卿海瓊 黃鴻翔 周冠文

中圖分類號:F321 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:十七屆三中全會上中央出臺了土地流轉(zhuǎn)政策,這個政策對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)面貌的改變意義重大。但是土地流轉(zhuǎn)同樣伴隨著諸多風(fēng)險,例如:土地供給風(fēng)險、經(jīng)濟糾紛風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險等。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的低風(fēng)險是檢驗土地流轉(zhuǎn)效果的重要標準。為了盡量降低土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險,本文提出了相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn) 風(fēng)險 規(guī)避措施

土地流轉(zhuǎn)即指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地問題始終是我國“三農(nóng)”問題的核心。進一步完善和創(chuàng)新土地制度,保護農(nóng)民土地財產(chǎn)的權(quán)益,創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。2008年10月,中央召開十七屆三中全會,頒布農(nóng)村土地新政策,土地仍歸國家所有,但政府承諾土地承包關(guān)系長久不變,允許農(nóng)民“以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。

土地流轉(zhuǎn)的背景

改革以來,我國推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在很大程度上解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力,極大地提高了農(nóng)民的積極性和主動性,并促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。然而分散的承包體制使大規(guī)模機械化生產(chǎn)很難實施,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也無法得到根本提升。1978-2007年間,農(nóng)村人均年糧食產(chǎn)量從1071公斤增長至1673公斤,年增長率僅為1.5%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率增長緩慢導(dǎo)致農(nóng)民收入的增長也十分緩慢,20世紀90年代以來增速始終低于10%。

對于農(nóng)民來說,土地作為最重要的財產(chǎn),不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素,也是提供社會保障的重要載體。從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看,無論從總量還是比重,財產(chǎn)性收入還遠未成為農(nóng)民收入的主要來源。這是因為農(nóng)民對于土地的權(quán)利始終缺乏足夠的保障,土地難以真正成為農(nóng)民的“財產(chǎn)”,他們對于土地僅僅擁有使用權(quán),無法通過抵押或轉(zhuǎn)讓等方式將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入。并且土地承包權(quán)沒有市場價格,所以農(nóng)民一旦遭遇政府或房地產(chǎn)商家的強制征地行為,他們能夠獲得的補償極為有限。

土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險

土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民收入的提高、農(nóng)業(yè)科技的推廣意義重大,是我國土地制度改革史上的重大舉措之一。但是土地流轉(zhuǎn)無論對于轉(zhuǎn)出方還是轉(zhuǎn)入方都是一種獲利行為,既然有收益就會存在相應(yīng)的風(fēng)險。

(一)流轉(zhuǎn)之前的風(fēng)險

有些地方龍頭企業(yè)發(fā)展滯后,帶動效應(yīng)不明顯,激勵農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的因素不足。外加農(nóng)村長期形成的以土為本思想,特別是目前許多惠農(nóng)政策的逐步落實,使農(nóng)民對土地的依賴程度提高,對開展土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的愿望不強。并且,目前很多的地方政府都沒有出臺鼓勵流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策,這也影響了農(nóng)戶加快土地流轉(zhuǎn)的積極性,一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)進程。

(二)流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險

1.圈地運動風(fēng)險。國家允許土地經(jīng)營承包權(quán)的流轉(zhuǎn),利益集團強強聯(lián)合是必然的。盡管中央三令五申農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進行。但一旦資本和腐敗勾結(jié),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就可能引起圈地運動,給農(nóng)民和國家利益造成巨大損失,比如政府為了搞政績工程圈地,如城市廣場、花園綠地等。

2.監(jiān)督管理風(fēng)險。單個農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面臨許多制約,這就要求多個農(nóng)戶采取集體行動,比如土地股份化。這就必然帶來土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管問題,如果這方面制度設(shè)計存在缺陷,則難以避免監(jiān)管的風(fēng)險。而且土地流轉(zhuǎn)涉及到利益問題,圈地運動在很大程度上也是由于監(jiān)管風(fēng)險所引起。

3.經(jīng)濟糾紛風(fēng)險。由于絕大部分農(nóng)戶是在親戚、朋友或關(guān)系較好的村民之間私下流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有簽訂書面合同,也未向村委會登記備案。程序不到位,法律手續(xù)不完備,常常導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不明確,引起難以調(diào)解的土地糾紛。如果沒有健全的監(jiān)管機制作保證,農(nóng)民利益就無法得到保障,就會因流轉(zhuǎn)費用或合同問題產(chǎn)生糾紛。

4.農(nóng)民薄利風(fēng)險。土地流轉(zhuǎn)的期限過長會產(chǎn)生薄利風(fēng)險。比如改革開放初期集體果園承包給個人,期限動輒三五十年,這樣不僅利潤薄,還導(dǎo)致一些經(jīng)濟糾紛。因為土地收益的絕對值總是在增長,而一些不確定因素也總是難以預(yù)料,長期的轉(zhuǎn)讓會讓農(nóng)民的利潤少于其短期多次轉(zhuǎn)讓,這對農(nóng)民來說就是一個薄利風(fēng)險。

(三)土地流轉(zhuǎn)后的遺留風(fēng)險

1.農(nóng)民失地風(fēng)險。如果農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,一旦入股企業(yè)破產(chǎn),土地會被用于償還債務(wù),農(nóng)民也會面臨失地風(fēng)險。同時農(nóng)民用土地作抵押的時候,如果無法還清債務(wù),銀行就會按規(guī)定沒收其土地承包權(quán)。此外經(jīng)濟波動還會導(dǎo)致失地又失業(yè),2008年金融危機引起民工返鄉(xiāng)潮,如果這些民工的土地已經(jīng)流轉(zhuǎn),這就引起雙失問題。

2.社會穩(wěn)定風(fēng)險。農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)讓出去到城里打工,在社保體系不完善的前提下就會產(chǎn)生很多問題。一是農(nóng)民工子弟上學(xué)難,輟學(xué)學(xué)生增多;二是民工們無法享受市民待遇,沒有經(jīng)濟適用房,也沒有最低生活保障。由于他們負擔(dān)不起高昂的房價,于是只能住工棚,睡水泥地。這樣的局面最終必然會影響社會穩(wěn)定。

3.糧食安全風(fēng)險。我國一直是把糧食自給率達95%作為重要的農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行,土地流轉(zhuǎn)法律也規(guī)定了農(nóng)耕地不能轉(zhuǎn)做其它的非農(nóng)用途,但這個監(jiān)督成本巨大。由于種糧所帶來的利益相對較低,土地使用者受利益驅(qū)使就會將土地用于其他方面的種植,比如蔬菜、花卉等。因此,種糧的比例很大程度上會降低,糧食數(shù)量會下降,這種情況可能會引起國家糧食安全風(fēng)險。

4.城市壓力風(fēng)險?，F(xiàn)在每年至少有1600萬人由農(nóng)村進入城市,允許土地流轉(zhuǎn),那么從農(nóng)村走出來的那部分人將會使資源本已緊張的城市帶來壓力,由于城市現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療、教育等條件和規(guī)模的限制,城市將更加擁擠,城市居民生活空間將進一步縮小。

5.農(nóng)業(yè)風(fēng)險。農(nóng)業(yè)風(fēng)險是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的過程中,因資源條件、自然環(huán)境、市場環(huán)境、政策環(huán)境以及農(nóng)業(yè)內(nèi)部等不利因素的影響,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)增收帶來的危害。允許土地流轉(zhuǎn)后,農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營將進一步擴大,自然風(fēng)險對農(nóng)業(yè)造成的危害將進一步加大。目前中國人壽股份有限公司和中國人民保險公司針對農(nóng)業(yè)的險種由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性而很少。

土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的防范對策

在進行土地流轉(zhuǎn)過程中,要切實幫助農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險,使他們在土地流轉(zhuǎn)過程中能夠盡量低風(fēng)險。這是檢驗土地流轉(zhuǎn)效果的標尺。所以在流轉(zhuǎn)的時候要防范其風(fēng)險,保護農(nóng)民的利益。

(一)建立和完善土地流轉(zhuǎn)的機制

1.要健全土地流轉(zhuǎn)的組織機構(gòu)。為了減小經(jīng)濟糾紛,加強監(jiān)管,有必要建立土地流轉(zhuǎn)的組織機構(gòu),依法履行對土地流轉(zhuǎn)工作的管理職能,提供政策咨詢、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包合同鑒證等免費服務(wù)。同時可建立“信息研討部”,各村確定一名土地流轉(zhuǎn)信息員,負責(zé)收集、發(fā)布各方面的土地流轉(zhuǎn)供求信息。

2.建立完善的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督體系。土地流轉(zhuǎn)涉及利益問題,對國家意義重大,所以有必要設(shè)立專門監(jiān)督部門。對于圈地運動、經(jīng)濟糾紛、改變土地利用性質(zhì)等情況,要尤其加大監(jiān)督力度和懲罰力度。例如建立投訴獎勵制度,加強村民相互監(jiān)督的力度,以保證其使用性質(zhì)和土地復(fù)耕能力不變,確保國家糧食安全。

3.建立科學(xué)的農(nóng)村土地評估體系。盡快建立農(nóng)村土地估價指標體系,確立科學(xué)的評估方法和最低保護價制度,使農(nóng)地估價有章可循,有法可依。多年來,農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所獲得的土地流轉(zhuǎn)價格往往偏低。在土地市場化過程中,依據(jù)市場供求關(guān)系、糧食價格變化等市場狀況,確定公平、合理的市場價格,對保障農(nóng)戶和企業(yè)的利益至關(guān)重要。

4.建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。為切實保障土地轉(zhuǎn)讓方的利益,政府可以建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后,經(jīng)營業(yè)主每年要向流轉(zhuǎn)中心交納一定數(shù)量的風(fēng)險保證金,以防范業(yè)主因經(jīng)營困難等原因無法向轉(zhuǎn)讓方兌現(xiàn)租金而引發(fā)糾紛。

5.完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制。加強完善土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制,制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項制度和程序,加強仲裁庭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有利于有效化解農(nóng)村矛盾,維護農(nóng)民的土地權(quán)益,維持農(nóng)村社會穩(wěn)定,保持黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。一旦土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛,當事人應(yīng)當及時協(xié)商解決,協(xié)商不成的,可以通過鄉(xiāng)村調(diào)解,也可以通過仲裁和訴訟解決。

(二)加強土地流轉(zhuǎn)的配套建設(shè)

1.完善社會保障制度。廣大農(nóng)民仍然把土地作為他們的基本生活保障。所以必須建立完善多層次的農(nóng)村保障體系,包括農(nóng)村社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村合作醫(yī)療等,為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

2.加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于土地流轉(zhuǎn)會使得農(nóng)村人口的大量涌入,這會給城市生活帶來巨大的壓力,城市居民生活空間將縮小。所以政府應(yīng)當加強城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),充分做好迎接進城農(nóng)戶的準備工作。如建立更多的民工子弟學(xué)校、社區(qū)醫(yī)院和經(jīng)濟住房,改善城市的交通狀況等。

3.要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。1982年,我國正式恢復(fù)了農(nóng)業(yè)保險,但由于多方面原因,在相當長一段時間內(nèi)農(nóng)業(yè)保險處于一種名存實亡的狀態(tài)。2007年4月,中央財政10億元資金正式注入被列為首批中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險的試點省份。但農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展仍是任重而道遠。為了規(guī)避土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)風(fēng)險,應(yīng)該建立完善科學(xué)有效的風(fēng)險分散機制和再保險機制,盡快出臺農(nóng)業(yè)保險條例。

4.逐步放開城鄉(xiāng)戶籍制度。嚴格的城鄉(xiāng)戶籍制度,不僅限制了勞動力的流動,不利于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變,也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化進程的展開。不合理的戶籍制度可能使得農(nóng)民在城市享受不到很多他們應(yīng)該享有的公民待遇。因此,現(xiàn)行戶籍制度應(yīng)予改革。鑒于我國的國情和城市的可承受程度,這個過程應(yīng)該是漸進的。

(三)其他措施

1.提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性。有關(guān)部門應(yīng)進一步加大對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法規(guī)的宣傳,提高鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)政策的認識和法律意識,提高農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的自覺性和主動性。同時政府應(yīng)該制定扶持種植大戶、土地轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶的獎勵政策,以激勵農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。比如土地流轉(zhuǎn)達到一定面積的農(nóng)戶可以獲得相應(yīng)的獎勵補助,包括貼息貸款、增加貸款額度等。

2.提高農(nóng)戶的風(fēng)險防范意識。為了規(guī)避土地的風(fēng)險,農(nóng)戶也必須在流轉(zhuǎn)的時候做好相關(guān)防范工作。土地流轉(zhuǎn)期限最好是短期流轉(zhuǎn)以降低農(nóng)民的失業(yè)失地的風(fēng)險和薄利風(fēng)險;只流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán),而不流轉(zhuǎn)承包權(quán)以防止失地風(fēng)險,也盤活農(nóng)村土地資源;盡量不要以土地承包經(jīng)營權(quán)入股,以防止企業(yè)破產(chǎn)引起的失地風(fēng)險。

分散的承包體制已經(jīng)不適合當今的國情,土地流轉(zhuǎn)對我國意義重大,必須了解土地流轉(zhuǎn)涉及到利益問題,其中必然會存在很多風(fēng)險。針對此,筆者提出了流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范措施,這對于土地流轉(zhuǎn)的順利進行及提高流轉(zhuǎn)效果意義重大。

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