一管理的體制。各高校實行“一校一戶辦后勤，校校后勤辦社會”的傳統(tǒng)后勤管理體制也逐漸顯露出它的弊端：封閉式的自辦后勤、自我服務(wù)，使學(xué)校儼然成為一個小社會；“一校一戶辦后勤”的管理體制造成高校后勤設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，效率低下；③基于國家計劃配置資源、統(tǒng)一劃撥經(jīng)費的傳統(tǒng)高校后勤管理體制，催化了“等”、“要”、“靠”的思想觀念和行為方式，潛移默化地形成了一種“大鍋飯”。

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，高等教育事業(yè)也在不斷地深化改革，高校后勤社會化改革也取得明顯效果：①高校后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資體制取得突破，學(xué)校后勤資源配置向社會化、市場化方向邁進；②高校后勤管理體制發(fā)生了深刻變化，學(xué)校后勤逐步脫離行政管理體系；③學(xué)校后勤內(nèi)部作用機制有了明顯轉(zhuǎn)變，企業(yè)化管理被廣泛使用，并發(fā)揮了積極作用；④后勤服務(wù)的專業(yè)化、集約化積極發(fā)展，后勤實體的經(jīng)濟效益和經(jīng)濟實力較快增長。

(責(zé)任編輯李震聲)