王　開

趙樹凱自認是國內做信訪研究最早的一個。他目前的職務是國務院發(fā)展研究中心中國發(fā)展研究基金會副秘書長。

早在1982年,趙樹凱進入中央書記處農村政策研究室秘書處,第一份正式工作就是處理信訪。在這27年間,農民上訪作為令人矚目的社會現象,經歷了戲劇性的發(fā)展演變。

上世紀80年代,在趙樹凱接觸的信訪工作中,從未遇到過來訪者軟磨硬泡甚至死纏爛打的事情,“那時候絕沒有今天這樣的集體訪,尤其是幾十人甚至幾百人的大規(guī)模上訪?！?/p>

到了90年代中期,事情開始發(fā)生變化。那幾年,趙樹凱的主要研究方向是農村非農產業(yè)發(fā)展、農民勞動力轉移問題。他發(fā)現,有相當一部分農民工外出打工的目的是便于上訪?！耙贿叴蚬?一邊上訪,打工是上訪的支持,大概應該有5%的農民工是這樣的”。這種現象非常集中地折射出當時鄉(xiāng)村社會沖突的不斷增加和積累。

為了系統(tǒng)地觀察農民信訪,趙樹凱開始從《農民日報》上大量收集農民來信。其中反映最集中的問題是,鄉(xiāng)村兩級干部的剝奪和暴力。剝奪是基層組織對農民的直接征斂和間接利益侵蝕,以及一些干部以權謀私、權錢交易。剝奪引發(fā)了農民的抵制,基層干部則使用暴力手段進行強制,導致了沖突的升級。

此時,在處理信訪的過程中,信訪體制的問題開始暴露出來。由于權力和定位的局限,信訪部門處境尷尬,難以發(fā)揮政府和農民預期的作用。而自這一階段開始,對信訪制度的質疑與批判的輿論,一波接著一波。

進入新世紀,農村問題已遠遠超越經濟層面而進入社會層面。2003年,趙樹凱掛職河北張家口某縣縣委書記,按照制度規(guī)定,每月都要到信訪局接待群眾來訪。

但他的注意力早已不在上訪者群體上。他發(fā)現,上訪群體只是作為現象存在,而解決信訪問題的核心在于基層政府改革,在于基層民主建設。他覺得,信訪改革必須跳出來看。

黨政主要領導不能變成“信訪專員”

《瞭望東方周刊》:去年7月,根據中央決定,全國范圍的縣(市、區(qū))委書記大接訪活動展開,如今一年過去,據國家信訪局的相關人員介紹,成效不錯。該如何評價大接訪呢?

趙樹凱:目前的制度框架下,在這種政府集權、上級集權的體系下,大接訪是一個有效手段。但是,其最終的結果可能是把問題進一步引向上級。

回顧農民信訪可以發(fā)現,進入21世紀,中國鄉(xiāng)村沖突正在呈現出新的特點:首先,沖突的發(fā)生主體已經明顯地轉換為農民和基層政府,而不是鄉(xiāng)村內部農戶之間、村社之間的資源利益紛爭;其次,沖突過程中農民的組織方式越來越具有現代特色,新型的農民利益表達組織和表達渠道正在萌生;第三,體制內抗爭(如上訪請愿)依然是農民的主導行為特征,但是,體制外行動(如暴力抵抗)也明顯增加。

甕安事件之后,全國范圍的縣委書記大接訪就開始了。大致來看,縣的主要領導人從原本規(guī)定的一個月接訪一次或者沒有常規(guī)的接訪安排,變成了一周一次甚至更多,這種做法的效果是顯著的。因為這些掌握基層實權的領導人直接面對上訪人群,既容易迅速發(fā)現問題,也能夠直接解決問題。

與此同時,還有信訪部門工作的強化,包括人員編制和經費增加,有的甚至醞釀機構升格。信訪工作的程序化、規(guī)范化水平提高。這些重要的應對措施,對于化解基層沖突起到了重要作用。

但是,大接訪雖然很有效,卻不是解決問題的根本辦法。讓基層的黨政主要領導花大量時間去接訪,或者在接待上訪者和處理上訪事件中疲于奔命,也是一種不正常的狀況。那樣,縣委書記和縣長,就變成“信訪專員”了。

在我們到基層調研的過程中,基層領導對于這種狀況很無奈,也有一些抱怨。一位縣委書記就說,從他個人處理信訪的經驗來看,也認同“80%的上訪要求是合理的”,但那“20%”怎么辦?這些要求,或者“不合理”,或者說即便合理也不是基層的職責權力所能解決的。

矛盾被集中化

《瞭望東方周刊》:在我們的采訪過程中,基層政法部門普遍反映,自2005年以來,基層維穩(wěn)壓力很大,任務很重,而基層權威卻日益減弱。在這一過程中,信訪制度對基層工作的影響頗為明顯,其根源在哪?如何解決?

趙樹凱:是的,現在基層壓力很大。信訪問題的被動局面,根源在于政府體制的特點——上級集權和個人集權。

從不同層級政府間的權力格局來看,上級集權過度?，F在,基層干部普遍感到,上級政府不信任他們?；鶎映隽藛栴},上級就忙于收權,就搞垂直管理。層層照此辦理,結果是,越是基層越沒有權力,而且責任越大,政治風險越高。

其實,權力集中在上級手里,事情未必辦得好,更重要的是,增加了上級政府人員的既得利益,可能造就腐敗。在黨委與政府之間,也有同樣的問題。

從領導體系的權力結構來看,重要的特點是個人集權。最近下去調研,就有縣干部跟我說,許多上訪的人根本不找信訪局,而是直接去了縣委,找縣委書記,有的甚至就在縣委辦公室住下來。

老百姓不是傻子,他知道誰說了算,所以他直接找縣委書記。他也知道誰才能管得了縣委書記,所以,如果縣委書記解決不了,他就一級一級往上找,一直找到北京。這反映了我們體制的特點:上級集權和個人集權。

因為這個特點,一件很簡單的事,本來可以通過行政體系日常運作來解決的,最后變成通過政治壓力來解決;本來可以分散到不同部門解決的,結果都弄到地方主要領導身上來;本來在地方可以解決的,被集中到中央,被集中化了。

《瞭望東方周刊》:近期有學者對信訪制度的改革提出建議,拋出了“中央向地方派駐定點機構和信訪官員”的構想,這一思路是否具備可行性?

趙樹凱:那么監(jiān)督者誰來監(jiān)督呢?

多種調查顯示,目前中央政府獲得的信任,明顯高于地方政府,而且地方政府的信任度有越來越低的趨勢。這種現象其實在日常生活中也很容易捕捉,如我們經常聽到農民抱怨:“上邊的政策很好,下邊的干部太壞”等等。

這個現象的內在機制和政治后果,是需要觀察研究的?；蛘哒f,老百姓對于中央信任度高、對于基層政府的信任度低,這種狀況長期下去是有問題的,甚至可以說是危險的。

在這種情況下,從基層民眾的角度看,中央獲得的高信任度是難以維持的;從政府體系內部角度看,中央和地方政府的關系也會產生問題,特別是彼此信任降低、中央權威衰落等。

讓人大代表和信訪結合起來

《瞭望東方周刊》:“花錢買穩(wěn)定”的現象如今日益普遍,所謂“信訪油子”反制信訪干部,對現有的信訪工作機制提出了挑戰(zhàn),而在這種背景下,增強信訪力量的聲音愈來愈烈,但也有許多專家對此表示憂慮,認為應該廢除信訪制度。信訪的最終歸宿會怎樣?

趙樹凱:在現有政府體制基礎上,信訪不能撤銷,而且也應該能夠發(fā)揮重要作用。但是,信訪體系的建設應該尋找新的著力點。

在目前的政府體制框架下,信訪的“棋”只能這樣走,就是堅持甚至擴大“大接訪”,增加信訪部門的機構和人力,強化信訪考核,搞一票否決等等。在這樣的“局”內,絕不可以輕言撤銷信訪局,否則,社會沖突也許會集中爆發(fā)并泛化。

相反,如果實現了政府體制的“變局”,社會有了有效的多種利益沖突的排解渠道,則信訪部門將自然變得無足輕重,不撤而亡。

1999年,我在系統(tǒng)調研之后,在給中央領導的報告中曾經提出,信訪工作應該引入人大代表的力量,也可以此推動人大改革?，F在,我仍然堅持這個看法。目前的信訪體系,雖然從外部看是群眾監(jiān)督,但從內部機制看還是權力機關的自身監(jiān)督。

可以考慮的思路也許是,在各級人大常委會之下設立比較完備強大的信訪機構,將信訪監(jiān)督和人大常委會對于政府及其他權力機關的監(jiān)督結合起來,將上訪事件的處理和人大代表、人大機關經常性的執(zhí)法檢查結合起來。

特別重要的是,在信訪體系調整中,有必要建立人民代表和農民上訪之間的制度性聯(lián)系。農民有訴求可以首先找人民代表,人民代表也應當積極主動地到上訪農民中做工作。

現在的基層人大代表,主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)的人大代表,都是有選區(qū)的。也就是說,這些人大代表都有范圍明確的選民。可以說,基層的上訪及種種利益訴求,都是發(fā)生在這些選民身上。無論從現行的國家政治體制設計,還是從了解情況、解決問題的現實可能上,這些基層人大代表,可以成為溝通基層民眾和政府的直接渠道。

從另一個角度說,如果選區(qū)內發(fā)生了民眾利益表達的沖突,而這些基層人大代表居然可以置身事外,甚至熟視無睹,那么,可以肯定的是,這些民意代表的作用有問題。