摘 要:我國(guó)目前處理金融消費(fèi)糾紛的途徑主要包括媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑;這些途徑存在很多不足之處。金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費(fèi)者維權(quán)提供適當(dāng)?shù)耐緩?非訴訟的糾紛解決機(jī)制非常缺乏。而在國(guó)外,金融消費(fèi)糾紛解決途徑是多元并存的,非訴訟的爭(zhēng)議解決途徑占有重要地位。隨著“消費(fèi)者”的概念在金融領(lǐng)域內(nèi)的延伸與興起,我國(guó)有必要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在金融法中引入“消費(fèi)者”的概念,將保護(hù)金融消費(fèi)者利益作為金融監(jiān)管的第一目標(biāo)以及我國(guó)金融改革和制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則之一,建立多元化的金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制。

關(guān)鍵詞: 消費(fèi)者;金融消費(fèi)者;金融督察服務(wù);非訴訟糾紛解決機(jī)制;金融法

中圖分類號(hào):DF433

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.07

一、現(xiàn)有金融消費(fèi)糾紛的處理途徑及其問題

近年來,金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者的關(guān)系十分緊張。消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)不滿,表達(dá)的途徑和爭(zhēng)議解決的辦法各種各樣。對(duì)此,筆者整理了以下5個(gè)典型案例,并擬分析這些解決途徑各自的優(yōu)缺點(diǎn)及存在的問題。

(一)典型案例、途徑及其問題

1提前還貸取消違約金案 2002年,在央行連續(xù)加息、個(gè)人提前還貸驟增的背景下,住房貸款的借款人紛紛開始提前還款。對(duì)此,上海8家銀行經(jīng)協(xié)商決定:提前還貸須交違約金。消息一出,輿論嘩然。媒體、律師、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、學(xué)者紛紛指責(zé)這一決定;商業(yè)銀行承受著前所未有的巨大壓力。有人指出:這是銀行強(qiáng)加于客戶的“霸王條款”。在各方面的壓力下,銀行方面最后放棄了違約金,即使借款合同中明確約定了提前還貸須支付違約金的,銀行也不再收取了。

在本案中,消費(fèi)者最終獲勝,其采取的是媒體途徑。這一糾紛解決途徑存在的問題是,處理問題過多地考慮了輿情,容易激化金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的對(duì)抗,也很容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)受到嚴(yán)重?fù)p害。

2跨行查詢費(fèi)停收案 2006年6月1日,工、農(nóng)、中、建、交五大銀行決定對(duì)銀行卡ATM跨行查詢收取0.3元/次的手續(xù)費(fèi)。和歷次銀行推出新的收費(fèi)項(xiàng)目(如小額賬戶收費(fèi)等)一樣,這件事在社會(huì)上同樣引起了消費(fèi)者的強(qiáng)烈反對(duì)。但與往次不同的是,全國(guó)人大代表黃細(xì)花將一封《建議國(guó)家價(jià)格主管部門暫時(shí)叫停銀行卡ATM跨行查詢收費(fèi)》的建議書寄往了全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳。不久,銀監(jiān)會(huì)答復(fù)了黃細(xì)花。答復(fù)稱:2003年銀監(jiān)會(huì)和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》規(guī)定實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)的服務(wù)價(jià)格,由商業(yè)銀行總行自行制定和調(diào)整;就目前調(diào)查情況看,跨行查詢?cè)谡麄€(gè)商業(yè)銀行的銀行卡查詢業(yè)務(wù)中占比不到10%,商業(yè)銀行對(duì)90%以上的銀行卡查詢都提供免費(fèi)服務(wù)。對(duì)此答復(fù),黃細(xì)花并不滿意:不到10%的銀行卡查詢收費(fèi),不等于該收費(fèi)合理;跨行查詢是典型的利用“行業(yè)壟斷地位”的“霸王收費(fèi)”,國(guó)有商業(yè)銀行任意收費(fèi)是“拋棄企業(yè)社會(huì)責(zé)任”、“喪失公益心”的表現(xiàn),其本質(zhì)是“變相侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。2007年3月,在“兩會(huì)”召開期間,黃細(xì)花提交了《叫停銀行卡跨行查詢收費(fèi)的再建議》,建議全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委成立銀行專項(xiàng)調(diào)查委員會(huì),對(duì)銀行的管理和各種收費(fèi)全面調(diào)查,特別是跨行查詢收費(fèi)問題;同時(shí)組織人大代表加強(qiáng)對(duì)銀行的視察和監(jiān)督。國(guó)家有關(guān)部門很快反饋。3月12日,有關(guān)部門的8位官員專程趕到廣東代表團(tuán)駐地,與黃細(xì)花等代表見面。其后,某銀行又派一位副行長(zhǎng)到廣東代表團(tuán)聽取代表意見。“兩會(huì)”結(jié)束后,黃細(xì)花又分別給國(guó)家發(fā)改委主任馬凱、銀監(jiān)會(huì)主席劉明康和中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川寫信。終于,2007年4月,中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)自律工作委員會(huì)第一屆常委會(huì)第三次會(huì)議作出一項(xiàng)決議:各會(huì)員銀行于本月20日之前,停止向持卡人收取人民幣銀行卡境內(nèi)ATM跨行查詢費(fèi)用。

在本案中,消費(fèi)者最終獲勝,其采取的是政治途徑?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是金融經(jīng)濟(jì);在現(xiàn)代生活中,誰(shuí)都離不開銀行等金融機(jī)構(gòu)。作為消費(fèi)者,銀行只要一收費(fèi),肯定會(huì)增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),因此,每次銀行收費(fèi)都會(huì)遭到消費(fèi)者的反對(duì)。但是,這次跨行查詢收費(fèi)卻遇到了人大代表的挑戰(zhàn)。在一些消費(fèi)者的心目中,銀行業(yè)是壟斷行業(yè),四大銀行仍是國(guó)有商業(yè)銀行,仍然帶有公益性質(zhì),收費(fèi)就是“拋棄企業(yè)社會(huì)責(zé)任”、“喪失公益心”的表現(xiàn)。這其實(shí)是一種誤解,我國(guó)目前的銀行、信用社上千家,銀行業(yè)不是壟斷行業(yè);工行、中行、建行都已經(jīng)上市,不再是國(guó)有商業(yè)銀行,商業(yè)化是其未來發(fā)展的主要方向;企業(yè)社會(huì)責(zé)任也不僅僅是簡(jiǎn)單的收費(fèi)不收費(fèi)的問題。這次銀行卡境內(nèi)ATM跨行查詢費(fèi)的停收,顯然已不再是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,也不是一個(gè)法律問題,而成了一個(gè)政治問題。這種用政治途徑解決糾紛所存在的問題是,處理問題過多地考慮政治和輿情,程序的公正性體現(xiàn)不夠,成本高昂,同樣容易激化金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的對(duì)抗,也很容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)受到嚴(yán)重?fù)p害。因此,不能老是用政治的手段解決經(jīng)濟(jì)問題和法律問題。

331日不計(jì)利息糾紛案2005年8月,段某在工行某儲(chǔ)蓄所辦理了“7天通知存款”業(yè)務(wù),后發(fā)現(xiàn)存款在“大月”的時(shí)候按30天而不是31天計(jì)算,一年按360天而不是365天計(jì)算,這樣一年下來,利息被少算了100余元。對(duì)此,段某認(rèn)為這一做法不合理,向法院提起了訴訟。一審法院經(jīng)審理后,判決駁回段某的訴訟請(qǐng)求;段某不服,提起了上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為:段某自主選擇在儲(chǔ)蓄所開立存款業(yè)務(wù)賬戶,雙方之間的儲(chǔ)蓄合同關(guān)系屬有效合同關(guān)系。銀行根據(jù)國(guó)家利率管理的法定機(jī)關(guān)——中國(guó)人民銀行關(guān)于儲(chǔ)蓄存款“全年均按360天,每月均按30天”計(jì)息的規(guī)定和行業(yè)慣例,將大月的30日與31日視同一樣期限計(jì)息的做法符合中國(guó)人民銀行的相關(guān)規(guī)定,段某主張銀行少計(jì)付其存款利息的主張不成立。據(jù)此,駁回上訴,維持了一審判決。

法院在作出上述判決的同時(shí),向工行發(fā)出司法建議,建議其針對(duì)儲(chǔ)蓄合同的“公開”、“透明”問題予以規(guī)范,并采取在存款憑證上、營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)張貼公告等儲(chǔ)戶易于接受的方式,就涉及儲(chǔ)戶利益的相關(guān)交易規(guī)則予以明確注釋、說明和告知。該司法建議引起了工行的高度重視,工行組織專門人員全面梳理了存貸款計(jì)結(jié)息的合同條款,要求各分支機(jī)構(gòu)依法采取合理恰當(dāng)、儲(chǔ)戶易于接受的告知方式對(duì)外公告,保證廣大儲(chǔ)戶能夠清晰、準(zhǔn)確、及時(shí)地了解相關(guān)信息,并進(jìn)一步加強(qiáng)科技力量投入,加大業(yè)務(wù)宣傳推廣力度,依法合規(guī)地保障客戶合法權(quán)益。后來,工行宣布,自2007年1月20日起,計(jì)息不再像以前那樣每個(gè)月都按30天算,而是按實(shí)際天數(shù)來計(jì)算,即將大月的第31日也計(jì)入利息計(jì)算的時(shí)間。

在該案中,作為原告的消費(fèi)者敗訴了,但整體金融消費(fèi)者卻勝利了,因?yàn)楣ば邪凑账痉ńㄗh改變了以前的做法。在本案中,法院顯然采用了“效率優(yōu)先于公平”的標(biāo)準(zhǔn)作為裁判理念。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來我國(guó)銀行業(yè)就是按照每月30天、每年360天這種慣例計(jì)息的,不但工行是這么計(jì)息的,別的銀行、信用社也是這樣計(jì)息的。如果法院判決工行按照實(shí)際天數(shù)計(jì)息,即判決工行敗訴,那么,盡管我國(guó)不是判例法國(guó)家,但這種判決還是對(duì)以后的類似案件的判決有影響。廣大存款人,無論是以前曾有過存款的還是現(xiàn)在已有存款的,就有可能仿效段某紛紛起訴銀行,銀行將不堪這筆歷史舊賬的負(fù)擔(dān)。法院采用“效率優(yōu)先于公平”的標(biāo)準(zhǔn)判決此案并無不當(dāng),但本案的原告顯然承擔(dān)了過多的成本,包括訴訟的時(shí)間成本、金錢成本以及敗訴的名譽(yù)成本,這就是段某對(duì)判決結(jié)果不服的原因。從本案我們可以看出,法院成功地解決了系統(tǒng)性問題,但沒有解決好段某的微觀事務(wù)。

4首例銀行信用卡全額罰息糾紛案 2008年7月,艾某申請(qǐng)辦理了民生銀行信用卡。2008年11月,他透支消費(fèi)1 861.76元。因忘記具體透支金額,在還款期內(nèi)他不慎少還了61.76元。過了一個(gè)月,艾某收到對(duì)賬單后發(fā)現(xiàn),他11月份的逾期罰息高達(dá)34.72元。交完罰息后,艾某咨詢后獲悉,這筆罰息是以全部的透支金額1 861.76元為基數(shù)計(jì)算出來的。對(duì)方還解釋稱,“信用卡領(lǐng)用合約”中有“全額罰息”的條款。該條款規(guī)定,若發(fā)生逾期欠款,就按照全部透支金額來計(jì)算罰息。艾某認(rèn)為,這明顯屬于格式條款,加重了客戶的責(zé)任,顯失公平,應(yīng)屬無效。另外,銀行在發(fā)卡時(shí)未對(duì)該條款進(jìn)行合理的提示。據(jù)此,艾某將民生銀行告上法院,并要求返還34.72元,同時(shí)以實(shí)際的逾期欠款61.76元為基數(shù),重新計(jì)算罰息。庭審時(shí),民生銀行辯稱,雙方在平等、自愿的前提下簽訂了合約,雙方應(yīng)當(dāng)按照合同履約;合約中關(guān)于逾期罰息的條款,符合法律法規(guī)和人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門的要求;此外,“全額罰息”是國(guó)際慣例,是銀行業(yè)防范信用卡風(fēng)險(xiǎn),減少和遏制惡意透支和套現(xiàn)的一種手段。最終,一審法院審理后認(rèn)定,民生銀行制定的還款及利息計(jì)算方式的條款,并未超出法律法規(guī)的許可范圍。作為銀行業(yè)的一種風(fēng)險(xiǎn)防范手段,該條款并無免除銀行責(zé)任或加重客戶責(zé)任的內(nèi)容,不屬于法定無效的條款。據(jù)此,2009年3月,該院一審駁回艾某的起訴。宣判后,艾某當(dāng)庭表示,他將提起上訴。

在該案中,作為原告的消費(fèi)者又?jǐn)≡V了。自然,艾某對(duì)判決并不滿意。法庭審理時(shí),艾某還提交了一份媒體報(bào)道。報(bào)道稱工行已經(jīng)于2009年2月取消了“全額罰息”,因此“全額罰息”不是“國(guó)際慣例”。但法院對(duì)此“證據(jù)”沒有采信。該案也暴露了我國(guó)金融業(yè)目前普遍存在的一個(gè)嚴(yán)重問題——面對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的日益增多、日益復(fù)雜,消費(fèi)者教育沒有及時(shí)跟上。

530萬權(quán)證作廢糾紛案 2007年4月16日,李某以5.33元的價(jià)格認(rèn)購(gòu)了“首創(chuàng)權(quán)證”(580004)5.7萬股,共花了30多萬元。第二天,首創(chuàng)權(quán)證一直停盤,之后她多次向證券公司打電話咨詢,對(duì)方只是說“看公告,23日認(rèn)購(gòu)”。結(jié)果到23日還沒有開盤,24日一大早,李某上電腦一看,市值為0。原來,“首創(chuàng)權(quán)證”的最后交易日是2007年4月16日,行權(quán)期是4月17日至23日,共5個(gè)交易日。而在23日后仍未行權(quán)的權(quán)證,將予以注銷——也就是說,李某一直把行權(quán)期當(dāng)作了停盤,等到的結(jié)果是權(quán)證作廢。李某承認(rèn),自己的金融知識(shí)很淺,不知道什么是權(quán)證。事后,李某多次到有關(guān)部門上訪,但她的損失顯然只能由自己承擔(dān)。

在本案中,李某采取了信訪的途徑來解決糾紛。信訪是消費(fèi)者向黨委、政府反映情況的一種言路,不是處理問題的出路,但不少人還是將信訪作為解決問題、化解糾紛的一種方式,并且是優(yōu)于其他救濟(jì)方式的一種救濟(jì)方式,甚至是凌駕于國(guó)家司法救濟(jì)之上的最后一種救濟(jì)方式。有的當(dāng)事人不學(xué)法、不懂法,無理纏訴、惡意上訪;甚至在不少地方,信訪已經(jīng)發(fā)展成人訪、群訪、暴力上訪、有組織性上訪,上訪者甚至?xí)蓴_有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常工作,有的上訪者還會(huì)通過上訪來迫使政府屈從其不合理要求。

(二)小結(jié):四種金融消費(fèi)糾紛的解決途徑存在的問題

綜合以上四種金融消費(fèi)糾紛的解決途徑——媒體途徑、政治途徑、訴訟途徑和信訪途徑,我們可以看到,目前存在的問題有:第一,金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費(fèi)者投訴、維權(quán)、解決爭(zhēng)議提供適當(dāng)?shù)耐緩?或金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部受理投訴的部門地位不高、權(quán)力不夠、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng),消費(fèi)者不得不訴諸外部途徑解決爭(zhēng)議。第二,金融行業(yè)自律組織在化解金融消費(fèi)矛盾時(shí)作用不彰。我國(guó)《證券法》賦予了證券業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于會(huì)員間、會(huì)員與客戶間發(fā)生的證券業(yè)務(wù)糾紛進(jìn)行調(diào)解這一職能,可以說是一大進(jìn)步,但證券業(yè)協(xié)會(huì)的這一職能還未得到充分發(fā)揮。我國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)雖然已經(jīng)成立多年,但銀行業(yè)協(xié)會(huì)目前還沒有為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供一個(gè)有效的平臺(tái),也沒有相關(guān)的書面安排(更不要說法律規(guī)定了)來促進(jìn)銀行與消費(fèi)者糾紛的減少和解決。保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)盡管有“中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在線投訴系統(tǒng)”,但該投訴屬于信訪途徑之一種,(注:“中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在線投訴系統(tǒng)”《投訴須知》中稱:“我們堅(jiān)持客觀公正、便捷高效的原則及時(shí)處理投訴,并嚴(yán)格遵守《中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作辦法》和國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定?！?在化解消費(fèi)者矛盾方面的作用還沒有多大顯現(xiàn)。第三,我國(guó)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解和化解金融消費(fèi)糾紛的作用還沒有滲透到實(shí)踐中。第四,金融行政主管部門——銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),處理金融消費(fèi)糾紛的程序和途徑屬于信訪途徑,盡管信訪在化解人民內(nèi)部矛盾方面發(fā)揮了積極作用,(注:例如,2008年保監(jiān)會(huì)系統(tǒng)共處理來信來訪13 787件次,同比增長(zhǎng)43%。其中,投訴保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)的有4 572件,占到有效信訪件的41.14%;投訴保險(xiǎn)合同糾紛的有4 204件,占37.83%。2008年,保監(jiān)會(huì)新設(shè)了稽查局,負(fù)責(zé)調(diào)查信訪舉報(bào)、投訴涉及的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)問題,維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的合法權(quán)益。(參見:毛曉梅,王文帥2008年保監(jiān)會(huì)處理投訴13 787件次 網(wǎng)上投訴量占七成[EB/OL][2009-02-13]http://www.cca.org.cn/web/search/searchShow.jsp?id=42564&pid;=308&kind;=5))但信訪本身存在著程序的隨意性,(注:目前在不少地方,信訪的立案和答復(fù)具有

隨意性。一些信訪機(jī)構(gòu)對(duì)涉法信訪案件只起中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的作用,這直接導(dǎo)致了各部門之間的相互推諉。在實(shí)踐中,幾乎所有的上訪者,都要經(jīng)歷從村里到縣里、從縣里到市里、再?gòu)氖欣锏绞±?這些地方都解決不了,最后一站就到了北京。由于各種原因,一些地方或部門會(huì)采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪。(參見:佚名中共太原市委政法委員會(huì)副書記姜春明談如何解決涉法信訪中存在的問題[EB/OL](2005-07-31)[2009-02-13]http://sx.people.com.cn/GB/channel31/200507/31/19567.html)《中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作辦法》也沒有“審級(jí)”劃分。)信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多,沒有“審級(jí)”劃分,(注:我國(guó)現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多,歸口不一,從中央到地方,各級(jí)黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu),但因信訪機(jī)構(gòu)沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系,責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一,只有責(zé)任,沒有權(quán)力和利益,上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)及各部門信訪機(jī)構(gòu)之間沒有相互的職能配套,缺乏制約力。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對(duì)信訪案件實(shí)行層層轉(zhuǎn)辦,導(dǎo)致信訪不斷升級(jí),各種問題和矛盾、焦點(diǎn)向中央聚集。(參見:佚名中共太原市委政法委員會(huì)副書記姜春明談如何解決涉法信訪中存在的問題[EB/OL](2005-07-31)[2009-02-13]http://sx.people.com.cn/GB/channel31/200507/31/19567.html)信訪制度功能錯(cuò)位,反映情況的一種言路卻成了處理問題的最后出路等方面的問題。第五,媒體途徑、政治途徑在化解金融消費(fèi)者矛盾方面發(fā)揮了較大作用,并且消費(fèi)者往往能取得“勝利”,但如前所述,這些糾紛解決途徑存在的問題也很多,不宜作為日常的解決途徑。第六,訴訟本是糾紛解決的多元化途徑之一和最終途徑,卻成了不少消費(fèi)者的第一途徑。

二、與國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之對(duì)比

(一)國(guó)外相關(guān)之先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

1英國(guó)金融督察服務(wù)公司 1980年代后,英國(guó)相繼成立了保險(xiǎn)業(yè)督察員、銀行業(yè)督察員、投資督察員等8個(gè)組織,專門處理消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議,為消費(fèi)者提供保護(hù)。2000年,英國(guó)通過《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》(the Financial Services and Markets Act 2000),金融服務(wù)局(Financial Services Agency, 以下簡(jiǎn)稱“FSA”)成為英國(guó)金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管者。FSA整合原有的金融業(yè)督察組織,成立了統(tǒng)一的金融督察組織——金融督察服務(wù)公司(Financial Ombudsman Service Ltd., 以下簡(jiǎn)稱“FOS”),(注:有的譯為“金融巡視員服務(wù)公司”、“金融行業(yè)調(diào)查專員公署”、“金融申訴專員”或“金融監(jiān)察專員”等。)專門處理金融產(chǎn)品的消費(fèi)者投訴,為金融產(chǎn)品的消費(fèi)者提供了一個(gè)替代性的爭(zhēng)議解決途徑(ADR)。

FOS不向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé),而是直接向 FSA 負(fù)責(zé)。FOS 的董事會(huì)由 FSA 任命,董事會(huì)成員獨(dú)立于FSA,其中董事長(zhǎng)需征得英國(guó)財(cái)政部同意后任命。FOS 的董事會(huì)主席每季度要向 FSA 報(bào)告工作計(jì)劃的執(zhí)行情況,每年度要提交該年公司各項(xiàng)職能履行狀況的報(bào)告。但FOS 不是監(jiān)管者,也不是一個(gè)消費(fèi)者權(quán)益的支持保護(hù)組織,它主要是中立地解決爭(zhēng)端糾紛,進(jìn)行調(diào)解,做出裁定的公益性機(jī)構(gòu)。FSO聘請(qǐng)了法律、會(huì)計(jì)、金融、信息科技等方面的專家作為督察員。

FOS 僅受理個(gè)人和資產(chǎn)規(guī)模較小(100 萬英鎊以下)的企業(yè)、社團(tuán)和信托組織提出的投訴。FOS 做出的裁定一般是要求金融機(jī)構(gòu)給予消費(fèi)者一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,以彌補(bǔ)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)損失、遭遇的痛苦、不便和聲譽(yù)損害等,但最高限額為 10 萬英鎊。

FOS 對(duì)金融機(jī)構(gòu)的管轄分為兩種:一是“強(qiáng)制性管轄”,即受該管轄的金融機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行英國(guó) 《受監(jiān)管活動(dòng)法令》(Regulate Activities Order)中所列明的活動(dòng);二是“自愿性管轄”,即接受該管轄的金融機(jī)構(gòu)其活動(dòng)不受法令限制,但為了增強(qiáng)公眾對(duì)自身的信任,自愿接受 FOS 的管轄[1]。

爭(zhēng)議處理程序具體可分為兩階段:第一階段是金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部處理程序;第二階段是FOS程序。當(dāng)金融產(chǎn)品的消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),應(yīng)先進(jìn)入第一階段,若內(nèi)部處理程序在 8個(gè)星期內(nèi)未解決爭(zhēng)議或消費(fèi)者對(duì)解決方案不滿意,再進(jìn)入第二階段。在第二階段,投訴首先由 FOS 的裁定員受理。裁定員在處理過程中,可視需要與金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者聯(lián)系,但一般不采用聽證、質(zhì)詢或答辯等形式,而是以雙方提供的書面證據(jù)作為依據(jù),按照合理公正原則做出裁定。如果金融機(jī)構(gòu)或消費(fèi)者對(duì)裁定員的裁定不滿意,可向調(diào)查員申請(qǐng)復(fù)核。調(diào)查員獨(dú)立地對(duì)案件進(jìn)行復(fù)核;如有必要,可約金融機(jī)構(gòu)或消費(fèi)者面談。調(diào)查員做出的裁定為 FOS的最終裁定,若消費(fèi)者持有異議,仍可訴諸法律訴訟;若最終裁定被消費(fèi)者接受,則金融機(jī)構(gòu)也必須接受。

2澳大利亞金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu) 2008年7月1日,銀行和金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)(Banking and Financial Services Ombudsman)、金融行業(yè)申訴服務(wù)機(jī)構(gòu)(Financial Industry Complaints Service)和保險(xiǎn)督察服務(wù)機(jī)構(gòu)(Insurance Ombudsman Service)合并為全國(guó)金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)(Financial Ombudsman Service)。金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立的爭(zhēng)議解決服務(wù)機(jī)構(gòu),由澳大利亞證券和投資委員會(huì)(Australian Securities and Investments Commission) (注: 澳大利亞證券和投資委員會(huì)是澳大利亞的公司、市場(chǎng)和金融服務(wù)監(jiān)管者。該委員會(huì)于2001年根據(jù)《澳大利亞證券和投資委員會(huì)法》(Australian Securities and Investments Commission Act)成立。澳大利亞證券和投資委員會(huì)的職能是:作為公司監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu),監(jiān)督、調(diào)查和執(zhí)行與財(cái)務(wù)報(bào)告有關(guān)的公司和審計(jì)師的職責(zé),包括履行審計(jì)獨(dú)立原則、 遵守審計(jì)準(zhǔn)則等;澳大利亞證券和投資委員會(huì)除了監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)和公司外,還負(fù)責(zé)辦理與公司的開業(yè)、運(yùn)營(yíng)以及停業(yè)相關(guān)的手續(xù)。)批準(zhǔn)成立。2009年1月1日,信托爭(zhēng)議處理中心(The Credit Union Dispute Resolution Centre)和保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)爭(zhēng)議處理有限公司(Insurance Brokers Disputes Limited)成為金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)。

金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立的裁判人員為不能直接與金融服務(wù)提供者解決糾紛的消費(fèi)者和小企業(yè)提供免費(fèi)、公平和易得的爭(zhēng)議解決途徑。外部的爭(zhēng)議解決途徑作為一個(gè)法院程序的替代性解決方案,能通過協(xié)商和讓步解決爭(zhēng)議,而且,這種解決是建立在金融服務(wù)提供者參與的基礎(chǔ)上的。

金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)幫助金融消費(fèi)者提高公眾意識(shí)。金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立爭(zhēng)議解決程序涵蓋銀行、信用、貸款、財(cái)務(wù)規(guī)劃、投資、股票經(jīng)紀(jì)、基金管理、集合退休金信托等金融服務(wù)領(lǐng)域里的消費(fèi)者投訴。

只有金融機(jī)構(gòu)選擇加入了澳大利亞證券和投資委員會(huì)批準(zhǔn)的“外部爭(zhēng)議解決計(jì)劃”,成為金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的會(huì)員,金融消費(fèi)者與該金融機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議才能提交金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)處理。目前,已有將近3 800家金融機(jī)構(gòu)加入“外部爭(zhēng)議解決計(jì)劃”,成為金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的會(huì)員。金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的會(huì)員對(duì)任何在澳大利亞開業(yè)的金融機(jī)構(gòu)開放,任何在澳大利亞開業(yè)的金融機(jī)構(gòu)都可申請(qǐng)加入。

金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議處理程序大體為:消費(fèi)者應(yīng)先向金融服務(wù)機(jī)構(gòu)提起申訴,如果申訴不被受理,消費(fèi)者可給金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)打電話,服務(wù)人員將告訴消費(fèi)者爭(zhēng)議是否在金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)。如果在金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi),消費(fèi)者需要提交書面申請(qǐng)書。金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)接到申請(qǐng)書后,將向金融服務(wù)提供者送交一份消費(fèi)者的書面申請(qǐng)書,要求金融服務(wù)提供者就爭(zhēng)議問題作出書面報(bào)告。金融服務(wù)提供者有權(quán)在21天內(nèi)和消費(fèi)者聯(lián)系,以求直接解決糾紛。如果糾紛未在21天內(nèi)解決,金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的案件主管(case manager)就會(huì)調(diào)查案件,并盡力通過協(xié)商和調(diào)解(conciliation)來解決爭(zhēng)議。爭(zhēng)議還有可能被提交給金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)解員(conciliator),調(diào)解員會(huì)安排由消費(fèi)者和金融服務(wù)提供者共同參加的電話會(huì)來進(jìn)行調(diào)解。如果消費(fèi)者對(duì)案件主管和調(diào)解員的解決結(jié)果仍不服,那么消費(fèi)者可將爭(zhēng)議提交給金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)陪審團(tuán)(panel)或裁判員(adjudicator),陪審團(tuán)或裁判員將會(huì)對(duì)金融服務(wù)提供者(而不針對(duì)消費(fèi)者)作出一個(gè)裁決。

陪審團(tuán)由3人組成,裁判員由1人組成。陪審團(tuán)包括3名成員:一位陪審團(tuán)主席;一位行業(yè)代表;一位消費(fèi)者代表。陪審團(tuán)主席的地位是中立的。行業(yè)代表與爭(zhēng)議的當(dāng)事人雙方?jīng)]有關(guān)系,但他/她是該行業(yè)的專家,將該行業(yè)的觀點(diǎn)帶給陪審團(tuán)。消費(fèi)者代表將消費(fèi)者的觀點(diǎn)帶給陪審團(tuán)。陪審團(tuán)成員在裁決消費(fèi)者爭(zhēng)議方面具有較高水平和豐富經(jīng)驗(yàn)。裁判員地位中立,獨(dú)立評(píng)估和作出裁決。裁判員處理一些簡(jiǎn)單的、一定金額(對(duì)于銀行爭(zhēng)議為3萬澳元,對(duì)于保險(xiǎn)爭(zhēng)議為5千澳元)以下的爭(zhēng)議。如果該爭(zhēng)議被認(rèn)為是復(fù)雜的,也可以轉(zhuǎn)為陪審團(tuán)作出裁決。

3加拿大金融消費(fèi)者管理局 2001 年 6 月前,加拿大對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)工作由數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。加拿大改革者認(rèn)為:“現(xiàn)存的對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)在減少金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的信息和實(shí)力不對(duì)稱方面沒有有效地發(fā)揮作用,提高消費(fèi)者的地位將促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),使金融部門更好地回應(yīng)消費(fèi)者的需求。”[2] 1999年6月,加拿大政府發(fā)布的《改革加拿大金融部門:未來框架》提出,為提高消費(fèi)者地位,在金融服務(wù)領(lǐng)域保護(hù)消費(fèi)者,必須進(jìn)行以下改革:采取措施增加消費(fèi)者無論貧富、國(guó)籍都有獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì),成立金融消費(fèi)者管理局,加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)方面的監(jiān)督,開展消費(fèi)者教育活動(dòng),成立獨(dú)立的加拿大金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)(Canadian Financial Services Ombudsman),采取措施阻止金融服務(wù)的強(qiáng)制性交易,促使金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者接受金融服務(wù)或進(jìn)行投資時(shí)提供更多的信息,加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信息披露[3]。

2001年6月14日,加拿大通過了《金融消費(fèi)者管理局法》(Financial Consumer Agency of canda Act)。該法規(guī)定,成立加拿大金融消費(fèi)者管理局(Financial Consumer Agency of Canad, 以下簡(jiǎn)稱“FCAC”),其目的是:(1)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)遵守消費(fèi)者保護(hù)法;(2)提升金融機(jī)構(gòu)實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)法的政策和程序;(3)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)保護(hù)其客戶利益的自愿性規(guī)則的遵守;(4)提高消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者保護(hù)方面的義務(wù)的了解;(5)與加拿大聯(lián)邦和省的其他機(jī)構(gòu)合作,增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)金融服務(wù)及其相關(guān)問題的理解[4] 。

與前述英國(guó)、澳大利亞的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及加拿大金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)不同,FCAC是一個(gè)由聯(lián)邦政府建立的政府機(jī)構(gòu)。FCAC的主席(Commissioner)由總督(The Governor in Council)任命。

FCAC的“合規(guī)與執(zhí)行部”(Compliance and Enforcement Branch)負(fù)責(zé)調(diào)處消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛。主要調(diào)查手段是“微服私訪”(mystery shopping)和年度檢查。

FCAC并非對(duì)一切金融機(jī)構(gòu)都有管轄權(quán)。它只對(duì)與下列機(jī)構(gòu)有關(guān)的投訴具有調(diào)查權(quán):所有銀行;所有聯(lián)邦注冊(cè)保險(xiǎn)公司;信托與貸款機(jī)構(gòu)。它對(duì)信用社(credit unions)、金融公司(finance companies)、共同基金交易商、證券交易商和其他由各省管轄的金融機(jī)構(gòu)沒有管轄權(quán);同時(shí)FCAC也并不是就一切消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的投訴都有管轄權(quán),它僅對(duì)違反聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法律和規(guī)章的行為具有管轄權(quán);對(duì)于諸如服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)業(yè)政策、營(yíng)業(yè)時(shí)間等“一般性服務(wù)”問題的投訴,FCAC沒有強(qiáng)制性的處理權(quán)。

當(dāng)消費(fèi)者通過電話向FCAC進(jìn)行投訴時(shí),接線人員會(huì)詳細(xì)詢問相關(guān)的細(xì)節(jié),評(píng)估投訴是否可由FCAC管轄,是否違反了聯(lián)邦的消費(fèi)者保護(hù)法。如果FCAC需要進(jìn)一步研究,FCAC會(huì)在48小時(shí)內(nèi)給投訴者打電話。一旦FCAC了解了消費(fèi)者投訴的問題,而且是由FCAC管轄的話,FCAC會(huì)通知投訴者FCAC的處理意見;如果投訴者認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)違反了聯(lián)邦的消費(fèi)者保護(hù)法,FCAC的投訴處理官員會(huì)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系,討論消費(fèi)者的投訴;如果投訴處理官員向消費(fèi)者提出了進(jìn)一步的處理建議,投訴處理官員將會(huì)從投訴者和金融機(jī)構(gòu)那里收集關(guān)于案件的真實(shí)情況的書面信息;如果投訴處理官員認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)違反了消費(fèi)者保護(hù)法,FCAC將向金融機(jī)構(gòu)下發(fā)警告信或者違法通知單,并作出相應(yīng)的罰款,FCAC也會(huì)公布金融機(jī)構(gòu)的違法細(xì)節(jié),包括金融機(jī)構(gòu)的名稱以及罰款數(shù)額。金融機(jī)構(gòu)如對(duì)FCAC的處罰不服,則可向法院起訴。

FCAC對(duì)消費(fèi)者糾紛的處理屬于行政處理的性質(zhì)。FCAC的處罰手段僅限于警告和罰款等行政性處理措施,不負(fù)責(zé)裁判民事賠償。FCAC聲稱:“聯(lián)邦管轄的金融機(jī)構(gòu)都有義務(wù)遵守聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法,如果消費(fèi)者認(rèn)為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)沒有履行其法定義務(wù),那么可以向FCAC進(jìn)行投訴,FCAC將受理這些投訴。如果消費(fèi)者尋求賠償,FCAC將告知消費(fèi)者有關(guān)金融機(jī)構(gòu)處理其賠償請(qǐng)求的程序?！边@就意味著,FCAC不直接處理這些賠償。此外,FCAC在處理消費(fèi)者爭(zhēng)議時(shí)還廣泛運(yùn)用行政合同手段——FCAC的委員(commissioner)與金融機(jī)構(gòu)高管達(dá)成的“守法協(xié)議”(Compliance Agreement);協(xié)議寫明金融機(jī)構(gòu)為遵守消費(fèi)者保護(hù)法律將采取的措施,以及采取這些措施的時(shí)間表。

4馬來西亞客戶服務(wù)局和金融協(xié)調(diào)局 1992年,馬來西亞依照《1965年公司法》第24款建立了保險(xiǎn)協(xié)調(diào)局(Insurance Mediation Bureau),專門處理投保人與保險(xiǎn)公司之間的糾紛。它是一家有限責(zé)任公司,其費(fèi)用由成員保險(xiǎn)公司每年交納;在馬來西亞,所有大的保險(xiǎn)公司都是保險(xiǎn)協(xié)調(diào)局的成員。1998 年 7 月 1 日,為了解決日益增長(zhǎng)的消費(fèi)糾紛,馬來西亞國(guó)家銀行在其保險(xiǎn)管制部門設(shè)立了一個(gè)客戶服務(wù)局 (Customer Services Bureau)。這是一個(gè)公眾人士提呈投訴的中心。后來,馬來西亞又建立了銀行協(xié)調(diào)局(Banking Mediation Bureau)。2004年,兩個(gè)機(jī)構(gòu)共處理了1 515件消費(fèi)者糾紛案件。隨著金融業(yè)的發(fā)展,涉及其他金融產(chǎn)品的消費(fèi)糾紛越來越多,借鑒英國(guó)、加拿大和澳大利亞的經(jīng)驗(yàn),馬來西亞于2005年設(shè)立了金融協(xié)調(diào)局(Financial Mediation Bureau),將保險(xiǎn)協(xié)調(diào)局和銀行協(xié)調(diào)局并入其中。金融協(xié)調(diào)局是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),是處理與保險(xiǎn)及銀行業(yè)相關(guān)的索賠事務(wù)的中心。金融協(xié)調(diào)局能夠快速、方便及有效率地提供解決投訴、糾紛或索賠的渠道。金融協(xié)調(diào)局的服務(wù)是免費(fèi)的。在金融協(xié)調(diào)局受理金融消費(fèi)糾紛案前,消費(fèi)者必須先向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)投訴。如果消費(fèi)者的投訴、糾紛或索賠問題無法解決,或消費(fèi)者對(duì)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)所作出的決定感到不滿,那么可以向金融協(xié)調(diào)局投訴。但消費(fèi)者必須在接到金融機(jī)構(gòu)最后決定通知后的6個(gè)月內(nèi)向金融協(xié)調(diào)局投訴。金融協(xié)調(diào)局將客觀地根據(jù)消費(fèi)者所提供的實(shí)情進(jìn)行調(diào)查。該局單獨(dú)或和金融機(jī)構(gòu)的代表一起面談,通過調(diào)解方式來解決消費(fèi)者的個(gè)案。該局依據(jù)本身的評(píng)審并按照法律和行業(yè)慣例來作出處理決定。金融協(xié)調(diào)局的決定對(duì)消費(fèi)者沒有約束力,但金融機(jī)構(gòu)卻有義務(wù)遵從有關(guān)決定。如果消費(fèi)者拒絕,有關(guān)決定將視為被撤銷,消費(fèi)者有權(quán)依法采取任何行動(dòng),包括通過法律途徑來解決糾紛、投訴或索賠。然而,消費(fèi)者若接受金融協(xié)調(diào)局的決定,則將失去向金融機(jī)構(gòu)采取法律行動(dòng)的權(quán)利。金融協(xié)調(diào)局的處理過程被視為是一個(gè)“毫無偏見的訴訟”,該局所作出的決定或是任何一部分相關(guān)的調(diào)查結(jié)果或真相,以及所提供的意見或觀點(diǎn),皆不能在事后的任何仲裁或訴訟中透露。

(二)小結(jié):國(guó)外相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)之對(duì)比

1我國(guó)沒有金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)等類似的組織 英國(guó)、加拿大和澳大利亞的金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織以及馬來西亞金融協(xié)調(diào)局,既不是政府部門,也不是消費(fèi)者支持機(jī)構(gòu)(如消費(fèi)者協(xié)會(huì)),更不是金融業(yè)的自律機(jī)構(gòu)(如銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等),而是獨(dú)立于消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu),其糾紛處理更具中立性。金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)等組織也不同于仲裁機(jī)構(gòu):(1)提交仲裁必須有有效的仲裁協(xié)議;但金融消費(fèi)者向金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)等組織投訴,不需要事先的協(xié)議。(2)仲裁的雙方當(dāng)事人都可以提起仲裁申請(qǐng);但在金融督察服務(wù)中,消費(fèi)者有權(quán)投訴,金融機(jī)構(gòu)無權(quán)投訴。(3)在仲裁中,對(duì)裁決不服,不得向法院起訴;但在金融督察服務(wù)中,對(duì)裁決不服,則可以向法院起訴。因此,金融督察服務(wù)是一類獨(dú)特的替代性的爭(zhēng)議解決制度(ADR)。這種制度在我國(guó)非常缺乏,值得我們借鑒。

2我國(guó)也缺乏像加拿大金融消費(fèi)者管理局、馬來西亞客戶服務(wù)局那樣的專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者投訴的行政主管機(jī)構(gòu) 我國(guó)目前的狀況類似于加拿大在FCAC成立前的情形:對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)工作由數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān);對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)在減少金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的信息和實(shí)力不對(duì)稱方面沒有有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí),加拿大金融消費(fèi)者管理局的行政處理程序也與我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前信訪的處理程序不同,前者更具有程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。

3國(guó)外的金融消費(fèi)糾紛解決途徑是多元并存的,非訴訟的爭(zhēng)議解決途徑占有重要地位 例如,在加拿大,金融督察服務(wù)與金融消費(fèi)者管理的行政處理并存;在馬來西亞,金融協(xié)調(diào)局與客戶服務(wù)局的投訴處理并存。而在我國(guó),訴訟成了第一途徑,沒有金融督察服務(wù),也沒有專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者投訴的行政主管機(jī)構(gòu),非訴訟的爭(zhēng)議解決途徑非常缺乏。

三、創(chuàng)設(shè)處理金融消費(fèi)糾紛新途徑的理論背景

(一)“消費(fèi)者”的概念延伸至金融領(lǐng)域

在傳統(tǒng)金融法上,通常不采用“消費(fèi)者”的概念,而是用“客戶”、“存款人”、“投資者”、“股東”、“持有人”、“投保人”、“被保險(xiǎn)人”、“受益者”等概念;并且,投資者與消費(fèi)者存在著明顯差別:投資的目的是獲得投資收益而不是生活消費(fèi),買賣證券等投資行為并非個(gè)人生活消費(fèi),因此,投資者不能稱為“消費(fèi)者”。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》即采用這一觀點(diǎn)。

但是,世界上越來越多的國(guó)家或地區(qū)開始在金融領(lǐng)域里采用“消費(fèi)者”的概念。1970年代以來,在金融領(lǐng)域里,“保護(hù)消費(fèi)者利益成為時(shí)尚”[5],“消費(fèi)者”的外延在逐漸擴(kuò)大。例如在日本,“與生活沒有直接關(guān)系的投資”也基于“有助于確保將來健全而安定的生活”被包含在消費(fèi)者問題之中[6]。在美國(guó),消費(fèi)者保護(hù)法中的所謂“消費(fèi)者”(consumer),是指為滿足個(gè)人和家庭需要而取得和使用貸款、購(gòu)買動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和各類服務(wù)的個(gè)人。菲律賓《消費(fèi)者法》于1992年7月15日開始實(shí)施,該法將消費(fèi)者的范圍擴(kuò)大到金融領(lǐng)域內(nèi)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1994年通過的“消費(fèi)者保護(hù)法”第2條第1款規(guī)定:“消費(fèi)者指以消費(fèi)為目的而交易、使用商品或接受服務(wù)者?！逼溥m用的經(jīng)營(yíng)者的范圍包括“以設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、制造、輸入、經(jīng)銷商品或提供服務(wù)為營(yíng)業(yè)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者?！?第2條第2款);銀行和保險(xiǎn)公司等也包括在其范圍內(nèi)[7]。

出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因,在于現(xiàn)代生活消費(fèi)中,金融消費(fèi)已進(jìn)入日常生活的方方面面并與生活消費(fèi)結(jié)為一體。這就為采用“金融消費(fèi)”、“金融消費(fèi)者”的概念提供了可能[8]。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心;金融業(yè),包括銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)、金融租賃業(yè)等,作為貨幣資金融通的部門,是組織社會(huì)貨幣資金運(yùn)作的樞紐,具有反映、調(diào)節(jié)、監(jiān)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊的杠桿作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開金融的“造血”和“輸血”,居民的生活也離不開金融服務(wù)。居民所需要的金融服務(wù)在很多情況下已經(jīng)難以區(qū)分是生活消費(fèi)還是生產(chǎn)消費(fèi)。將“消費(fèi)者”的概念作擴(kuò)大解釋,只要交易雙方存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,交易雙方地位和實(shí)力懸殊,對(duì)于弱者,無論是個(gè)人還是單位,都可以作為消費(fèi)者來對(duì)待,使之受消費(fèi)者保護(hù)法的保護(hù)。金融領(lǐng)域中的客戶、存款人、投資者、股東、持有人、投保人、被保險(xiǎn)人、受益者等,無論是個(gè)人,還是符合一定標(biāo)準(zhǔn)的小企業(yè),都是金融消費(fèi)者。

(二)消費(fèi)者保護(hù)成為金融監(jiān)管的目標(biāo)之一

維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定,是金融監(jiān)管制度建立的最初目標(biāo)。1960年代以來,保護(hù)存款人、中小投資者、投保人等金融消費(fèi)者的利益也成為金融監(jiān)管的目標(biāo)之一。典型的表現(xiàn)就是這一時(shí)期美國(guó)進(jìn)行了一系列以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利為主旨的金融立法。如1969年的《誠(chéng)實(shí)貸款法》要求銀行對(duì)消費(fèi)者公布年利率和全部貸款本息;1974年的《信貸機(jī)會(huì)均等法》規(guī)定銀行不得因種族、性別、年齡、國(guó)別而對(duì)借款人加以歧視;1974年的《公平貸款法》要求銀行對(duì)借款人提供詳細(xì)信息和金融費(fèi)用,因自動(dòng)化出現(xiàn)信貸差錯(cuò),銀行應(yīng)負(fù)責(zé)處理。1998年,國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)在內(nèi)羅畢年會(huì)上通過的《證券監(jiān)管的目標(biāo)與原則》則明確提出證券監(jiān)管的三大目標(biāo):保護(hù)投資者;確保市場(chǎng)公平、有效和透明;減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。2000年英國(guó)通過的《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》,則第一次在法律條文中明確了金融監(jiān)管目標(biāo),并將消費(fèi)者保護(hù)列為金融監(jiān)管的目標(biāo)之一。

(三)消費(fèi)者保護(hù)成為金融體制設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則之一

1990年代后半期以來,金融監(jiān)管對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)進(jìn)一步被納入到體制設(shè)計(jì)和改造之中。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Michael Taylor提出了著名的“雙峰”(twin-peaks)理論,認(rèn)為金融監(jiān)管存在兩個(gè)并行的目標(biāo):一是審慎監(jiān)管目標(biāo),旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定,防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)或金融市場(chǎng)崩潰;二是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的目標(biāo),通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管,防止和減少消費(fèi)者受到欺詐和其他不公平待遇。他進(jìn)而提出,應(yīng)根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)的不同設(shè)立兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),分別作為審慎監(jiān)管者和金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)者,行使專業(yè)化監(jiān)管職能[9]。這一時(shí)期,許多國(guó)家和地區(qū)紛紛以消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)為導(dǎo)向?qū)鹑诒O(jiān)管體制進(jìn)行重構(gòu),最著名的是1997年澳大利亞設(shè)立專門的審慎監(jiān)管局(APRA)和證券投資委員會(huì)(ASIC),分別負(fù)責(zé)維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定以及保護(hù)消費(fèi)者利益,在實(shí)踐中演繹了“雙峰”理論。加拿大1999年的金融體制改革也是以消費(fèi)者保護(hù)為指導(dǎo)原則之一的。

(四)非訴訟糾紛解決機(jī)制興起

近年來,許多國(guó)家日益重視非訴訟糾紛解決機(jī)制(ADR)的作用,強(qiáng)化解決糾紛手段和方法的多樣性。這是因?yàn)?隨著社會(huì)的發(fā)展,訴訟制度本身無法克服的弊端日益凸現(xiàn),訴訟遲延、費(fèi)用高昂以及人際關(guān)系引發(fā)的緊張狀態(tài),促使各國(guó)開始改革既有的司法體制,于訴訟外尋求更多的糾紛解決途徑與資源,通過立法和制度建構(gòu)大力推動(dòng)ADR的實(shí)踐便是其主要內(nèi)容。例如,1990年代中期,隨著關(guān)于英格蘭及威爾士民事司法制度兩份調(diào)查報(bào)告的公布,英國(guó)正式啟動(dòng)了具有里程碑意義的民事司法改革,其目標(biāo)是:盡可能避免采取訴訟;減少訴訟的對(duì)抗性,增加合作;簡(jiǎn)化訴訟;縮短訴訟時(shí)間,并且使其更具確定性;訴訟費(fèi)用變得更具可支付性與可預(yù)見性;等等。以這兩份報(bào)告內(nèi)容為基礎(chǔ)的《民事訴訟規(guī)則》于1999年4月26日起正式實(shí)施,該《規(guī)則》第1?4條第(e)、(f)項(xiàng)規(guī)定:如法院認(rèn)為適當(dāng),可以鼓勵(lì)當(dāng)事人采取可選擇爭(zhēng)議解決程序(即ADR),并促進(jìn)有關(guān)程序的適用,以及協(xié)助當(dāng)事人就案件實(shí)現(xiàn)全部或部分和解。法院還運(yùn)用訴訟費(fèi)用這一經(jīng)濟(jì)杠桿促使當(dāng)事人選擇ADR。而在此之前,英國(guó)民間機(jī)構(gòu)成為推動(dòng)ADR發(fā)展的“先遣軍”,許多民間組織積極運(yùn)用ADR來解決當(dāng)事人之間的沖突與糾紛[10]。1980年代后,英國(guó)相繼成立的保險(xiǎn)業(yè)督察員、銀行業(yè)督察員等8個(gè)組織就是這些ADR的形式之一。而在澳大利亞,政府和行業(yè)督察員項(xiàng)目也是ADR的形式之一。澳大利亞銀行業(yè)督察員(the Australian Banking Industry Ombudsman)、電信行業(yè)督察員(the Telecommunications Industry Ombudsman)以及其他主要的行業(yè)督察機(jī)構(gòu)等以行業(yè)基礎(chǔ)的ADR成為廣大消費(fèi)者樂于行使的救濟(jì)手段[11] 。

四、我國(guó)處理金融消費(fèi)糾紛途徑的體制重構(gòu)

(一)我國(guó)處理金融消費(fèi)糾紛途徑的現(xiàn)狀

1處理金融消費(fèi)糾紛的途徑不足,缺乏專門處理金融產(chǎn)品的消費(fèi)者投訴的機(jī)構(gòu) 如前所述,在我國(guó),金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費(fèi)者投訴、維權(quán)、解決爭(zhēng)議提供適當(dāng)?shù)耐緩?金融行業(yè)自律組織在化解金融消費(fèi)矛盾之時(shí)作用不彰;金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處理金融消費(fèi)糾紛方面還沒有很好地發(fā)揮其作用;訴訟本是糾紛解決的多元化途徑之一和最終途徑,卻成了不少消費(fèi)者的第一途徑;非訴訟的糾紛解決方式非常缺乏;沒有像加拿大金融消費(fèi)者管理局那樣統(tǒng)一的專司解決金融消費(fèi)者問題的行政機(jī)構(gòu)。

2“金融消費(fèi)者”概念未被我國(guó)的金融法所采用,保護(hù)金融消費(fèi)者利益作為金融監(jiān)管目標(biāo)未正式寫入法律之中 2003年,銀監(jiān)會(huì)從中國(guó)人民銀行分設(shè)出來后,銀監(jiān)會(huì)確立了“四個(gè)監(jiān)管目標(biāo)”:通過審慎有效的監(jiān)管,保護(hù)廣大存款人和消費(fèi)者的利益;通過審慎有效的監(jiān)管,增進(jìn)市場(chǎng)信心;通過宣傳教育工作和相關(guān)信息披露,增進(jìn)公眾對(duì)現(xiàn)代金融的了解;努力減少金融犯罪。這與英國(guó)金融服務(wù)局的四大監(jiān)管目標(biāo)完全一致,表明我國(guó)銀行監(jiān)管的目標(biāo)開始與國(guó)際慣例接軌。但美中不足的是,英國(guó)金融服務(wù)局的監(jiān)管目標(biāo)寫進(jìn)了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中,而我國(guó)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管目標(biāo)則沒有完全寫入我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條以及《商業(yè)銀行法》第1條雖然提到“保護(hù)存款人和其他客戶的合法利益”,但這與“促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展”、“保護(hù)商業(yè)銀行的合法權(quán)益”并列在一起,沒有強(qiáng)調(diào)對(duì)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的消費(fèi)者利益的保護(hù)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)盡管較早地提出了“保護(hù)投資者利益是我們工作的重中之重”的口號(hào),但“消費(fèi)者”的概念也未被我國(guó)《證券法》所采用。中國(guó)保監(jiān)會(huì)及我國(guó)《保險(xiǎn)法》也沒有采用“消費(fèi)者”的概念。

3保護(hù)金融消費(fèi)者利益未成為金融體制改革和制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則 我國(guó)金融體制改革確立了兩大重要目標(biāo):一是防止金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),即安全性目標(biāo);二是增進(jìn)金融體系的市場(chǎng)效率,即效益性目標(biāo)。保護(hù)消費(fèi)者的利益一直未引起足夠的重視,更沒有成為金融體制改革的指導(dǎo)原則。理論研究的薄弱和消費(fèi)者的呼聲不高是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的重要原因。

(二)對(duì)我國(guó)處理金融消費(fèi)糾紛途徑體制重構(gòu)的建議

第一,在我國(guó)金融法中引入“金融消費(fèi)者”的概念,為我國(guó)加大對(duì)“金融消費(fèi)者”這一弱勢(shì)群體的保護(hù)提供法律依據(jù)。在金融消費(fèi)領(lǐng)域,存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、交易主體實(shí)力和地位不對(duì)等的現(xiàn)象,消費(fèi)者的弱勢(shì)地位成為其權(quán)益容易受到侵害的直接原因。然而,這無法依靠市場(chǎng)機(jī)制自身和消費(fèi)者自己的努力去改善,需要政府的積極干預(yù),對(duì)消費(fèi)者提供傾斜保護(hù)。我國(guó)銀監(jiān)會(huì)在“三會(huì)”中第一個(gè)提出“消費(fèi)者”的概念,不能不說是一大進(jìn)步,但仍需進(jìn)一步努力,將“消費(fèi)者”的概念引入到我國(guó)的金融法律之中去。

第二,將保護(hù)金融消費(fèi)者利益作為金融監(jiān)管的第一目標(biāo)以及我國(guó)金融改革和制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則之一。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展、消費(fèi)者意識(shí)的增強(qiáng)以及國(guó)外“消費(fèi)者增權(quán)理論”(注: “消費(fèi)者增權(quán)”(consumer empowerment)是指通過某種政策或措施來提高消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力、增強(qiáng)消費(fèi)者消費(fèi)能力和維權(quán)能力的過程。)的影響,金融消費(fèi)者問題會(huì)越來越突出,消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)會(huì)越來越強(qiáng)烈,不斷增多的客戶與銀行之間的糾紛、投保人與保險(xiǎn)人之間的糾紛、投資人與發(fā)行人之間的糾紛,客觀上要求我們?cè)诮鹑诒O(jiān)管和金融改革中更加重視消費(fèi)者的權(quán)利。而只有維護(hù)好金融消費(fèi)者的利益,才能最終提升金融效率,維護(hù)好金融安全,提高我國(guó)的金融競(jìng)爭(zhēng)力。

第三,建立多元化的金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制。(1)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立健全消費(fèi)者爭(zhēng)議解決程序。這是金融督察服務(wù)的前置程序,也是國(guó)外不少國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。(2)成立“金融消費(fèi)者監(jiān)管局,專門負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者行政保護(hù)工作,這些工作包括:監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)遵守與消費(fèi)者保護(hù)有關(guān)的法律;提升金融機(jī)構(gòu)實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)法律的政策和程序;開展金融消費(fèi)者教育,幫助他們提高對(duì)金融服務(wù)和產(chǎn)品的了解;受理金融消費(fèi)者的投訴,對(duì)違法金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰。同時(shí)借鑒加拿大的做法,完善行政處理的程序。(3)成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者糾紛處理機(jī)構(gòu),即金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)。國(guó)外有學(xué)者將這些行業(yè)督察機(jī)構(gòu)分為法定的督察機(jī)構(gòu)和志愿的督察機(jī)構(gòu)兩大類[12]。對(duì)于法定的督察機(jī)構(gòu),法律規(guī)定了其權(quán)力和工作程序,所有金融機(jī)構(gòu)都有義務(wù)接受其督察。法定的督察機(jī)構(gòu)并非隸屬于法院系統(tǒng),但在評(píng)價(jià)當(dāng)事各方、調(diào)查實(shí)情方面卻有很大的權(quán)力。其工作程序往往是非正式的,有口頭報(bào)告,也有書面報(bào)告。督察機(jī)構(gòu)的決定不全以法律觀點(diǎn)為依據(jù),有時(shí)也采取“最適當(dāng)?shù)男袠I(yè)守則”。消費(fèi)者并不一定非要通過該機(jī)構(gòu)解決問題,其決定盡管對(duì)爭(zhēng)議另一方有約束力,但對(duì)消費(fèi)者并無約束力。志愿的督察機(jī)構(gòu)不是法定的,它通常是以法人團(tuán)體成立,參加的各公司都是其成員,督察機(jī)構(gòu)以法人章程為指導(dǎo)。該體制的成員要接受督察機(jī)構(gòu)的決定,但消費(fèi)者就沒有這個(gè)義務(wù)。英國(guó)的FOS規(guī)定了“強(qiáng)制性管轄”和“自愿性管轄”,其“強(qiáng)制性管轄”部分就由法定的督察機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。而澳大利亞的金融督察機(jī)構(gòu),馬來西亞的保險(xiǎn)協(xié)調(diào)局、金融協(xié)調(diào)局都是志愿的督察機(jī)構(gòu)。我國(guó)金融督察機(jī)構(gòu)的目標(biāo)模式也應(yīng)該是志愿的督察機(jī)構(gòu)。(4)在我國(guó)各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)立金融專業(yè)委員會(huì),加大對(duì)金融消費(fèi)者的支持力度。(5)發(fā)揮仲裁在金融消費(fèi)爭(zhēng)議解決中的獨(dú)特作用。仲裁有快捷、高效、低成本等優(yōu)勢(shì);其專家斷案的特點(diǎn),可以在很大程度上保證裁決結(jié)果的公正性和權(quán)威性;仲裁裁決的強(qiáng)大執(zhí)行力可以吸引金融糾紛當(dāng)事人。此外,當(dāng)事人能夠選擇仲裁員這一特點(diǎn),也是金融消費(fèi)督察機(jī)制所不具備的。因此,仲裁在金融消費(fèi)爭(zhēng)議解決中的獨(dú)特作用需要進(jìn)一步發(fā)揮。(6)金融行業(yè)自律組織應(yīng)建立專門的機(jī)構(gòu),利用同業(yè)自律組織的優(yōu)勢(shì),規(guī)范和約束金融同業(yè)的行為,主動(dòng)解決金融同業(yè)普遍存在的具有代表性的典型問題,贏得消費(fèi)者的信任和支持。(7)在法院系統(tǒng)設(shè)立經(jīng)濟(jì)審判庭,提高審判人員的專業(yè)素質(zhì)和能力,使其更好地審理金融糾紛等案件[13]。以上各種爭(zhēng)議解決機(jī)制相互配合,各自發(fā)揮其處理金融消費(fèi)糾紛的優(yōu)勢(shì)和作用,以實(shí)現(xiàn)保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)。ML

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A New Way to Solve Disputes Arising Out of Financial Consumption

XIN Hui-qing

(Law School of Central unviersity of Finance and Economics, Peking 100081, China)

Abstract:

At present, solution of disputes arising out of or pertaining to financial consumption mainly depends on media disclosure, politics involvement, lawsuits or correspondent petitions, which seem quite inadequate. Financial agencies supply little for consumers to protect their right and interest and few alternative dispute resolution (ADR) regimes exist in China. In contrast, elsewhere, disputes arising out of financial consumption are solved in a variety of ways, among which ADR plays a significant role. With the concept of “consumer” popular in financial field, it is urgent for China to learn from foreign countries to introduce the concept into her financial laws, and see to it that protection of the interest of financial consumers is held the paramount purpose of financial regulation and control and one of the guiding principles in her financial reform and institutional reconstruction, based on which a multi-way-solution institution may be built to settle disputes arising out of financial consumption.

Key Words:consumers; financial consumers; financial ombudsman service; alternative dispute resolution; financial laws

本文責(zé)任編輯:盧代富